К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим руководство соответствующими отраслями государственной, хозяйственной и социально-культурной жизни России, относятся прежде всего федеральные министерства. Структура (перечень) федеральных министерств РФ утверждается Президентом России. Он же назначает федеральных министров и освобождает их от должности по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Организация и порядок деятельности федеральных министров регулируются Указом Президента России "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Федеральные министерства руководят порученными им отраслями управления на всей территории России непосредственно либо через создаваемые ими органы (главные управления, департаменты и т.п.). В пределах своих полномочий они наделены правом издавать акты на основе и во исполнение федеральных законов, указов Президента России и постановлений Правительства Российской Федерации. Федеральные министры издают приказы, инструкции и указания. Наиболее типичными актами, издаваемыми министром обороны Российской Федерации, являются, например, приказы, директивы, наставления, инструкции, положения. Эти акты носят подзаконный характер и могут быть отменены Правительством Российской Федерации.
Федеральные министерства осуществляют свою деятельность на основе сочетания единоначалия и коллегиальности. В каждом министерстве создается коллегия в j составе федерального министра (председателя коллегии), / его заместителей и других руководящих работников ми-/ нистерства.
Государственные комитеты Российской Федерации и равные с ними по правовому статусу комитеты Российской Федерации - это также федеральные органы исполнительной власти, создаваемые, как правило, по межотраслевому признаку. Так, например, Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства сформирован для осуществления единой политики в области архитектуры и строительства всеми министерствами и ведомствами Российской Федерации. Государственные комитеты (комитеты) Российской Федерации осуществляют межотраслевое управление непосредственно либо через создаваемые ими государственные органы (например, управление главных архитекторов или отделы капитального строительства в администрациях городов, районов).
Государственные комитеты (комитеты) Российской Федерации имеют коллегии в составе Председателя комитета, его заместителей и членов коллегии - иных руководящих работников коллегии. Актами Государственных комитетов (комитетов) Российской Федерации являются постановления, распоряжения, приказы и инструкции.
Государственные и федеральные службы, а также агентства Российской Федерации формируются с целью реализации вполне определенных функций государства.
В каждой службе и агентстве Российской Федерации создается коллегия в составе: руководителя службы (агентства), его заместителей и других руководящих работников службы (агентства). В пределах своих полномочий руководители соответствующих служб (агентств) издают подзаконные нормативные акты: постановления, приказы и инструкции.
Структура и полномочия всех федеральных органов исполнительной власти призваны обеспечить осуществление многообразных задач по реализации норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента России.
Вопрос 23.Особенности правового статуса федерального министерства
Преобразования в структуре федеральных органов исполнительной власти привели к укрупнению федеральных министерств и формированию их полномочий по отраслевому признаку. У федеральных министерств снова появились "контуры" отраслевой компетенции, что, в принципе, соответствует положениям Конституции РФ. Например, у федеральных министерств, включенных в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, отраслевой принцип компетенции почти соответствует перечню предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ).
Таким образом, можно говорить о том, что федеральное министерство в настоящее время является отраслевым органом исполнительной власти.
Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности (см. главу 1 настоящего раздела).
Федеральное министерство, напомним, вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, федеральное министерство является "головным", ведущим в порученной ему сфере деятельности. При этом оно должно функционировать, в основном, с помощью правового (нормативного) регулирования.
Принадлежность нормотворческой функции именно федеральным министерствам существенно отличает их от иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральное министерство, с одной стороны, является ответственным за точное и неуклонное исполнение законов, а следовательно, за состояние дел в порученной ему сфере, а с другой - обязано таким образом регулировать общественные отношения, чтобы государственное управление в порученной сфере осуществлялось надлежащим образом.
Федеральное министерство как "головное" должно определять стратегию и тактику развития порученной ему сферы (отрасли), а также отдельных направлений деятельности подчиненных ему органов исполнительной власти. Это обусловлено тем, что федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в его подчинении, должны реализовывать государственную политику во вверенной федеральному министерству сфере деятельности.
К видовым различиям можно отнести то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства РФ.
Однако в принятых положениях о федеральных министерствах вышеуказанные особенности их правового статуса реализованы не полностью.
Соответственно детализация государственных полномочий, осуществляемая федеральными министерствами, исходя из особенностей их административно-правового статуса, осуществлена не в полной мере. По-прежнему, как и в ранее действующих положениях о министерствах, смешиваются функции органов отраслевого и межотраслевого управления.
Например, Постановлением Правительства РФ от 27.08.2004 N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" установлено, что помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах данное Министерство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование внешнеторговой и оценочной деятельности. Ему же поручено проведение конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений на экспорт и импорт товаров. Данное Министерство также является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, ответственным за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товара. Более того, Минэкономразвития России осуществляет регистрацию проектов и программ технической помощи, ведение единого реестра проектов и программ технической помощи, контроль за целевым использованием технической помощи на этапе организационных мероприятий, выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий; в пределах своей компетенции обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну.
Как можно увидеть из приведенного примера, на данное Министерство возложены функции и по регулированию, и по контролю, и по управлению и применению административно-правовых режимов. Таким образом, на него возложены функции, не свойственные федеральному министерству и отличающиеся от функций, установленных Указом N 314*(151).
К сожалению, аналогичные нормы содержатся и в иных положениях о федеральных министерствах.
Особенности правового статуса федерального министерства должны влиять не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определять роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначать пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии или "основного центра" разработки, принятия и проведения государственной политики в порученной ему сфере. Но, повторяем, из положений о федеральных министерствах неясно, каким образом они должны вырабатывать государственную политику.
После принятия Указа N 314 прошло время, но ни одно из федеральных министерств не определило, какую именно государственную политику оно планирует вести в порученной ему сфере деятельности. Более того, до сих пор не определено, каким образом, в каких формах должно быть реализовано правомочие федеральных министерств по определению политики, какие при этом будут использоваться правовые средства, кто будет определять направления такой политики (Президент РФ, Правительство РФ или сами министерства) и т.д. Тем более, что ни в положениях о федеральных министерствах, ни в постановлениях Правительства РФ об установлении полномочий федеральных министерств не указываются принципы или иные подходы к реализации данной государственной функции.
Анализ действующих положений о федеральных министерствах показывает, что в структуре этих положений отсутствуют очень важные разделы, отличающие (по статусу) федеральные министерства от иных федеральных органов исполнительной власти. Например, нет разделов о целях и задачах федеральных министерств, о порядке взаимодействия с иными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, об ответственности, которую могут нести федеральные министерства, о порядке, в котором они могут быть ликвидированы и (или) реорганизованы. Из действующих положений неясно, какие федеральные министерства входят в единую систему исполнительной власти, а какие - нет, а следовательно, каким образом и на основании каких норм они могут взаимодействовать с отраслевыми органами исполнительной власти субъектов РФ.
Из действующих положений также неясно, каким образом федеральные министерства могут вступать во взаимодействие с органами местного самоуправления, с некоммерческими и саморегулируемыми организациями, с иными объединениями граждан и гражданами.
Из их анализа создается впечатление, что федеральные министерства не должны вступать во взаимоотношения с вышеназванными объединениями граждан и гражданами, хотя это не отвечает той государственной политике, которая провозглашена после принятия Конституции РФ.
К сожалению, можно констатировать, что особенности правового статуса федеральных министерств в настоящее время не имеют должной правовой регламентации.
Вопрос 24. Особенности правового статуса федеральной службы
Одним из видов федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Выделим особенности данного вида федерального органа исполнительной власти.
1. Федеральная служба образована и действует в качестве отраслевого органа *(152) государственного управления. Соответственно, во вновь утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции. Так, п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, устанавливает: федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.
2. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом она может быть подчинена как одному органу (например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ), так и двум одновременно (например, в пп. 2 и 3 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, что руководство ее деятельностью осуществляет Президент РФ, а координацию и контроль ее деятельности - Минобороны России).
В последнем случае двойственность подчинения выражается в том, что Президент (Правительство) РФ утверждает положение о конкретной службе, назначает и освобождает от должности руководителей службы, издает обязательные для исполнения службой нормативные правовые акты. В свою очередь, регламентирующее ее деятельность федеральное министерство, которому служба подведомственна, утверждает ежегодный план и основные показатели деятельности службы, а также отчет об исполнении плана; вносит по представлению руководителя службы проект положения, проекты других нормативных правовых актов, касающихся ее деятельности, а также предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда работников; вносит в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части, касающейся финансирования службы; в целях реализации поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ дает поручения и контролирует их исполнение; имеет право отменять противоречащие законодательству РФ решения службы, если не установлен иной порядок их отмены.
3. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.
4. Особенностью правового статуса федеральной службы является и ее функциональное назначение. В соответствии с Указом N 314 этот орган осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, зашиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Исходя из данного определения, следует разграничивать федеральные службы, выделяя несколько их видов.
Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ.
По сути, федеральные службы данного типа - симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. То есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг *(153). Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их "федеральная служба" - номинально.
Функциональное назначение федеральных служб, находящихся под руководством Президента РФ, определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить их от иных видов федеральных органов исполнительной власти. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере деятельности (см., например, Положение о Федеральной службе безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960), вторые - специальные функции (см., например, Положение о Государственной фельдъегерской службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.08.2004 N 1074), третьи - сочетают функции по выработке государственной политики, контрольные, координационные функции и иные (см., например, Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28.07.2004 N 976).
Второй вид - федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. При этом следует различать службы:
находящиеся в ведении федерального министерства, которые наделены лишь контрольно-надзорными функциями и не вправе осуществлять функции управления государственным имуществом, оказания услуг, а также функции по нормативно-правовому регулированию (за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ) *(154);
находящиеся в ведении Правительства РФ, которые наряду с функцией контроля исполняют и функции по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, последние сочетают в себе признаки статуса и федерального министерства, и федеральной службы, осуществляющей функции контроля и надзора.
Кроме того, анализ норм Указа N 314 позволяет выделить подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, - федеральная служба по надзору. Такая служба помимо требований, установленных для федеральных служб, может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также осуществлять управление государственным имуществом и заниматься оказанием платных услуг" (подп. "в" п. 4 Указа N 314 *(155)). Вместе с тем в соответствии с принятыми положениями о федеральных службах по надзору ни одна из них не является коллегиальным органом - все они построены по принципу единоначалия *(156), а, кроме того, в положениях не указана специфика осуществления именно надзорной деятельности (см., например, постановления Правительства РФ от 06.04.2004 N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" и от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").
В целом стоит отметить, что ни Указ N 314, ни последовавшие за ним постановления Правительства РФ не определяют, да и не могут в полной мере определить компетенцию этих органов, так же как не могут определить и характерные признаки только данного вида органа исполнительной власти.
5. Особенностями правового статуса федеральных служб должно стать и решение вопросов построения вертикали органов контроля и надзора, а также взаимодействия с иными органами государственной власти. Поскольку ни нормы Указа N 314, ни принятые в его исполнение акты Правительства РФ не регламентируют указанные вопросы, необходимо включать их в положения о конкретных федеральных службах. Однако ни одно из принятых положений не содержит механизма взаимоотношений, ограничиваясь лишь общей формулой: федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Не решен и вопрос о разграничении полномочий между территориальными органами федеральных служб и подведомственными им государственными учреждениями, хотя на необходимость его решения прямо указывается в Постановлении Правительства РФ от 21.05.2004 N 248 "О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы".
На наш взгляд, решение видится в упразднении части государственных учреждений, за исключением тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.04.2004 N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информацией" были ликвидированы учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах РФ и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидированных государственных учреждений. Однако в Постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативном правовом акте подобного рода.
До сих пор однозначно не решен вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ N 314 не закрепляет за ними такого права. Более того, толкование п. 25 Указа дает основание предполагать, что оно у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и то, что федеральные службы лишены права управления государственным имуществом. Между тем Правительство РФ занимает двойственную позицию по данному вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, например в вышеназванном Постановлении от 26.04.2004 N 223; в других, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, п. 4 Постановления Правительства РФ от 21.08.2004 N 429 "О Федеральной таможенной службе").
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что действующее законодательство не полностью определяет специфику статуса федеральной службы. Лишь часть созданных федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, можно отнести, согласно утвержденным положениям о них, к отличному от других типу федеральных органов исполнительной власти.
