Условия общественно-политического контроля за деятельностью органов исполнительной власти

К общественно-политическим видам контроля относят та­кие, как

Ø контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена)¹;

Ø контроль «мозговых трестов» (разнооб­разных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества);

Ø медиаконтроль со стороны средств массовой информации;

Ø партийный контроль (конт­роль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.

Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти:

Ø норма юридической от­ветственности исполнительной власти за принимаемые реше­ния;

Ø обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью;

Ø публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности;

Ø возможность доступа граждан к докумен­там исполнительной власти и реальное обеспечение этой нор­мы;

Ø наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти;

Ø существование протосудебных (аль­тернативных судебным) процедур примирения сторон, участву­ющих в конфликте граждан и чиновников органов исполни­тельной власти.

Механизм общественно-политического контроля предполага­ет наличие определенных принципов, без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объектив­ность, своевременность, всесторонность, полнота, действен­ность, систематичность, демократичность, альтернативность. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.

Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность дея­тельности администрации, без чего контроль может превра­титься в фикцию. Он согласуется с публичностью принимае­мых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением че­рез средства массовой информации. Обязательным в демокра­тическом государстве является обоснование органами испол­нительной власти своих решений. Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в ус­ловиях демократии.

В мировой практике есть многочисленные примеры вопло­щения этих условий и принципов в жизнь. Так, в 1966 г. конг­рессом США был принят закон о свободе информации, кото­рый известен как «закон о праве знать». Согласно ему, каждый американский гражданин получил право знакомиться с архива­ми любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Federal Register», а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. С этой целью в большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Известны случаи, когда отсут­ствие опубликованных документов в ряде судебных разбира­тельств привело к признанию решений недействительными. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поис­ка, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяс­нять причины своего запроса на получение информации. Уста­новлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть об­жалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судеб­ной власти засекречивание документов правительством.

Однако у закона есть и определенные ограничения. Он рас­пространяется на документы всех уровней власти, кроме доку­ментов президента США и его непосредственных советников, конгресса США и его комитетов, а также находящихся под его непосредственным контролем учреждений (Библиотека конг­ресса и органы федеральной судебной системы). Закон также не распространяет свое действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения феде­ральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.

Подобный американскому закон «О мерах по улучшению от­ношений между администрацией и населением» появился во Франции в 1978 г. Согласно ему доступ граждан к администра­тивным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список доку­ментов, на которые распространяется это положение, весьма обширен. В него входят досье с подборками документов, докла­ды и исследования, отчеты и протоколы, статистические дан­ные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские до­кладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» докумен­тов личного характера. В соответствии с законом была учрежде­на «Комиссия до доступу к административным документам», которая следит за соблюдением этого законного права.

Примерно такая же норма действует и в ФРГ. Согласно за­кону об административной процедуре от 1976 г., неоднократно дополнявшемуся, принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учрежде­ния, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликова­ния акта до вступления его в силу. Все акты правительства фе­дерации должны публиковаться в правительственном вестни­ке или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выра­зить свое отношение.

Важным условием для общественно-политического контро­ля за исполнительной властью стало провозглашение нормы административной ответственности. Непросто приживалось это правило в государствах старой демократии. Например, во Франции представление о том, что государство должно отве­чать перед жертвами своих незаконных действий, начало фор­мироваться еще в эпоху Великой французской революции. Тог­да Учредительное собрание, борясь с произволом абсолютной монархии, утвердило общий принцип административной отве­тственности в законе от 13 —19 декабря 1790 г., где указано: «Полагать, что целью любой политической группы является обеспечение прав граждан, и что справедливое вознаграждение положено тому, чей частный интерес был ущемлен ради общего блага».

Однако во время наполеоновской империи ответственность администрации была закреплена лишь в определенных сферах, в частности, речь шла о возмещении ущерба, связанного с об­щественными работами и общественными беспорядками. В дальнейшем законодательство расширило области примене­ния этих положений, и пришлось снова провозгласить прин­цип гражданско-правовой ответственности администрации, который в наши дни регулируется нормами современного французского административного права.

Рассмотрим подробнее некоторые виды общественно-поли­тического контроля.