Понятие государственной службы теснейшим образом связано с понятием «государственная должность».
Она определяется законодателем как должность в государственных органах с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Принято считать, что под должностью понимается служебное место, которое определяет правовой статус занимающего его лица. Это круг его должностных (служебных) обязанностей, его должностные (служебные) права, пределы его ответственности за реализацию предоставленных прав и выполнение обязанностей, а также профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к этому лицу. По существу, должность в таком понимании служит целям определения содержания выполняемой данным лицом работы по реализации полномочий данного государственного органа.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. выделяет три группы государственных должностей:
1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственных органов – государственные должности категории «А»;
2) должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», – государственные должности категории «Б»;
3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий – государственные должности категории «В».
Первая категория нас не должна интересовать, так как лица, замещающие должности категории «А», не признаются государственными служащими. Заметим, что характер данного вида должностей не отличается должной определенностью. Только депутаты полностью подходят под ее признаки, так как им запрещено занимать какие-либо государственные должности. Однако сомнительно, что отдельный депутат непосредственно выполняет полномочия государственного органа (например, Государственной Думы). В этом, в частности, выражается противоречивость выделения данной категории государственных должностей, так как непосредственное исполнение полномочий государственных органов с необходимой логичностью предполагает работу в данном органе, т.е. фактическую государственную службу.
Поэтому основное внимание необходимо уделить анализу особенностей категорий «Б» и «В». Именно такого рода должности получили обозначение в качестве государственных должностей государственной службы (п. 2 ст. 1 Закона). Беря за основу органы исполнительной власти, нетрудно сделать вывод о том, что такого рода государственные должности рассчитаны на чиновничество, т.е. на административно-управленческих работников.
Ясно одно: категория «Б» объединяет должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если последние непосредственно исполняют полномочия государственного органа (например, министр), то лица, замещающие должности категории «Б», непосредственно обеспечивают исполнение ими полномочий (получается, что это заместитель министра). Но ведь заместители федеральных министров в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства РФ самостоятельно и, конечно, непосредственно исполняют полномочия, закрепленные за ними Правительством. Их роль не может быть сведена лишь к «обслуживанию» Председателя Правительства. Для сравнения приведем другой пример. Руководитель Администрации Президента РФ действительно обеспечивает необходимые условия для того, чтобы Президент РФ мог непосредственно исполнять свои конституционные полномочия. Но его роль не аналогична фактической роли заместителя министра.
Государственные должности категории «В» учреждаются для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Практически получается, что только такая категория должностей прямо связана с оперативной деятельностью органов исполнительной власти. А занимающие их лица составляют административный персонал (штат) таких органов. Тогда, видимо, и заместитель министра в большей степени тяготеет к этой категории.
Должности категорий «Б» и «В» перечисляются в Реестре государственных должностей государственной службы, утверждаемом Президентом РФ. На федеральном уровне он определен Указом» Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. В нем названы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения и наименования должностей (например, в Правительстве РФ, в федеральных министерствах и др.). Раскрывать содержание перечней должностей и давать характеристику каждой из них нецелесообразно ввиду их многочисленности и многообразности. Следует лишь учесть, что все должности государственной службы подразделяются на определенные группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Эти группы должностей определяют их специализацию в зависимости от функциональных особенностей той или иной должности, особенностей предмета ведения данного государственного органа (его компетенции), а также профессиональной подготовки государственного служащего (образование, стаж и опыт работы по специальности). Так, для ведущих и старших должностей требуется высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» и т.д.
Государственная служба на должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначается или избирается лицо, занимающее должность категории «А». На государственные должности категории «В» такое ограничение не распространяется.
Работа на государственных должностях всех категорий регламентируется Федеральным законом от 31 июля 1995 г., а также законодательством субъектов РФ. Вместе с тем на нее распространяется действие законодательства о труде. Особенности государственной службы отдельных видов регламентируются также специальным законодательством (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, судебная и прокурорская служба и т.д.).
При этом значительную роль играют нормы административного права.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы могут учреждаться федеральными законами, законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
Согласно нормативным положениям о видах государственной службы должности государственной службы можно разделить на следующие виды:
должности государственной гражданской службы:
а) должности федеральной государственной гражданской службы;
б) должности государственной гражданской службы субъекта РФ;
воинские должности;
должности правоохранительной службы.
Предусматривается, что должности государственной службы различных видов могут учреждаться в федеральном государственном органе.
Специальные федеральные законы о видах государственной службы и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ будут распределять должности государственной службы по группам и (или) категориям. В указе Президента РФ будет устанавливаться соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы. Федеральные законы или указы Президента РФ определяют соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.
Квалификационные требования к должностям государственной службы устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, а также федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает квалификационные требования к должностям гражданской службы (ст. 12). В их число входят: требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Государственная должность устанавливает перечень функций и полномочий в части реализации компетенции государственного органа одним лицом. Государственные должности в государственных органах субъектов Федерации учреждаются законами и иными актами законодательства РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации.
Должности гражданской службы можно классифицировать по категориям и группам.
Категориями должностей гражданской службы являются:
руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
К группам должностей гражданской службы относятся:
высшие должности гражданской службы;
главные должности гражданской службы;
ведущие должности гражданской службы;
старшие должности гражданской службы;
младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» классифицируются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» законодатель разделяет на главную, ведущую, старшую и младшую должности гражданской службы.
Одним из важнейших правовых источников развития и конкретизации конституционных основ государственной службы является принятый Президентом РФ Указ «О государственных должностях Российской Федерации», который устанавливает Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. В нем содержится перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Выделяются, например, государственные должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Федерального министра, Председателя Совета Федерации и Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Уполномоченного по правам человека, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Счетной палаты, Председателя ЦИК РФ, председателя федерального суда, судьи федерального суда.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 9) устанавливает, что утверждаемый Президентом РФ реестр должностей федеральной государственной службы включает в себя перечни:
должностей федеральной государственной гражданской службы;
типовых воинских должностей;
типовых должностей правоохранительной службы.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается либо законом, либо иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Оба указанных реестра (реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ) составляют Сводный реестр должностей государственной службы РФ.
Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. В соответствии с данным Указом руководителям государственных органов предложено привести наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в этих органах, а также нормативные правовые акты этих органов в соответствие с упомянутым Указом. В Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы входят:
перечень должностей в Администрации Президента РФ;
перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
перечень должностей в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания РФ;
перечень должностей в Аппарате Правительства РФ;
перечень должностей в федеральных министерствах;
перечень должностей в Управлении делами Президента РФ;
перечень должностей в Главном управлении специальных программ Президента РФ;
перечень должностей в федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ;
перечень должностей в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам;
перечень должностей в представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов исполнительной власти за рубежом;
перечень должностей в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
перечень должностей в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории РФ, государственном органе при Министерстве иностранных дел РФ, представительствах государственного органа при Министерстве иностранных дел РФ за рубежом;
перечень должностей в аппарате Конституционного Суда РФ;
перечень должностей в аппаратах федеральных судов общей юрисдикции;
перечень должностей в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ;
перечень должностей в аппаратах арбитражных судов РФ;
перечень должностей в прокуратуре РФ;
перечень должностей в аппарате Счетной палаты РФ;
перечень должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ;
перечень должностей в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ;
перечень должностей в Федеральной службе по техническому и экспортному контролю;
перечень должностей в государственных органах Правительства РФ, государственных органах при Правительстве РФ.
В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Пункт 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет, что в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут предусматриваться должности, которые не являются должностями государственной службы. Законодательство РФ о труде регламентирует трудовую деятельность работников, замещающих эти должности. Такие должности учреждаются практически в каждом государственном органе как федеральной, так и региональной государственной власти.
