Вопрос 63. Понятие организационно-правовой системы управления

 

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя сис­тему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реали­зации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Фе­деральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Прави­тельстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

 

В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных пра­вовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональны­ми субъектами управления осуществляется на основе разделения ком­петенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понима­ется их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Пра­вительства от 27 мая 1993 г.**

 

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

При определении структуры федеральных и региональных субъек­тов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в ре­шающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*.

 

 

При определении форм и методов управляющего воздействия фе­деральных и региональных органов исполнительной власти на государ­ственные и негосударственные предприятия, учреждения и организа­ции надо обязательно учитывать, что в современных условиях расши­ряется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.

В «Концепции управления государственным имуществом и прива­тизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Пра­вительства от 9 сентября 1999 г.*, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управ­ления представляет собой неразрывное единство следующих элемен­тов: обеспечение обязательного порядка определения способа дости­жения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотива­ции управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за резуль­таты управления, постоянное поступление, обработка и анализ инфор­мации о работе управляющих и объектов управления.

 

В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными ор­ганами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном кон­ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и по­становлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»*.

 

 

Одним из основных правил организации деятельности Правитель­ства является деление всех федеральных органов исполнительной влас­ти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по при­знаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сфе­рам управления). Различаются три основные направления управлен­ческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):

1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, фи­нансами и другими отраслями экономического профиля;

Схема 19. Система органов государственного управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах

2) управление в социально-культурной сфере, включающее такие от­расли, как образование, наука, культура, труд и социальное развитие, здравоохранение;

3) управление в административно-политической сфере (оборона, без­опасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

С учетом деления управленческой деятельности по направлениям определяются полномочия заместителей Председателя Правительства (курирование направлений), а также создаются структурные подразде­ления (департаменты, управления) в Аппарате Правительства*.

 

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации ус­танавливается ими самостоятельно, но при организации деятельности этих органов учитывается принятое деление федеральных органов ис­полнительной власти на блоки и внутриблочные комплексы. Это явля­ется одним из условий обеспечения теснейшего взаимодействия феде­ральных и региональных исполнительных органов.

Эффективность управления в любой сфере и на любом уровне за­висит в первую очередь от соответствия управленческих структур за­данным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом производительные силы и имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персо­нальное, кадровое наполнение. Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим инте­ресам граждан, государственных и негосударственных организаций.

В Конституции страны (ст. 71—73) содержатся указания относи­тельно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функ­ционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управ­ления.

Так, в ведении Российской Федерации находится решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне: установление системы федеральных органов исполнительной власти; управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Федерации; установление правовых основ единого рынка; федеральная государственная служба и др. Определен круг вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого во многих конституциях (уставах) субъектов Феде­рации закрепляется положение о том, что в их самостоятельном веде­нии находятся вопросы организации управления на региональном уровне: установление системы органов исполнительной власти субъек­та Федерации; определение порядка их организации и деятельности; разграничение их компетенции и т.д.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. устанавливает порядок при­нятия федеральных законов по предметам совместного ведения Феде­рации и ее субъектов, основные принципы и порядок рассмотрения предметов ведения и полномочий при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Федерации о передаче ими друг другу осу­ществления части своих полномочий. Среди организационных указы­ваются принцип согласования интересов Федерации и ее субъектов при заключении таких соглашений, а также принцип обеспеченности ресурсами, в соответствии с которым при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствую­щих органов финансовыми, материально-техническими и иными ре­сурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. установил, что высший орган исполнительной власти субъекта Федерации разрабатывает и осу­ществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономи­ческого развития субъекта федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации; осущест­вляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также со­глашениями с федеральными органами исполнительной власти, пред­усмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Немалую роль в урегулировании соотношения компетенции феде­ральных и региональных органов исполнительной власти, в организа­ции государственного управления играют Федеральные законы «О ес­тественных монополиях», «О связи», «О государственном регулирова­нии внешнеторговой деятельности», «Об образовании», «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и др.

Однако следует отметить, что многие вопросы организационно-правового характера еще недостаточно регламентированы действую­щим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных орга­нов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответствен­ности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать про­блемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управлен­ческой деятельности.