Подведомственность дел об административных правонарушениях»
Вопросы лекции:
1. Административно-правовая характеристика системы субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Правила определения подведомственности (подсудности) дел об административных правонарушениях.
2. Правовое положение основных субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Литература
1. КоАП РФ, гл. 22, 23, комментарии к ним.
Вопрос 1. Административно-правовая характеристика системы субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Правила определения подведомственности (подсудности) дел об административных правонарушениях.
Система субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, закреплена статьей 22.1 КоАП РФ. Это единая система, но условно ее можно поделить на две подсистемы в зависимости от того, предназначены ли данные органы рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или же устанорвленных законами субъектов Российской Федерации.
1. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренные Кодексом:
1) судьи (мировые судьи);
2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Конкретно об этом сказано в нормативных актах, определяющих компетенцию данных органов.
2. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации:
1) мировые судьи (т.е. они рассматривают обе группы дел об административных правонарушениях);
2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, Лицензионная палата Омской области, Государственная жилищная инспекция, Гострудинспекция Омской области;
4) административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (например, комиссии по борьбе с пьянством).
Подчеркну, что в статье 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях закреплена единая и полнаясистема должностных лиц и органов, уполномоченных в России, во всех ее регионах рассматривать дела об административных правонарушениях. Точное и строгое закрепление в законе данной системы имеет большое практическое значение для обеспечения законности при производстве по делам об административных правонарушениях, для обеспечения гарантийправ физических и юридических лиц. Это особенно важно в связи с двухуровневым характером законодательства об административных правонарушениях, предполагающим, что указанные должностные лица и органы могут определяться законами субъектов Российской Федерации. В то же время необходимо отметить, что единый руководящий или координирующий центр в этой системе отсутствует. Возможно, этот пробел будет устранен с созданием в стране системы административных судов (эту функцию будет выполнять Высший административный суд РФ).
В административно-юрисдикционной деятельности исключительно важно правильно определять подведомственност ь (подсудность) дел об административных правонарушениях. Подведомственность (подсудность) в данном случаеозначает закрепление в законе за конкретным субъектом власти определенного круга дел, которыми он "ведает", то есть уполномочен рассматривать и разрешать по существу, определять вину физических или юридических лиц, назначать административные наказания. Правильное определениеподведомственности - необходимое условие законного, а также квалифицированного и своевременного разрешения дел обадминистративных правонарушениях. Постановление о наложении административного наказания, вынесенное органом либо должностным лицом, неправомочным решать данное дело, является ничтожным и подлежит отмене, а дело должно быть направлено на рассмотрение компетентного органа. Примеры. Начальник милиции общественной безопасности Куйбышевского ОВД г. Омска рассматривал дела о неисполнении родителями своих родительских обязанностей. Сейчас, пока в полном объеме не работает система мировой юстиции, районные судьи рассматривают дела, подлежащие рассмотрению мировыми судьями.
Родовая (или предметная) подведомственность деликтов закрепляется административно-правовыми нормами, указывающими, какой вид (или род) государственных органов рассматривает дела о них. Данные нормы закреплены в гл. 23 КоАП. Так, дела об управлении транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения (ст. 12.3 КоАП), по общему правилу рассматриваются органами внутренних дел (милицией) (ч. 1 ст. 23.3 КоАП). Если же водитель управляет транспортным средством, не имея при себе в случаях, предусмотренных законодательством, лицензионной карточки, то в таком случае дело о правонарушении рассматривают органы Российской транспортной инспекции (ч.1 ст. 23.36 КоАП).
В законодательстве об административных правонарушениях важное значение имеет также должностная подведомственность. Нормы, ее закрепляющие, указывают, кто именно в государственном органе (какое должностное лицо) обязано (и одновременно вправе) рассматривать конкретное дело о проступке. В приведенном примере дело об управлении транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных Правилами дорожного движения, от имени органов внутренних дел рассматривается начальником Государственной инспекции безопасности дорожного движения и его заместителем (в ОВД района, округа) или командиром полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы ГИБДД и его заместителем (п. 5 ч. 2 ст. 23.3 КоАП), либо любым сотрудником Государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющим специальное звание (п. 6 ч. 2 ст. 23.3 КоАП), либо старшим участковым уполномоченным милиции (участковым уполномоченным милиции) (п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП).
От имени органов Российской транспортной инспекции данное дело вправе рассматривать главный государственный транспортный инспектор Российской Федерации и его заместители; руководители территориальных органов РТИ и их заместители; начальники отделов и их заместители, государственные транспортные инспектора территориальных органов РТИ (ч. 2 ст. 23.36 КоАП).
Дела о некоторых административных проступках имеют альтернативную родовую подведомственность. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 23.1 КоАП, рассматриваются судьями лишь в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Обычно это бывает, когда санкция применяемой нормы содержит административное наказание, которое может быть назначено только или преимущественно судьей (возмездное изъятие, конфискация, лишение специального права, административный арест, административное выдворение, дисквалификация), на что, как правило, и рассчитывает соответствующий орган или должностное лицо («квартирное» мелкое хулиганство, ч. 1 ст. 12.8 КоАП – ранее оштрафованное лицо). Подчеркнем, что судья в данном случае не связан решением "первичного" юрисдикционного органа и вправе избрать любую меру административного наказания из числа перечисленных в санкции нормы, например, предупреждение или административный штраф.
Для того, чтобы правильно определить, какие именно судья (мировой судья), комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, орган исполнительной власти либо должностное лицо, административная комиссия, иной орган должны рассматривать конкретное дело об административном правонарушении необходимо правильно решить вопрос о его территориальной подведомственности, которая определяется ст. 29.5 КоАП РФ по четырем главным правилам.
В соответствии с данной статьей, по общему и первому правилу, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.
Второе правило является новеллой: дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего такое расследование.
По третьему правилу, дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, а также об административных правонарушениях, совершенных в их отношении, предусмотренных статьями 5.33, 5.34, 6.10, 20.22 КоАП РФ, рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Так, КДН Кировского административного округа г. Омска в начале лета рассматривает большое количество дел о распитии спиртных напитков несовершеннолетними, проживающими в округе, в общественных местах центра города (сквер около КДЦ «Маяковский», у ДК «Дзержинский», на Зеленом острове и т.д.
Наконец, в соответствии с четвертым правилом, дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управлениятранспортным средством, может быть рассмотрено по месту учетатранспортного средства.
Вывод: основной принцип построения системы органов, осуществляющих административную юрисдикцию, территориально-отраслевой. Он означает, что борьба с административными правонарушениями ведется с учетом как территориальных особенностей, так и специфики их совершения в отдельных отраслях и сферах государственного управления. В соответствии с этим в системе органов административной юрисдикции можно выделить две основные подсистемы – территориальную (судьи, КДН, административные комиссии) и отраслевую – все остальные органы.
Вопрос 2. Правовое положение основных субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
I. В системе должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, первое (безусловно, главное) место принадлежит судьям (мировым судьям) (ст.23.1 КоАП). Этим новый КоАП отличается от прежнего, отводившего основную роль в административно-юрисдикционной деятельности административным комиссиям. Сейчас можно уверенно говорить о законодательном закреплении тенденции к повышению роли судей в производстве по делам об административных правонарушениях, наделению их наиболее широкимиполномочиями, связанными с применением мер административного наказания за административные правонарушения по сравнению с любымидругими органами и должностными лицами, что, несомненно, будет способствовать лучшему обеспечению законности и охране прав физических и юридических лиц. Такое положение в наибольшей мере соответствует Конституции России, определившей, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. А судебная власть (то есть совокупность полномочий по отправлению правосудия) осуществляется посредством в том числе и административного судопроизводства. [1] Данные конституционные положения ярко оттеняются содержанием ст.1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации,"[2] говорящей о том, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя отправление правосудия.
Мировые судьи в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации"[3] являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему России.
Статья 23.1 КоАП определяет предметную компетенцию судей районных судов общей юрисдикции, гарнизонных военных судов, арбитражных судов, а также мировых судей в части, касающейся административных правонарушений, установленных КоАП.
Характерной чертой предметной компетенции судей является ее надведомственный характер. Если другие субъекты административной юрисдикции (за исключением комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав) уполномочены рассматривать дела о нарушениях только тех правил, надзор за соблюдением которых на них возложен, то судьи не имеют подобной “отраслевой” специализации. Они профессионально не заинтересованы в “улучшении” показателей административно-юрисдикционной деятельности, не ограничены ведомственными рамками и рассматривают дела о широком круге правонарушений, затрагивающих различные сферы государственной и общественной жизни. Так, согласно подсчетам органы внутренних дел (милиция) по-новому КоАП вправе составлять протоколы по 227 составам правонарушений, при этом в 111 случаях (практически - 50 % дел) материалы направляются для разрешения судьям.
Статья 23.1 вобрала в себя расширившуюся исключительную компетенцию судей, связанную с отнесением к их ведению назначения административных наказаний, в наибольшей мере ограничивающих правовой статус граждан: возмездного изъятия, конфискации, лишения специального права, административного ареста, административного выдворения, дисквалификации.
Следует учитывать, что предметная компетенция мировых судей может быть расширена законами субъектов Российской Федерации.
Часть 3 статьи 23.1 КоАП определяет родовую (или предметную) подсудность дел об административных правонарушениях. Родовая подсудность означает отнесение дела к ведению того или иного звена судебной системы в зависимости от характера административного правонарушения, его субъектов, процессуальной формы производства, вида возможных наказаний и т.д.
Так, судьи гарнизонных военных судов рассматривают дела о всех административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 статьи 23.1, если они совершены военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Подсудность в данном случае обусловлена исключительно правовым статусом лица, привлекаемого к административной ответственности: он обязательно должен быть военнослужащим либогражданином, призванным на военные сборы.
Судьи районных судов общей юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях в трех случаях:
а) если они указаны в частях 1 или 2 ст. 23.1 и (одновременно) производство по ним осуществляется в форме административного расследования (которое регламентируется ст. 28.7 КоАП);
б) если они влекут административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации.
В соответствии со ст. 28.7 КоАП административное расследование проводится, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте и др. осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.
Судьи арбитражных судов с принятием КоАП РФ стали новым для современного российского административного права субъектом административной юрисдикции. Естественно, все дела, подведомственные судьям арбитражных судов, так или иначе связаны с предпринимательской деятельностью (субъекты административной ответственности – только юридические лица или индивидуальные предприниматели).
Предметная подсудность дел об административных правонарушениях мировым судьям определена абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП в соответствии с принципом остаточной компетенции. Практически это означает, что мировые судьи рассматривают все дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 ст. 23.1 КоАП, кроме тех случаев, когда:
а) они совершены несовершеннолетними (см. ст. 23.2 КоАП);
б) они совершены военнослужащими или гражданами, призванными на военные сборы;
в) производство по ним осуществляется в форме административного расследования;
г) они влекут административное выдворение за пределы Российской Федерации;
д) они предусмотрены статьями, указанными в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1, и совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
II. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2 КоАП) являются основным (но не единственным) юрисдикционным органом по делам об административных правонарушениях подростков в возрасте от 16 до 18 лет. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"[4] комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются органами местного самоуправления и в пределах своей компетенции, наряду с другими функциями, обеспечивают применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или законных представителей в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Подведомственность основной части дел о правонарушениях, совершенных подростками, специализированным юрисдикционным органам - в настоящее время комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, является основополагающим принципом административной ответственности несовершеннолетних. Следование данному принципу позволяет учитывать их возрастные, психологические и иные особенности, сочетать применение общих мер административного наказания с принудительным воздействием воспитательного характера, принимать комплексные решения, направленные на устранение причин правонарушений и условий, им способствующих.
С точки зрения административно-правового статуса наличие государственно-властных полномочий (например, права применения административных наказаний), а также межведомственный характер состава и компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволяет считать, что они, вопреки распространенному мнению, не являются некими "общественными" либо "общественно-государственными" или "общественно-муниципальными" органами. В зависимости от места в иерархической системе правовая природа их полномочий носит либо чисто государственно-властный характер (от Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации до комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации) либо муниципальный характер с наделением отдельными государственно-властными полномочиями (на всех более низких ступенях иерархической лестницы).
Дела об административных правонарушениях, отнесенные законодателем к подведомственности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, можно разделить на две группы:
1. Дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (представим заседание КДН: подростки с родителями (за распитие алкогольных напитков в общественных местах; появление в общественных местах в состоянии опьянения; езду на мотоцикле без шлема; поджог пиротехнических изделий в замочной скважине; совершение общественно опасных деяний подростками, не достигшими возраста уголовной ответственности, и т.д.);
2. Дела об административных правонарушениях, совершенных в отношении несовершеннолетних.
В то же время есть все основания полагать, что с изменением наименования комиссий по делам несовершеннолетних (с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”[5] они стали называться “комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав” изменилась и их концепция: важнейшей задачей и смыслом деятельности данных комиссий стало осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних (в частности, об этом говорится в ст. 11 указанного закона). Данной концепции полностью соответствует рассмотрение ими дел об административных правонарушениях, совершенных в отношенииподростков. В то же время КДН, призванным защищать права несовершеннолетних, вряд ли свойственно осуществление активной административно-юрисдикционной деятельности в их отношении (2000 – 3000 материалов в год). Представляется, что дела об административных правонарушениях, совершенных подростками, с образованием в российской судебной системе ювенальных судов, должны быть подсудны этим органам.
В соответствии со ст.ст. 2.3, 23.2 КоАП и п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях лиц в возрасте от 16 до 18 лет (если до этого возраста, то родители или иные законные представители несовершеннолетних несут ответственность по ст. 5.35 КоАП за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних). При этом с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о несовершеннолетнем, совершившем административное правонарушение, комиссией он может быть освобожден от административной ответственности с применением к нему мер воздействия, предусмотренных федеральным законом о защите прав несовершеннолетних (ч. 2 ст. 2.3 КоАП). По действующему законодательству к их числу относятся следующие принудительные меры воспитательного характера: возложение обязанности принести публичное или в иной форме извинение потерпевшему; вынесение предупреждения; объявление выговора или строгого выговора; возложение на несовершеннолетнего, достигшего пятнадцатилетнего возраста, обязанности возместить причиненный материальный ущерб, если подросток имеет самостоятельный заработок и сумма ущерба не превышает одной второй минимального размера оплаты труда, или возложение обязанности своим трудом устранить причиненный материальный ущерб, не превышающий одной второй минимального размера оплаты труда; передача несовершеннолетнего под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей и др.
КДН также вправе входить в орган опеки и попечительства с предложениями об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 15 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком или стипендией.
Необходимо обратить внимание на субъекты административных правонарушений, совершенных в отношении несовершеннолетних (ст.ст. 5.35, 5.36, 6.10, 20.22). Во взаимоотношениях с подростками они обладают специальным административно- правовым статусом. Во-первых, это родители или лица, их заменяющие, которые фактически несут ответственность за необеспечение должного контроля за поведением несовершеннолетних и пренебрежение своими родительскими обязанностями. Так, они подлежат привлечению к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетнего (ст. 5.35); вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ (ч. 2 ст. 6.10); появление в состоянии опьянения несовершеннолетних в возрасте до шестнадцати лет, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ, иных одурманивающих веществ на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортных средствах общего пользования, в других общественных местах (ст. 20.22). Во-вторых, это руководители учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей (дома ребенка, детдома, школы-интернаты и др.), а также должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, которые несут административную ответственность за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью; за предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем; за совершение действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью и другие подобные деяния. В-третьих, это лица, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних (мастера производственного обучения, наставники) (ч.2 ст. 6.10) и, наконец, в четвертых, это иные совершеннолетние лица (друзья, родственники) (ч.1 ст. 6.10), которые подлежат привлечению к административной ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ.
В отношении родителей несовершеннолетнего или лиц, их заменяющих, КДН также вправе на основании действующего законодательства применить определенные меры негосударственного воздействия: общественное порицание, предупреждение, возложение обязанности возместить причиненный несовершеннолетним ущерб, не превышающий одной второй минимального размера оплаты труда и некоторые другие. Комиссии также могут передавать дела о родителях или лицах, их заменяющих, на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по борьбе с пьянством, если они образованы на предприятии, в учреждении, организации.
КДН вправе входить в районный (городской) суд с заявлениями об ограничении дееспособности родителей, злоупотребляющих алкогольными напитками или наркотиками, о лишении их родительских прав, об отобрании детей у родителей без лишения родительских прав, а также о выселении без предоставления другого жилого помещения лиц, лишенных родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, невозможно.
Помимо комиссий по делам несовершеннолетних дела об административных правонарушениях подростков могут в соответствии с ч. 2 ст. 23.2 КоАП рассматриваться другими органами. Так, на одних и тех же основаниях со взрослыми, одними и теми же субъектами административной юрисдикции рассматриваются дела о безбилетном проезде (полете), провозе без билета детей, проезд которых подлежит частичной оплате (ст. 11.18 КоАП); дела об административных правонарушениях в области дорожного движения (предусмотрены главой 12 КоАП). При этом дела о перечисленных правонарушениях несовершеннолетних также могут быть рассмотрены КДН, но лишь в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, с учетом характера последнего и личности правонарушителя передает его на рассмотрение комиссии.
Орган или должностное лицо, принимающие решение о передаче дела в комиссию, должны учитывать, что некоторые виды административных наказаний, например, лишение права управления транспортными средствами, конфискация КДН принимать не правомочна. Если несовершеннолетний правонарушитель заслуживает назначения такого наказания, дело должно быть направлено не в КДН, а в соответствующий суд.
КоАП предусматривает дополнительные процессуальные гарантии прав несовершеннолетнего: обязательное уведомление родителей или лиц, их заменяющих, о его административном задержании (ст. 27.3), право судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, признать обязательным присутствие законного представителя несовершеннолетнего, привлекаемого к административной ответственности (ст. 25.3), законодательный запрет назначения лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, административного ареста (ст. 3.9), право юрисдикционного органа удалять несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать на подростка отрицательное влияние (пример по насильственным действиям сексуального характера) (ст. 25.1), обязательное присутствие педагога или психолога, а в случае необходимости - законного представителя при опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего четырнадцатилетнего возраста (ст. 25.6), извещение прокурора о месте и времени рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним (ст. 25.11), содержание несовершеннолетних, в отношении которых применено административное задержание, отдельно от взрослых лиц (ст. 27.6), привод законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности (ст. 27.15), и другие, направленные на установление юридической истины по делу, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, предупреждение правонарушений с их стороны.
Анализ норм, содержащихся в ст. 23.2 КоАП, позволяет считать, что процессуальные положения, установленные для рассмотрения дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, должны применяться и в случаях, когда лицо, совершившее правонарушение до 18 лет, к моменту рассмотрения дела уже достигло этого возраста.
III. Рассмотрение и разрешение органами внутренних дел (ст. 23.3 КоАП), их должностными лицами) дел об административных правонарушениях по существу, применение ими к виновным лицам мер административного наказания охватывается устоявшимся в администативно-правовой науке понятием “административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел”.
Данная деятельность имеет ряд существенных особенностей.
а) В отличие от территориальных органов административной юрисдикции (административных комиссий, образуемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, судей (мировых судей) и др.), милиция совмещает юрисдикционную деятельность с административным надзором за соблюдением соответствующих правовых норм и общеобязательных правил. Подобное совмещение объясняется большим объемом административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (по оценкам специалистов, органами внутренних дел ежегодно привлекается к административной ответственности свыше 60 млн. человек (из них около 50 млн. – за нарушения правил дорожного движения), т.е. примерно 80% всех привлекаемых в стране к административной ответственности граждан) (статистика – по КоАП РСФСР), необходимостью оперативного реагирования на многочисленные нарушения общественного порядка, правил дорожного движения, оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к нему, иных правил, имеющего целью обеспечить эффективность реализации надзорных функций милиции.
б) Многообразие общественных отношений в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обусловливает отнесение к подведомственности органов внутренних дел (милиции) широкого круга административных правонарушений. Если другие отраслевые субъекты административной юрисдикции (органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, налоговые органы, федеральные органы налоговой полиции, органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, таможенные органы, органы валютного и экспортного контроля, органы и войска пограничной службы, военные комиссары, органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации и др.) правомочны рассматривать дела о небольшой группеоднородных административных проступков, то органы внутренних дел (милиция) в соответствии с федеральным законодательством рассматривают и разрешают дела более чем о 50 видах административных правонарушений.
Ни один из отраслевых органов административной юрисдикции не может сравниться в этом плане с органами внутренних дел.
в) Своеобразие административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции) состоит в единоличном (а не коллегиальном, как, например, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав) порядке рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях должностными лицами этих органов.
г) Особенностью рассмотрения дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции) является то, что юрисдикционные полномочия предоставлены в той или иной мере сравнительно широкому кругу их должностных лиц. В соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП, определяющей должностную подведомственность, рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания от имени органов внутренних дел вправе начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители, начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители, начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, начальники линейных пунктов милиции, другие сотрудники милиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил, начальник Государственной инспекции безопасности дорожного движения, его заместитель, командир полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель, государственные инспектора безопасности дорожного движения, государственные инспектора дорожного надзора, все сотрудники ГИБДД, имеющие специальное звание, старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченные милиции.
От имени почти всех иных отраслевых органов административной юрисдикции рассматривать дела об административных правонарушениях уполномочены, как правило, лишь их руководители и их заместители.
д) К специфике рассмотрения дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел относится его упрощенный порядок по отдельным категориям дел об административных правонарушениях, когда административное наказание налагается без составления протокола (ст. 28.6 КоАП). Так, в случае, если при совершении административного правонарушения налагается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем один минимальный размер оплаты труда, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом милиции на месте его совершения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф. При взимании административного штрафа на месте совершения правонарушения физическим лицом, последнему в соответствии со ст. 32.3 КоАП выдается постановление-квитанция установленного образца. В постановлении-квитанции указываются дата ее выдачи, должность, фамилия, инициалы должностного лица, наложившего административное взыскание, сведения о лице, привлеченном к административной ответственности, статья КоАП либо соответствующего закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение, время и место его совершения, сумма взыскиваемого административного штрафа.
Постановление-квитанция составляется в двух экземплярах и подписывается должностным лицом, наложившим административное взыскание, и лицом, привлеченным к административной ответственности.
В случае если лицо оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) налагаемое на него административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении.
Упрощенный порядок производства является исключением из общего правила и предусмотрен в отношении очевидных дел, в частности, о некоторых нарушениях правил дорожного движения.
е) Для рассмотрения некоторых категорий дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел характерен ускоренный порядок производства. По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 29.6 КоАП, дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными его рассматривать, протокола и других материалов дела. Однако в соответствии с ч. 3 ст. 29.6 КоАП дело об административном правонарушении лица, подвергнутого административному задержанию, рассматривается не позднее 48 часов с момента его задержания, а дело, совершение которого влечет административный арест - в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Ускоренное производство преследует в данном случае двуединую цель: во-первых, способствует лучшей охране прав задержанных лиц; во-вторых, приближает наказание ко времени совершения правонарушения, что повышает эффективность наложенного взыскания.
IY. В настоящее время в соответствии с федеральным законодательством об административных правонарушениях существует около шестидесяти органов административной юрисдикции, как правило, отраслевой и межотраслевой компетенции, относящихся к числу федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации.
Такая структура юрисдикционных органов позволяет обеспечить оперативное и квалифицированное рассмотрение исключительно большой массы дел об административных правонарушениях. Дополнительной защитой физических и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, от возможной профессиональной заинтересованности сотрудников указанных органов в получении показателей отчетности является всегда имеющееся у них право обжалования в суд вынесенных постановлений.
К должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, статья 22.2 КоАП РФ относит руководителей федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместителей; руководителей структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместителей; иных должностных лиц, осуществляющих в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции. Таким образом, нормы, содержащиеся в данной статье, обращены к должностным лицам органов исполнительной власти.
Существует ряд требований, обеспечивающих применение уполномоченными на то должностными лицами мер административного наказания строго в пределах их компетенции в точном соответствии с законодательством. Данные требования можно свести к следующим.
а) Должностное лицо может быть признано надлежащим субъектом административной юрисдикции лишь при правильном определении подведомственности конкретного дела.
б) При рассмотрении дела об административном правонарушении должностное лицо вправе налагать наказание только того вида, который указан в санкции применяемой нормы, и в пределах установленного размера (срока). Административно-деликтное законодательство не позволяет ни превышать максимальные размеры (сроки) наказания, предусмотренные конкретной статьей об административном правонарушении, ни определять наказание ниже установленного санкцией нижнего предела. Закон не разрешает применить другое наказание вместо прямо установленного статьей (например, предупреждение вместо административного штрафа).
в) Назначение некоторых административных наказаний, особенно сильно ограничивающих права граждан (возмездного изъятия, конфискации, лишения специального права, административного ареста, административного выдворения, дисквалификации), относится к исключительной компетенции судей. Поэтому должностные лица органов исполнительной власти вправе наложить на виновного лишь те наказания, которые не выходят за пределы их полномочий. При необходимости применения более строгой меры административной ответственности дело должно быть направлено в соответствующий суд (мировому судье).
г) Объем полномочий должностного лица по наложению административных наказаний зависит от его места в иерархической системе. Так, в соответствии с частью 3 статьи 23.34 КоАП РФ государственные инспектора городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору и государственные инспектора субъектов Российской Федерации по пожарному надзору вправе рассматривать лишь дела об административных правонарушениях, совершенных гражданами и должностными лицами. Налагать административные наказания на юридических лиц вправе лишь вышестоящие государственные инспектора по пожарному надзору.
д) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предоставил должностным лицам органов исполнительной власти права одновременно c назначением наказания за административное правонарушение решать вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба или морального вреда. В соответствии со статьей 4.7 споры о возмещении имущественного ущерба или морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.
e) Должностное лицо, решая вопрос о наложении административного наказания, обязано руководствоваться общими правилами его наложения (ст. 4.1 КоАП).
ж) Должностному лицу, применяющему меры административного принуждения в связи с административным правонарушением, необходимо строго руководствоваться положениями ст. 1.6 КоАП о том, что применение мер административного наказания и обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется в пределах компетенции соответствующего органа и должностного лица на основаниях и в порядке, установленных законом. Решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство, при этом должны быть абсолютно исключены.
з) При назначении административного наказания должностное лицо руководствуется процессуальными положениями глав 2, 4, 29 и др. КоАП. Так, рассматривая дело о малозначительном административном правонарушении, оно вправе освободить лицо, его совершившее, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП). Следует обратить внимание на то, что указанное право принадлежит лишь должностному лицу, уполномоченному решать данное дело по существу. Им не обладает лицо, пресекающее административное правонарушение или составляющее административный протокол. При освобождении лица от административной ответственности вследствие малозначительности совершенного правонарушения выносится постановление о прекращении производства по делу в связи с объявлением устного замечания (п. 2 абз. 2 ч.1 ст. 29.9 КоАП).
и) Хотя КоАП РФ (в отличие от КоАП РСФСР) не содержит положения о том, что должностные лица могут налагать административные наказания лишь при исполнении служебных обязанностей, данное условие следует считать само собой разумеющимся. Если по каким-либо причинам (в связи с отпуском, освобождением от работы по болезни и т.д.) такое лицо не находится при исполнении должностных обязанностей, то оно не правомочно рассматривать дела об административных правонарушениях.
Закончить данную лекцию хотелось бы положением, новым для российского законодательства об административных правонарушениях. Статья 22.3 КоАП впервые стала определять подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать такие дела. Объяснить данную новеллу можно, по-видимому, прежде всего происходящей в последние годы чрезмерно высокой сменяемостью нормативных правовых актов, определяющих систему и структуру как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти. Предназначение данной статьи- обеспечить стабильное правоприменение в этих условиях.
Статья определяет подведомственность дел об административных правонарушениях для трех вариантов преобразований субъектов административной юрисдикции, когда в КоАП или в закон субъекта Российской Федерации еще не внесены соответствующие изменения и дополнения.
1. Упразднение указанных в главе 23 КоАП или в законе субъекта Российской Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В этом случае подведомственные им дела рассматриваютсудьи.
2. Реорганизация (т.е. любая перестройка, в том числе и переподчинение) тех же самых субъектов. Подведомственные им дела обадминистративных правонарушениях рассматривают орган, учреждение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции.
3. Переименование тех же субъектов. Должностные лица данного органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов продолжают осуществлять юрисдикционные полномочия до внесения в КоАП или в закон субъекта Российской Федерации соответствующих изменений.
Тема 4. «Производство по делам об административных правонарушениях»
Вопросы лекции
1. Понятие производства по делам об административных правонарушениях.
2. Участники производства по делам об административных правонарушениях.
3. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях.
4. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. – Разделы IV-V.
2. Агеев А. Районная комиссия по делам несовершеннолетних как орган административной юрисдикции // Законность. – 2006. – № 6.
3. Административное право. Практикум: Учебно-методическое пособие / Под ред. Б.В. Россинского. – М., 2006.
4. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2005. – № 6.
5. Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. – 2005. – № 4.
6. Бахрах Д.Н. Практикум по административному праву: учеб. пособие. – М., 2005.
7. Гайдов В.Б. Производство по делам об административных правонарушениях: соотношение задач и стадий // Международные юридические чтения: Материалы научно-практической конференции. – Омск, 2003. Ч. 3.
8. Головко В.В. Понятие и признаки юрисдикции // Полицейское право. – 2005. № 4.
9. Головко В.В., Парыгин Н.П. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях: Монография. – Омск, 2005.
10. Колоколов Н.А. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах // Мировой судья. – 2005. – №№ 11, 12; 2006. – № 1.
11. Кузякин Ю.П. Формы применения специальных знаний в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. – 2005. – № 4.
12. Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. – Воронеж, 2002.
13. Цуканов Н.Н. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях в деятельности милиции: учебное пособие. – Красноярск, 2005.
14. Якимов А.Ю. О применении судьями судов общей юрисдикции некоторых положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. – 2005. – № 3.
