Изменение роли государства в обществе, совершенствование средств и способов, изменение целей государственного управления предопределяют развитие предмета административно-правового регулирования.
Предполагается, что в условиях отсутствия выделения государственного аппарата из социально-экономической системы, интеграции государства в эту систему предметом правового регулирования могли быть лишь организационные отношения. Не государство, не обособленный государственный аппарат, а скорее конкретные люди, обличенные властью, получали возможность устанавливать и взимать налоги, требовать исполнения той или иной обязанности как для выполнения общесоциальных задач (например, защита Родины, обеспечение общественной безопасности), так и для обеспечения собственного благополучия. Считалось, что само руководство людьми, организующая роль необходима и подлежит оплате как выполнение определение социальной функции. Отсутствие разделения государства и общества характерно для многих древних сообществ – Древнего Египта, античных древнегреческих полисов. Категории государственного управления к этим политическим образования неприменимы.
Обособление государства привело к появлению социальных институтов, независимых от государства – тех, в отношении которых государственные органы смогли осуществлять свои властные принудительные полномочия. До конституционного закрепления правовых гарантий прав личности в эпоху революций Нового времени в Европе господствовал абсолютизм, порождавший полицейский характер государства. В полицейском государстве вмешательство в сферу свободы личности и контроль за её поведением юридически не ограничивался, соответственно предмет правового регулирования составляли отношения по реализации государственной всеобъемлющей государственной власти. Разница с правовым государством заключалась в том, что целью правового регулирования было обеспечить точное и неукоснительное исполнение воли политического руководителя, а не создать правовые гарантии от вмешательства в сферу свободы частных лиц. По выражению А.И. Елистратова, полицейское право так глубоко отличалось от гражданского и уголовного, что рассматривалось как уродливый нарост в системе права, не представляя никаких существенных гарантий от произвола и усмотрения. В экономической сфере это обозначалось политикой меркантилизма - необходимости наполнения казны, увеличения доходов государства и т.д.
Признание конституционных ценностей индивидуализма и защиты прав личности постепенно, в целом безболезненно прошел в Великобритании, и со значительными трудностями – в континентальной Европе. С провозглашением конституционных ценностей предмет административного права изменился: возникло регулирование отношений, обеспечивающих гарантии от произвола государственной власти, отношений, связанных с защитой прав личности и признанием экономической свободы. Роль государства стала предполагать контроль за хозяйственной деятельностью с точки зрения обеспечения её безопасности, стимулирование определенных, социально востребованных видов государственной деятельности, хотя о непосредственной организации экономики уже не шла речь.
В российском советском государстве эти либеральные ценности большей частью не признавались: государство в условиях плановой экономики фактически руководило деятельностью всех субъектов экономических отношений, тем более, что говорить о существовании автономных от государства частных субъектов экономической системы не приходилось. Возвращение к конституционным либеральным ценностям произошел в начале 1990-х гг., хотя соответствующие принципы до сих пор в полной мере не реализованы в законодательстве.
Усложнение общественных отношений потребовало от государства обеспечения в некоторых областях тех социальных потребностей, которые жизненно важны для граждан и зачастую не могут быть оставлены на свободную конкуренцию экономических субъектов (медицина, образование, некоторые услуги социального обеспечения и т.д.). Эти отношения также стали предметом административно-правового регулирования.
Все это позволяет говорить о новых формах и новом значении, вкладываемом в понятие государственного управления
