Правовая природа, принципы и особенности производства

Нужно сказать, что фактически возникает проблема определения природы производства по делам об административных правонарушениях. Помимо собственно такой пусть очень важной, но достаточно частной проблемы защиты собственности, обеспечения конституционных гарантий защиты собственности, есть более сложные, более глобальные вопросы, которые в том числе связаны с действующим законодательством, применимым в отношении производства по делам об административных правонарушениях.

Когда появился КоАП многие судьи восприняли его как определенное предоставление им полномочий в рамках их общей судебной деятельности и только через несколько лет стало понятно, что на самом деле КоАП не регулирует осуществление судебной власти, он не предусматривает рассмотрение дел об административных правонарушениях как форму осуществления судебной власти, как форму осуществления правосудия и вообще как деятельность судов.

Для этого есть целый ряд причин – главной является необходимость ускорения производства по делу, упрощения этого производства, но одновременно сохранение определенных гарантий объективности, беспристрастности рассмотрения дела. Это отражается буквально на всех элементах производства, но в первую очередь на общих правилах, принципах, составе участников производства и других общих вопросах.

В рамках производства по делу об административном правонарушении принципы, которые используются, частично характерны для судопроизводства, но достаточно много и тех принципов, правил, которые к судопроизводству не имеют никакого отношения, которые как раз не позволяют охарактеризовать эту деятельность как судебную деятельность.

Само по себе возложение на судей таких полномочий не может не вызывать определенных сомнений и даже определенного недоумения: «Как это так, почему судьи – носители судебной власти, выполняют функции не связанные с осуществлением правосудия?». Ну по большому счету это не единственный случай, в определенных ситуациях, например, в ГПП считается достаточно распространенной точкой зрения, что особое производство по гражданским делам, связанное с установлением факта, имеющего юридическое значение, не есть в строгом смысле осуществление правосудия, потому что фактически легализация, удостоверение определенных фактических обстоятельств, не связанное с разрешением спора, что принципиально характерно для суда (и здесь кстати тоже нет состязательности) и в этом отношении есть некая аналогия. Но применительно к производству по делам об АП ситуация еще более радикально отличающаяся от, например, того же особого производства в судах общей юрисдикции: там рассматривают дела суды, а здесь – судьи.

Самое важное с точки зрения конституционной характеристики это то, что административная ответственность по природе своей представляет собой меру административного принуждения, связанную с обеспечением исполнения административной обязанности и обеспечением деятельности органов исполнительной власти и одновременно связанную с рассмотрением определенного правового спора. Получается, что речь идет об административной юрисдикции

Почему судьи выполняют административно-юрисдикционную деятельность – вопрос вполне закономерный. Однако не надо считать, что административно-юрисдикционную деятельность могут осуществлять только органы исполнительной власти. Помимо практических соображений под это можно подвести и теоретическую базу.

Практические соображения: судья, сидящий в кабинете, на котором крупно написано «СУД», с флагом и гербом за спиной производит большее впечатление, более внушителен, заставляет больше себя уважать и в этом отношении обеспечивает некое более уважительное отношение к тому решению, которое принимается, по сравнению с каким-нибудь инспектором в налоговом органе.

Кроме того, судьи обладают особым статусом и, соответственно, они защищены законом в силу своего статуса судей от давления и, следовательно, могут обеспечить более объективное и беспристрастное рассмотрение дела. Не всегда обеспечивают, но по крайней мере шансов больше на то, что здесь не будет приказа начальника, звонка по телефону и т. д., потому что для судей созданы достаточно эффективные гарантии защиты их статуса

Теоретическая база: юрисдикционная деятельность и собственно органы исполнительной власти – вещи необязательно совпадающие и формально юрисдикция может быть передана в какие-то внешние органы. Примеров кроме судей немного – например, участие прокурора в производстве по делам об административном правонарушении.

Соответственно, руководствуясь этим комплексом соображений, законодатель установил механизм рассмотрения дел об АП в специальной процедуре. Она довольно сильно отличается от судебной процедуры.

Проблемы:

1) конституционных гарантий защиты собственности – в судебном порядке (Постановления Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 N 8-П и от 30.07.2001 года N 13-П)

2) применимого законодательства:

• ГПК – не применяется (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2:

7. ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

• КоАП и АПК конкурируют (Постановления Пленума ВАС от 2.06.2004 N10 и от 09.12.2002 N11)

ВС РФ, издавая постановление о применении судами ГПК, понял и осознал идеи законодателя, изложенные в Кодексе об административных правонарушениях. Но сам законодатель, принимая в 2003 году АПК РФ забыл о том, что он писал в КоАП РФ или, точнее, законодатель может и не забыл, но законопроект АПК предлагали уже другие люди, в том числе активное участие в его написание принимал ВАС РФ. А для ВАС были определенные теоретические сомнения в том, допустимо ли вообще на судей возлагать функции административной юрисдикции и кроме того были определенные интересы своего «ведомства» арбитражных судов. Соответственно, руководствуясь этими соображениями в АПК закрепили совершенно иную процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и все привели к состязательному судебному разбирательству. Если в суде ОЮ протокол со всеми материалами направляется должностным лицом и далее должностное лицо не принимает никакого участия в рассмотрении дела, то в АПК административный орган обращается с заявлением о привлечении к ответственности и полноценно поддерживает это обвинение в арбитражном суде, настаивая на привлечении лица к административной ответственности à в полной мере реализована концепция судебного рассмотрения дела об административном правонарушении.

АПК и КоАП не стыкуются по очень многим позициям – получается, что в КоАП заложена одна концепция, структура производства, а в АПК – совершенно другая.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях

Все принципы, которые характерны для производства по делам об административных правонарушениях разделены на 4 группы

1) общие административно-судебные принципы (принципы, характерные для всех видов юрисдикционных производств – как административных, так и судебных)

– принцип законности (требование о том, чтобы все процедурные действия совершались в соответствии с положениями действующего законодательства, а если происходит нарушение, то оно должно оцениваться с точки зрения того, к каким последствиям оно привело или могло привести. Если это последствия, связанные с нарушением прав участников производства, то соответственно, такое нарушение может быть основанием для отмены состоявшегося решения)

– принцип государственного языка (ст. 24.2 КоАП РФ) (предполагается, что при производстве, связанном с привлечением к ответственности, лицо, привлекаемое к ответственности, должно понимать, в чем состоит суть предъявленных ему обвинений. Соответственно, такие обвинения должны быть выражены на понятном этому человеку языке, в противном случае он не может обеспечить реальную защиту своих прав и интересов. Принцип государственного языка предполагает, что человек может выступать в процессе производства по делу об административном правонарушении на своем родном языке, если он не владеет русским языком, ему должен быть обеспечен соответствующий перевод)

2) административные принципы (принципы, которые явственно показывают связь производства по делам об административных правонарушениях с обычным административным процессом)

– принцип всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела (ст.24.1 КоАП РФ). Принцип объективности в данном случае как раз исключает состязательность, потому что объективность есть возложение на орган или должностное лицо, рассматривающие дело, обязанности предпринять все зависящие от него меры по добыванию доказательств, по их исследованию и, соответственно, по формулированию итогового вывода относительно наличия или отсутствия каких-то обстоятельств, связанных с совершением правонарушения. Именно лицо, рассматривающее дело обязано всесторонне и полно его расследовать.

Соответственно, если в рамках уголовного процесса расследование относится к компетенции стороны обвинения, а суд только оценивает те доказательства, которые добыла сторона обвинения и которые могут быть представлены суду для обоснования этого обвинения, а сторона защиты пытается возражать с выдвинутым обвинением, то в рамках производства по делу об АП и оспаривание полноты, и оспаривание обоснованности включения каких-то доказательств, возможно только в спорах между лицом, которое привлекается к ответственности и тем лицом, которое непосредственно рассматривает дело. Естественно, в этом отношении деятельность лица, рассматривающего дело, явно имеет обвинительный уклон. Получается, что этот принцип иначе преподносит характер рассмотрение дела, нежели это происходит в судебной состязательной процедуре

– возможность передачи дел для рассмотрения между должностными лицами. Это не согласуется с принципом, который характерен для судов, когда подсудность должна быть четко и формально определена. Начиная с конституции действующие нормативные акты закрепляют право каждого на то, чтобы его дело рассмотрено в том суде и тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом.

В административном процессе этого принципиально нету и дело может передаваться для рассмотрения по решению вышестоящего должностного лица, никаких гарантий защиты от этого лицо не имеет.

Институт отвода как таковой в рамках производства по делу об административном правонарушении формально есть, но пределы его использования гораздо уже и гораздо менее универсальны нежели отвод при судебном рассмотрении дела.

– допустимость отмены постановления в административном порядке. При рассмотрении дело об административных правонарушениях, пересмотр таких дел возможен в административном порядке. Предполагается, что само решение, принимаемое по делу об административном правонарушении носит характер не вполне административного решения коль скоро оно связано с привлечением к ответственности.

Правда справедливости ради нужно отметить, что если речь идет об административной юрисдикции, осуществляемой судьями, то пересмотр их решений осуществляют вышестоящие суды. Это один из тех примеров, когда законодатель сам не может четко определиться, кто же все таки рассматривает дела – судьи или суды. Если судьи, то тогда вряд ли у судьи есть вышестоящий суд.

3) черты квазисудебной процедуры (группа принципов которая отличает производство по делу об административном правонарушении от обычного административного процесса и придает ему черты квазисудебной процедуры)

– открытое и гласное рассмотрении дел (ст. 24.3 КоАП РФ). Закрепление этого принципа в законе – это существенная гарантия, шаг вперед, существенное продвижение в части развития в том числе может быть административного процесса как такового. Мы уже говорили, что в административном праве зарубежных стран признается так называемый принцип слушания, т. е. лицо, участвующее в административном процессе имеет право как минимум быть выслушанным. В российском административном процессе этого права не гарантируется и, соответственно, любое дело рассматривается вне гласной и открытой процедуры, а следовательно, соответствующие гарантии для лица, участвующего в этой процедуре, не обеспечиваются.

В рамках производства по делу об административном правонарушении вроде этот принцип закреплен и это можно рассматривать как определенное преимущество той модели, которая закреплена в КоАП. НО если мы посмотрим на практику, то мы поймем, что это во многом формальное закрепление. Если речь идет о рассмотрении дела судьей, то еще ладно – в конце концов судья рассматривает дело в зале судебных заседаний и в помещении суда и, соответственно, тот общий режим, который сложился при допуске публики к участию в судебном заседании, в данном случае просто будет распространен на производство по делу об административном правонарушении. А если речь идет об органах исполнительной власти, например, патрульная машина ДПС, в которой сидит инспектор и выносит постановление по делу об административном правонарушении – какая там гласность и открытость. Получается, что в каком-то смысле квазисудебность допустима только в тех случаях, когда рассматривает дело либо судья, либо коллегиальный орган.

– обеспечение права на защиту. Это тоже принцип из числа не характерных для административного процесса, потому что если по общему правилу отсутствует гласная процедура, то защита как таковая невозможна: все доводы заявитель излагает в первоначальном обращении и только если орган посчитает нужным у него что-то спросить, только тогда он сможет представить какие-то дополнительные доказательства в обоснование своих утверждений. Если нет, то в обычном административном процессе свое право на защиту он никак реализовать не может.

Производство по делу об административном правонарушении предполагает обязательное участие самого лица, которое привлекается к ответственности. В частности, положения гл. 25 предполагают, что физическое лицо, либо законный представитель физического лица, либо законный представитель юридического лица обязаны присутствовать при рассмотрении дела. Фактически их явка становится обязательной, если такое решение принимает должностное лицо или судья, рассматривающий дело. В остальных случаях необходимо, чтобы имелись сведения о надлежащем уведомлении о месте и времени рассмотрения дела. Тем самым предоставляется возможность представить доказательства, высказать позицию и тем самым защитить свои права и интересы

– презумпция невиновности. В производстве по делу об административном правонарушении она повторно не воспроизводится, следовательно, действует общее положение из 1 главы, ст. 1.5 КоАП. Презумпция невиновности имеет материально-правовую составляющую и процедурную. В части процедуры само конструирование процесса привлечения к ответственности должно предполагать, что все неустранимые сомнения должны трактоваться в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, на нем не может лежать бремени доказывания

4) особенность производства по делам об административных правонарушениях

– особенность распределения издержек в делах об административных правонарушениях - издержки по делу об административном правонарушении в отношении физического лица несет государственный бюджет (соответствующий уровню закона), а юридического лица – само юридическое лицо (ст.24.7 КоАП РФ).

Казалось бы все достаточно очевидно, прозрачно и без проблем, если бы не содержалось в той же самой статье перечня издержек по делу об административном правонарушении. Этот перечень издержек состоит только из

1) сумм, выплачиваемых свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам, в том числе выплачиваемых на покрытие расходов на проезд, наем жилого помещения и дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточных);

2) сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.

Но достаточно легко догадаться, что расходы не ограничиваются этими двумя видами издержек. Применительно к одной из проблем, связанных с распределением издержек, относятся в том числе расходы на задержание транспортных средств.

Сейчас это неактуально с тех пор как внесли изменения в КоАП – на данный момент расходы на эвакуацию транспортного средства и первые сутки его хранения на специализированной стоянке с лица не взимаются.

Если расходы на эвакуацию и стоянку несет бюджет, государственные органы несколько раз подумают, прежде чем применить эту меру обеспечения. Когда эвакуация стала происходить за счет средств бюджета, она принципиально поменяла свой характер: Стали увозить не на другой конец города, где находится специализированная стоянка, а на соседнюю улицу переставлять.

Но до этого вопрос о распределении платы вставал достаточно часто и дело доходило даже до ВС РФ. Можно было про это не рассказывать, если бы в государственной думе сейчас не находился проект закона, который предусматривает возврат обратно к возложению на лицо, в отношении которого ведется производство, этих самых расходов.

Когда еще до отмены этой обязанности ВС РФ это дело рассматривал заявители вполне обоснованно ссылались на ст. 24.7 и говорили о том, что издержки в отношении физического лица должен нести бюджет. А что это такое как не издержки по делу об административном правонарушении? Расходы на применение меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении – в чистом виде издержки, но непоименованные в ст. 24.7.

Если рассматривать ст. 24.7 как узкую, как устанавливающую только конкретное правило, то она распределяет бремя несения расходов только по тем видам издержек, которые в ней самой поименованы. Но Лектору кажется, что ст. 24.7 в том числе с точки зрения ее места в структуре кодекса должна рассматриваться как общий принцип, а перечень издержек, предусмотренный этой статьей – как примерный перечень. Соответственно все издержки в отношении физических лиц, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должен нести государственный бюджет

Если подумать о том, как в целом воспринимать это распределение расходов, то фактически это дополнительное наказание, которое носит имущественный характер и дополнительно возлагается на лицо,в отношении которого ведется производство. Если это дополнительное наказание, то это должно быть четко и недвусмысленно установлено самим кодексом и условия применения этого наказания должны быть связаны с установлением факта совершения правонарушения и полного состава.