Государственные служащие осуществляют свою деятельность в процессе государственной службы. Государственная служба является важным социально-правовым явлением. Она может быть исследована с различных сторон: политической, социальной, организационной, психологической, этической, социологической, правовой.
Государство не может существовать без государственной службы. Государственная служба — это форма реализации госу-
дарственной власти, осуществления государственной деятельности в целом. Как социальное явление государственная служба — это исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе у государства, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов, их компетенции. Это есть особая, специфическая трудовая деятельность людей.
Основными направлениями государственной службы как деятельности являются ее функции, к которым относятся как общие функции государственного управления, такие, например, как организационная, информационная, контрольная, регулятивная и др., так и специфические, например коммуникационная, воспитательная. Реализуя функцию социальной коммуникации, государственные служащие осуществляют связь государства и граждан, изучают общественное мнение и отношение граждан к различным государственным процессам и правовым актам, и наоборот, проводится в жизнь государственная политика, она разъясняется гражданам. Поэтому важно, чтобы на государственной службе работали профессионалы, квалифицированные юристы, которые не только бы разъясняли акты, но и комментировали их, обосновывали необходимость их принятая и перспективы применения и развития. В процессе осуществления общих функций важно не упустить функцию воспитания. Одна из главных задач государственных служащих — нести государственность, гуманизм, патриотизм и личным примером побуждать людей к этому.
Основными признаками государственно-служебной деятельности являются: государственно-властный характер, упорядоченность, согласованность, направленность, что достигается благодаря четкому правовому регулированию государственной службы. В реальности совокупность этих признаков означает следующее.
Все работы в аппарате государственной службы разделены, им соответствует классификация должностей, осуществляется строгий прием и продвижение по служебной лестнице. Благодаря упорядоченности государственной службы и одновременной гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, государственными служащими, политиками и гражданами достигается согласованность во взаимодействии ее составных частей. Организационные основы имеют свое правовое закрепление, и все действия осуществляются в строгом соответствии с правовыми нормами. Это позволяет сделать вывод о правовой направленности государственной службы. Таким образом, государственная
служба как социальный и организационный институт напрямую и тесно связана с государственной службой как правовым явлением.
Государственная служба является важным правовым институтом, входящим в отрасль административного права. «Современный правовой институт государственной службы — это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы,., статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации,., а также механизма прохождения государственной службы»1. Многоуровневость государственно-служебных правовых отношений обусловливает комплексный характер этого правового института. Он объединяет в себе нормы различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.).
Конституцией устанавливаются общие (конституционные) права и обязанности граждан — право на труд, на равенство перед законом, не ограничение прав и свобод, достоинство личности, свободу собраний, объединение в политические партии, участие в решении государственных дел, равного доступа к должностям в государственном органе и др. Нормы финансового права устанавливают порядок уплаты налогов и других выплат государственными служащими, финансирования государственной службы и др.
При регулировании государственной службы наиболее тесно соприкасаются нормы административного и трудового права. Нормы административного права в полной мере регулируют вопросы осуществления специальных видов государственной службы (воинской и военизированной). Трудовое законодательство применяется к служебным отношениям, возникающим в этой сфере, лишь в отдельных случаях и в пределах, установленных специальным административным законодательством. Трудовое право, в частности, непосредственно применяется в отношении предоставления льгот и прав беременным женщинам и женщинам-матерям, проходящим воинскую или военизированную службу.
Административное право также регулирует множество вопросов службы в государственном аппарате и в правоохранительных органах. Вместе с тем, на эти виды государственной службы распространяется некоторая часть норм трудового законодательства (в той части, в которой она не урегулирована специальными
1 Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С. 14.
административно-правовыми актами). Например, применяются основные правила и порядок заключения, изменения и прекращения трудовых договоров, нормы рабочего времени и отдыха и др.
Правовой институт государственной службы имеет сложную структуру и включает в себя: общую часть (понятия государственной службы, государственного служащего, должности и их видов, правового статуса государственного служащего, управления государственной службой), особенную часть (положения об основных институтах государственной службы — поступление, прохождение, прекращение), специальную часть (особенности и взаимосвязи различных видов государственной службы: милитаризованной и гражданской, в республиканских и местных органах, в специальных органах — дипломатических представительствах, прокуратуре, суде).
Назначение государственной службы состоит в решении поставленных перед ней задач. Согласно статье 4 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» можно выделить несколько основных задач: проведение в жизнь государственной политики, подготовка, принятие, исполнение и контроль в пределах своей компетенции решений государственных органов; обеспечение эффективной деятельности государственных органов; обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Кроме того, к задачам государственной службы можно отнести также следующие: обеспечение конституционного строя, реализация функций государственного управления, обеспечение стабильности в политической и социальных сферах, обеспечение общественного благосостояния, реализация принципов государственной службы, применение установленных законодательством мер государственного принуждения и осуществление административной процедуры, не требующей применения мер государственного принуждения, совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих, создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Государственная служба разнообразна. Поэтому можно выделить несколько ее видов. В зависимости от видов органов, в которых она осуществляется: служба в государственных предприятиях, учреждениях, организациях, служба в государственном аппарате и иных государственных органах — на особых должностях в
прокуратуре, на военной службе, на должности судьи. По отношению к ветвям государственной власти: служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. В зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется: служба в органах внутренних дел, прокуратуры, таможни, налоговых органах и т.д. В зависимости от места органа в системе государственных органов: служба в республиканских и местных органах.
Видовая структура государственной службы по органам, в которых она осуществляется, может быть представлена как: гражданская и ее подвиды — общеадминистративная (президентская, парламентская, правительственная, исполнительно-отраслевая (межотраслевая) в республиканских или местных государственных органах); специализированная (финансово-кредитная, избирательная, контрольно-надзорная, юстиционная); правоохранительная (судебная, прокурорская) и милитаризованная и ее подвиды — военизированная (служба в органах милиции, финансовых расследований, таможни, транспорта, госбезопасности) и войсковая (служба в вооруженных силах, внутренних войсках МВД, спецвойсках).
Сущность правового института государственной службы раскрывают принципы, лежащие в его основе. Они непосредственно закрепляются в Конституции, в статьях 5 и 6 Закона «Об основах службы в государственном аппарате», в специальных нормативных актах и делятся на 3 вида: общие (конституционные), специальные и специфические.
Общие принципы свойственны государственной службе, как любому правовому явлению, но получают свое преломление при реализации особого рода правоотношений государственной службы. Это такие принципы, как: законность, что означает верховенство Конституции, обязательность законных решений вышестоящих органов (должностных лиц) и исполнения законных решений государственных органов (должностных лиц) всеми, кому они адресованы, приоритет прав и свобод гражданина, приоритет правовых актов при решении любых вопросов государственной службы; демократизм — означает построение системы государственной службы на основе разделения властей, соответствие деятельности государственных служащих интересам граждан, общества и государства, общедоступность государственной службы и ее гражданственность; принцип гласности предполагает право на получение информации о деятельности государственных служащих, по всем интересующим и связанным с конкретной личностью вопросам, а также право госу-
дарственных служащих на получение любой необходимой для исполнения своих полномочий информации.
Специальные принципы свойственны только правовому институту государственной службы. Основным является принцип профессионализма. Он реализуется в результате систематичного, регулярного, добросовестного осуществления профессионально компетентными государственными служащими своих обязанностей. Принцип профессионализма означает также политический нейтралитет государственных служащих, ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. К этой группе относятся также принципы несменяемости государственных служащих; социальной и правовой защищенности (предполагает регулярную выплату заработной платы, зависимость льгот и поощрений от качества работы и уровня профессионализма, создание нормальных условий труда, социальное страхование и пенсионное обеспечение, надлежащие поощрения, другие социальные гарантии). Специфические принципы свойственны и отражают специфику службы в тех или иных государственных органах — суде, прокуратуре, таможне, МВД и др.
