Составы административных правонарушений формальны. Это значит, что административным правонарушением будет любое нарушение установленных правил независимо от того, наступили ли последствия и какие последствия наступили. В этом отношении по объективной стороне можно в каком-то смысле разграничивать административные правонарушения с преступлениями. Проблема здесь может быть рассмотрена по-разному, в т. ч. ВС РФ смотрит на нее двояко.
Проблема разграничения с уголовным преступлением по объективной стороне: 2 позиции (п.15 (абз. 4) Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5)
С практической точки зрения здесь можно рассуждать следующим образом: любое нарушение влечет административную ответственность, если нарушение привело к тем последствиям, которые делают административное правонарушение преступлением, наступает уголовная ответственность, которая исключает административную. Такой подход может кому-то показаться не очень совместимым с особым значением и свойствами уголовной ответственности, но, представляется, особые свойства уголовной ответственности в данном случае не должны влиять на характеристику объективной стороны, достаточно того, что мы берем определенные последствия и на основании последствий разграничиваем составы административных правонарушений и преступлений. Скажем, ПДД – если они нарушены и никаких последствий не наступило или наступили, условно говоря, несерьезные последствия, то это административный проступок; если наступили последствия в виде тяжкого вреда здоровью или смерти потерпевшего, это преступление,
причем если такие последствия наступили, то административная ответственность должна быть исключена. Последнее – самое неочевидное. В практике есть ситуации, когда за одно и то же правонарушение физическое лицо привлекают к уголовной ответственности, а юридическое – к ответственности административной. Одно и то же деяние, достаточно серьезное по последствиям, формально подпадает под критерии и того, и другого, потому что пределы формулирования объективной стороны состава административного правонарушения настолько растянуты, что они охватывают все, в т. ч. уголовную ответственность. Наверное это неправильно, нельзя одно и то же деяние для одного субъекта характеризовать как преступление, а для другого – как административное правонарушение. Но это неправильно с точки зрения одного лица, потому что он либо совершил преступление, либо административное правонарушение. Когда речь идет о разных лицах, то мы уже говорили, что фактически административная ответственность заменяет у нас уголовную ответственность юридических лиц ввиду отсутствия таковой в нашем законодательстве – вот вам пример того, как она реально ее заменяет, когда одно лицо отвечает по одному кодексу, второе – по другому.
Применительно к объективной стороне еще есть такой немаловажный аспект как длящееся правонарушение. Пленум ВС РФ в постановлении 2005 г. № 5 обратил внимание на эту проблему в следующем виде.
В связи с чем вообще эта проблема возникает: дело в том, что ст. 4.5 КоАП, устанавливая срок давности привлечения к ответственности, различает срок давности применительно к длящимся и недлящимся правонарушениям. В отношении недлящихся срок давности начинает исчисляться с момента окончания правонарушения, а для длящихся – с момента выявления и, естественно, в этом отношении государственные органы всегда хотят записать любое правонарушение в длящиеся, потому что когда у них руки дойдут до привлечения ответственности за это правонарушение, тогда они его обнаружат и начнут исчислять срок давности.
Соответственно, возникает вопрос – как же на самом деле нужно различать длящиеся и недлящиеся правонарушения? ВС РФ сформулировал позицию, которая вызывает сомнения и критику, но критику со стороны именно государственных органов. ВС РФ написал следующее
à Если речь идет об исполнении обязанности, которая должна быть исполнена к определенному сроку, то в этом случае правонарушение не может считаться длящимся – оно будет окончено в момент наступления соответствующего срока.
Естественно административные органы спорят с этим следующим образом. Они говорят, что если административная ответственность в целом направлена на то, чтобы обеспечить исполнение административной обязанности лицом, получается, что после того, как срок прошел, но административная обязанность так и не выполнена, привязка срока давности к моменту, когда обязанность должна была быть исполнена, фактически повлечет ослабление ответственности, получится так, что, например, налогоплательщик, не подав декларацию, выжидает два месяца, а после этого, перекрестившись, забывает о декларации навсегда, понимая, что больше привлечь его к ответственности не могут. А налоговый орган в свою очередь считает, что при неисполнении обязанности она должна быть исполнена хотя бы когда-нибудь. Да, нарушение срока это правонарушение, но если впоследствии налогоплательщик представит декларацию, то можно в этом случае считать, что свою обязанность он исполнил, хотя и с нарушением установленного срока.
Сфера строительства. Для непосредственного начала строительных работ нужно получить разрешение на строительство. Разрешение на строительство не получено, начинаются работы. Дальше если работы начались 1 июня, а административный орган, который осуществляет надзор за строительством, появился на стройплощадке 1 сентября, то получается, что он уже сделать ничего не может, привлечь к ответственности уже нельзя. В этом случае административные органы начинают говорить, что обязанность, которая не исполняется к определенному сроку, не перестает юридически существовать как административная обязанность, а, следовательно, она должна быть обеспечена какой-то санкцией. В результате того, что слишком много бы правонарушителей бежало от ответственности, исходя из того, что административный орган не в состоянии отслеживать и контролировать все действия, которые совершают граждане или организации, нужно применительно к любому длительному неисполнению обязанности применять правила о длящемся правонарушении и если обязанность продолжает неисполняться, значит правонарушение продолжает совершаться (когда обнаружим, тогда и привлечем к ответственности).
Белов думает, что наиболее взвешенной и нейтральной была бы позиция, когда обнаружение правонарушения было связано с тем, как именно должна была быть исполнена административная обязанность. Если административная обязанность исполняется по месту нахождения государственного органа, например, налоговый орган ждет от налогоплательщика декларацию, и если он не получил декларацию, то он может считать, что в данном случае у него есть все основания рассматривать налогоплательщика как правонарушителя). Если же речь идет о ведении строительной деятельности где-то там на территории, которая не столь эффективно контролируется государственным органом, то там требовать, чтобы орган непосредственно совершал обход каждый вечер своей территории и проверял, не ведется ли строительство чего-нибудь, было бы неправильно. Соответственно, в зависимости от того, где фактически совершается правонарушение, должно быть поставлено признание обязанности неисполняемой в качестве длящегося правонарушения или в качестве недлящегося.
Проблема длящихся и неоднократных правонарушений. Если нужно было подать декларацию, декларация не подана и орган привлекает к ответственности. Штраф, например, предприниматель заплатил, а декларацию так и не подал. У органа начинают чесаться руки привлечь его еще раз, потому что исполнения обязанности так и не состоялось, цель не достигнута. Предприниматели в ответ начинают говорить – «и как часто вы нас можете привлекать: каждый год, каждый месяц, каждый час назначать нам вновь и вновь очередной штраф?». В случае с выдачей предписаний органами административного надзора проще, потому что есть срок на исполнение предписаний: срок истек – можно привлекать к ответственности. А в случае, когда одна и та же обязанность остается неисполняемой впоследствии? Со строительной деятельностью тоже в каком-то смысле проще, потому что привлекли за строительство без разрешения, но заплатив штраф организация продолжает строить дальше; как только строительные работы вновь начались и опять без разрешения – это оконченное административное правонарушение. Но в случае с декларацией этого нет. Получается, что здесь нет четко определенного объективного критерия, когда состоялось правонарушение и нет четких границ, когда можно вновь возбуждать дело и можно ли считать правонарушение тем же самым, если обязанность не выполнена та же самая, тем же самым лицом, но уже после привлечения к ответственности. Позиции в литературе по этому поводу есть разные, преобладает точка зрения, которая благоприятна для государственных органов: если главная цель административного права – это обеспечить эффективность исполнительной власти, эффективность выполнения органами ИВ возложенных на них функций, то одним человеколюбием нельзя обосновать то, что фактически административная ответственность не достигает поставленной цели и административная обязанность остается неисполненной. Это вопрос, который нуждается в более тщательном анализе, в т.ч. с точки зрения конституционных принципов.
Проблема малозначительности:
Малозначительность – это одно из немногих оснований освобождения от административной ответственности
Статья 2.9. Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения
При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Но вот что такое малозначительность? Позиции ВАС и ВС РФ разошлись
Первым высказал свое мнение ВАС РФ и как в целом ряде других случаев с вопросами именно административной ответственности он решил дело сильно не в пользу лиц, привлекаемых к административной ответственности. п.18 Постановление Пленума ВАС от 2 июня 2004 г. №10
Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существеннойугрозы охраняемым общественным отношениям.
Что касается ВС РФ, то абз. 3 п.21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5
Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Условно говоря один и тот же пример будет довольно отчетливо показывать разницу в этих подходах. При оформлении покупки не был выдан кассовый чек, а покупалась бутылка воды за 10 рублей. С точки зрения ВС РФ здесь явно нет значительного вреда и существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (в конце концов от того, что 10 рублей не были надлежащим образом оформлены государство не сильно проиграет и недополучит в форме налогов). Как будут рассуждать арбитражные суды в исходя из позиции ВАС: «сегодня бутылка воды за 10 рублей, а что будет завтра?», потенциально возможность причинения вреда здесь очень существенная, следовательно, правонарушение имеет место – хоть и покупка была на 10 рублей, штраф в сумме 400 000 заплатите в госбюджет.
Наверное, и тот, и другой подход в чем-то оправданы, хотя позиция ВАС требует более тщательного, квалифицированного анализа – как отличить ситуации наличия угрозы и ситуаций отсутствия угрозы. Когда есть четкие объективные данные, свидетельствующие о наступлении вреда и его размерах, тут все достаточно очевидно, вопрос только в доказывании. А вот когда нужно оценить потенциальную угрозу, тут требуется совершенно иная квалификация и, следовательно, в целом эта позиция будет затруднительна для применения.
