Политический и судебный контроль над должностными лицами

В Соединенных Штатах президент (которому, согласно разд. 1 ст. II конституции США «предоставляется исполнительная власть» и который избирается сроком на четыре года и при этом не более двух раз) имеет широкие полномочия. Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса. Во-первых, президент США не имеет права законодательной инициативы. Это право принадлежит исключительно конгрессу.

В России Президент (который также избирается сроком на шесть лет) обладает такой инициативой (ст. 104 Конституции Рос­сийской Федерации). Во-вторых, президент США не имеет пра­ва роспуска какой-либо из палат конгресса. В России Президент, согласно ст. 109, имеет право роспуска Государственной Думы, причем может сделать это без особых затруднений. В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия сената».

В России (по предложению Президента и с согласия соотве­тствующих палат Федерального Собрания) происходит назна­чение на должность лишь судей Конституционного Суда, Вер­ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, Председателя Правительства Российс­кой Федерации, Председателя Центрального банка, Уполномо­ченного по правам человека (ст. 102, 103). Все остальные служа­щие федерального уровня назначаются и отстраняются от должности Президентом самостоятельно, без согласия парла­мента. Процедура же отставки Правительства Российской Фе­дерации обставлена рядом таких преград, преодолеть которые Государственной Думе почти невозможно (см. ст. 117 Конститу­ции РФ). В-четвертых, президент США может быть отрешен сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента пре­дусмотрена конституцией США не только в отношении прези­дента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (разд. 4 ст. II). Статья 91 Конституции Российской Федерации заявляет: «Президент Российской Фе­дерации обладает неприкосновенностью». Однако ст. 93 указы­вает на возможность отстранения Президента от должности. Анализ приводит к выводу, что эту возможность трудно назвать вполне логичной и реально осуществимой. В самом деле, Конс­титуция указывает, что обвинение Президента Российской Фе-щерации в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также за­ключением Конституционного Суда о соблюдении установлен­ного порядка выдвижения обвинения. Затем она отмечает не­обходимость признания правомерности этого обвинения решением Совета Федерации, принимаемым также большин­ством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехме­сячный срок. Если иметь в виду, что Верховный Суд может принять дело об обвинении Президента в преступлении к рас­смотрению только в случае проведения, в соответствии с уго­ловно-процессуальным кодексом, необходимых следственных действий Генеральной прокуратурой (т. е. органом, подконт­рольным действующему Президенту), то можно прийти к выво­ду, что Конституция возводит почти непреодолимые препят­ствия для тех, кто хотел бы, даже имея на то весьма веские основания, отрешить Президента Российской Федерации от его должности.

Что же касается вопроса об отрешении от должности осталь­ных государственных чиновников «в порядке импичмента», то в Конституции Российской Федерации о подобной процедуре не говорится ничего.

В США комитеты и комиссии палаты представителей и сена­та постоянно контролируют повседневную деятельность учреж­дений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако эффективность работы этих ор­ганов недостаточно высока. Во-первых, последние не имеют для своей работы необходимого (как, например, во Франции) следственного аппарата. Во-вторых, российские законодатели в силу как субъективных, так и объективных причин, не стре­мятся использовать все заложенные в Конституции возможнос­ти для действенного контроля над исполнительной властью.

В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функ­ции, находятся в пределах досягаемости судебной власти. В та­ком государстве члены парламента обычно имеют определен­ную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита, во избежание негативных последствий, не должна быть чрез­мерной (разд. 6 ст. I конституции США).

В Российской Федерации члены Совета Федерации и депута­ты Государственной Думы могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску только на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру в случае, если это требуется для обеспечения безопасности людей. Во всех иных случаях «воп­рос о неприкосновенности решается по представлению Гене­рального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» (ст. 98 Конституции РФ). Ра­зумеется, это обстоятельство не может не затруднять отправле­ние правосудия в отношении парламентариев.

Не просто российскому правосудию иметь дело и с предста­вителями исполнительной власти, поскольку последние имеют немалый «административный ресурс», иначе говоря, массу воз­можностей влиять на суды через бюджетную политику, прессу, органы милиции, следствие, прокуратуру и т. д.

Кроме того, надо иметь в виду следующее: для того чтобы су­дебная система могла выполнять свои функции, она должна ба­зироваться на прочном организационном фундаменте. Гаран­тией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, конституция США признает, например, способ, каким судьи назначаются на должности и которым они контролируются в процессе испол­нения своих служебных обязанностей. Согласно конституции США, судебная власть в стране «предоставляется одному Вер­ховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое конгресс может по необходимости установить и учредить. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно...» (разд. 1 ст. III). Эти должностные лица назначаются президентом «по со­вету и с согласия сената» (разд. 2 ст. II).

Необходимо отметить, что судьи США активно участвуют в процессе управления американским обществом. Как отмечал в свое время А. де Токвиль, все американские граждане облада­ют правом возбуждать дело против того или иного должностно­го лица в обычном суде и все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных слу­жащих. Политическое влияние судов на жизнь американского общества огромно. Токвиль подчеркивал: «Причина этого зак­лючается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в пер­вую очередь из конституции, а потом уже из законов, — други­ми словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат консти­туции».

Наряду с системой федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпада­ющие под юрисдикцию штата. Принципы формирования кор­пуса судей в штатах различны. Существует практика избрания судей гражданами и назначения их губернатором штата «по со­вету и с согласия» законодательного органа.

В России, согласно недавно действовавшему Федеральному закону, судьи всех судов назначались на должности Президен­том РФ по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалифи­кационной коллегии этих судов и согласованному с законода­тельными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Квалификационные же коллегии избирались на съездах су­дейского сообщества. Эти коллегии получали право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессио­нальной деятельностью. Все это объективно превращало су­дейскую корпорацию в закрытую касту со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Для установления большего порядка в данной сфере следует, как представляется, при каждом административном образова­нии учредить должность, которая существует, например, в США и называется «атторней» — выборное или назначенное лицо, исполняющее обязанности (в зависимости от ситуации) то адвоката, то прокурора и защищающего интересы населе­ния. Это позволило бы отдельным гражданам, организациям и территориям обращаться в суды с исками по поводу противо­правных действий со стороны тех или иных должностных лиц и ведомств, минуя при этом посредников, подчас заинтересован­ных не решать проблемы того или иного субъекта правоотно­шений, а «хорошо выглядеть» в глазах начальства.