Схема 20. Механизм отраслевого государственного управления

В этом определении термин «сфера управления» обозначает объект управления, ранее обозначавшийся термином «отрасль». Такое изме­нение в терминологии объясняется изменением объектов управления. Однако понятие отраслевого управления по-прежнему сохраняется для обозначения этого вида деятельности в отличие от межотраслевого и регионального управления.

Для отраслевого управления характерны вертикальные правоотно­шения, т.е. отношения подчиненности или подведомственности, су­ществующие между органами управления и объектами управления. Федеральное министерство возглавляет управление определенной сферой и действует через соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации, а если имеет там свои территориальные органы, то непосредственно и через них. В сферу управления минис­терства, кроме названных органов, входят администрации предпри­ятий, учреждений и организаций однородного характера деятельности, т.е. разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняю­щих работы и оказывающих услуги) определенных видов однородного потребительского или функционального назначения (например, сель­ское хозяйство, здравоохранение и т.п.).

Для отраслевого управления характерно также то, что в отношении подведомственных объектов субъекты управления вправе осущест­влять все управленческие функции (прогнозирование, планирование, организацию, руководство, регулирование, координацию, контроль и другие).

Но кроме отраслевого управления, они осуществляют и межотрас­левое управление в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министер­ство осуществляет межотраслевое управление путем координации де­ятельности этих органов только в случаях, установленных федеральны­ми законами, указами Президента и постановлениями Правительства и касающихся сферы деятельности министерства. Для этого министер­ство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. Например, Министерство здравоохранения наделено такими полномочиями в от­ношении тех федеральных министерств, государственных комитетов, служб и других федеральных органов исполнительной власти, в подчи­нении которых находятся соответствующие учреждения и организации здравоохранения.

Механизм межотраслевого государственного управления представ­лен на схеме 21.

Схема 21. Механизм межотраслевого государственного управления

Под межотраслевым (межведомственным или функциональным) уп­равлением понимается исполнительная и распорядительная деятель­ность, осуществляемая органами государственного управления, наде­ленными надведомственными полномочиями по отношению к органи­зационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечивается согласованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

В отличие от отраслевого управления, представляющего собой со­вокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отноше­ния, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распо­рядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты Российской Федерации (их десять) и федеральные комиссии России (их две: федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Фе­деральная энергетическая комиссия). Эти органы осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, от­несенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет, феде­ральную комиссию возглавляет соответственно председатель госкоми­тета, председатель федеральной комиссии. В их организационном под­чинении отраслей управления, как правило, нет, а находятся лишь от­дельные учреждения и организации, обеспечивающие выполнение возложенных на них межотраслевых функций.

По вопросам, отнесенным к их компетенции, межотраслевую коор­динацию и функциональное регулирование осуществляют государст­венные комитеты: таможенный; по статистике; по стандартизации и метрологии; по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и др. Профильная сфера управления, как правило, отражается в наиме­новании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, согласно Поло­жению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 24 но­ября 1999 г.*, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное ре­гулирование деятельности в области строительства, архитектуры, гра­достроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.

Функции межотраслевого управления по сравнению с отраслевыми могут преобладать и в деятельности некоторых министерств, например, министерств экономики, государственного имущества, по антимоно­польной политике и поддержке предпринимательства.

Федеральные надзоры, федеральные службы России, а также рос­сийские агентства осуществляют специальные (исполнительные, кон­трольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в уста­новленных сферах ведения. Эти функции носят как отраслевой, так и межотраслевой характер. Поэтому провести четкую грань между на­званными организационно-правовыми формами государственного уп­равления нельзя.

В субъектах Федерации межотраслевое управление осуществляют их соответствующие органы исполнительной власти.

Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого уп­равления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объ­ясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором эко­номики развивается негосударственный, породивший множество новых объектов управления, а во-вторых, тем, что интересы СНГ тре­буют создания структур, полномочных осуществлять межгосударствен­ные связи. Например, Министерство РФ по делам Содружества Неза­висимых Государств, согласно Положению о нем, утвержденному по­становлением Правительства от 21 июля 1999 г.*, наделено очень широ­кими полномочиями межотраслевого и межгосударственного характе­ра. Оно во взаимодействии с Министерством иностранных дел РФ и другими федеральными органами исполнительной власти осуществля­ет проведение единой государственной политики в сфере отношений с государствами СНГ Министерство координирует деятельность феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области экономического, научно-техни­ческого, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества России с государствами СНГ; осуществляет взаимодействие с органами СНГ, Союза Беларуси и России, интеграционного объединения госу­дарств — участников Договора об углублении интеграции в экономи­ческой и гуманитарных областях, других межгосударственных объеди­нений, созданных в рамках СНГ; координирует деятельность российских представителей в этих органах, а также выполняет другие задачи межотраслевого и межгосударственного характера, указанные в Поло­жении.

Надведомственность (межведомственность) полномочий органов межотраслевого характера выражается в том, что их акты, изданные в пределах компетенции, содержат правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и(или) организа­ций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт.

Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления.

Для методов управления, применяемых органами межотраслевой надведомственной компетенции, характерно согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов управле­ния при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач. Важное значение имеет устранение несогласованности в дейст­виях органов исполнительной власти на всех уровнях с целью проти­водействия, а желательно — и упреждения таких негативных явлений, как инфляция, безработица, чрезмерная имущественная дифферен­циация, нестабильность производства, неравномерность развития от­дельных регионов. Особо острой является проблема восстановления экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыноч­ным отношениям.

Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также региональ­ное управление. Понятие региона дано в Основных положениях регио­нальной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента от 3 июня 1996 г.* Под регионом понимается часть терри­тории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъекта Федерации, либо регион может объединять территорию не­скольких субъектов Федерации. Это необходимо учитывать при рас­смотрении вопросов организации государственного управления. От­сюда, в частности, следует, что под региональным управлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осу­ществляемую органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах территории субъекта или региона, а не деятельность феде­ральных органов исполнительной власти и образуемых ими террито­риальных органов.

Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное управление не изолированы друг от друга, а сочетаются, дополняют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении ор­ганами исполнительной власти своих функций в соответствующих сферах.

Содержание регионального управления, осуществляемого органа­ми исполнительной власти субъектов Федерации, определяется как ст. 73 Конституции России, федеральными законами от 24 июня и от 6 октября 1999 г., конституциями (уставами) субъектов Федерации, до­говорами, заключенными большинством субъектов Федерации, о раз­граничении предметов ведения и полномочий с федеральным центром, Указом Президента от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»*, так и дру­гими нормативными правовыми актами.