Ранее мы рассмотрели правовые принципы организации местного самоуправления, теперь приступаем к рассмотрению его правовых основ. В чём разница между этими понятиями?
Как мы установили ранее (см. раздел 1 настоящей лекции) правовые принципы – это основополагающие идеи, положения, лежащие либо в основе самого права, либо в основе правовых механизмов реализации права.
В.И. Фадеев определяет правовую основу местного самоуправления как систему нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации [7].
Сопоставление определений позволяет выявить соотношение заложенных в них понятий.
Принципы права выступают в качестве его квинтэссенции, формулируют базовые идеи соответствующей отрасли права или его института.
Как следует из определения В.И. Фадеева, правовую основу местного самоуправления составляет всё муниципальное право как отрасль современного российского права.
Такая трактовка вытекает из Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 4, ч. 1), согласно которому правовую основу местного самоуправления составляют:
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы;
- издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
- уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты.
Теория права требует выделять в отрасли права соответствующие институты, ответственные за регулирование групп однокоренных взаимосвязанных общественных отношений. В составе общей части таких отношений выделяют:
- институт народовластия;
- организационные основы местного самоуправления;
- территориальные основы местного самоуправления;
- экономическую основу местного самоуправления;
- конституционные гарантии местного самоуправления.
В состав специальной части включают полномочия местного самоуправления в сфере социально-экономического, культурного развития, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, реализации отдельных государственных полномочий и т.д.
Институт народовластия, безусловно, составляет фундамент правовой основы местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет институт народовластия, определяя в статье 3: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Формы осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, территориальное общественное самоуправлении, правотворческая инициатива граждан и др.) и участия населения в осуществлении местного самоуправления (обращения граждан в органы местного самоуправления, опросы граждан) мы рассмотрели в предыдущем разделе настоящей лекции.
Основополагающим в институте народовластия является право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.
В развитие соответствующих положений Конституции РФ Федеральный закон 131-ФЗ (статья 3) подтверждает право граждан осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Закон устанавливает равные права граждан на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Закон подтверждает также государственные гарантии конституционных прав населения на осуществление местного самоуправления, возлагая обязанности по обеспечению этих гарантий на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Закон наделяет население муниципального образования правом контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать открытость своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны выступать с отчётами перед населением о результатах своей деятельности и деятельности органов местного самоуправления.
Вместе с тем закон допускает возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления, оговаривая процедуру и перечень необходимых для этого оснований. Эти права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Как следует из этой установки закона, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления не наделяются полномочиями самостоятельного регулирования вопросов участия иностранные граждан в осуществлении местного самоуправления.
Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления по сути своей соединяют институт правовых основ местного самоуправления и институт народовластия, входя в них общими формулировками прав граждан.
В состав организационных основ местного самоуправления входят установленные законом принципы и формы местного самоуправления в РФ. Указанные принципы и формы местного самоуправления были рассмотрены нами в предыдущих разделах лекции.
Установленные законом принципы и формы местного самоуправления реализуют граждане (население) муниципального образования непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Состав этих органов и их полномочия устанавливает глава 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная тема ввиду её ёмкости и значения выделена в качестве предмета самостоятельной лекции.
Вопрос 4. Территориальные основы местного самоуправления.
Понятия «принципы территориальной организации местного самоуправления» и «территориальные основы местного самоуправления» соотносятся как базовые идеи права, закреплённые в его нормах и сами эти нормы, в необходимой полноте регулирующие соответствующую сферу общественных отношений.
Территориальные основы местного самоуправления – это совокупность норм муниципального права, которые закрепляют территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения [8].
Прежде чем приобрести современный вид, институт территориальных основ местного самоуправления претерпел ряд изменений, связанных с трансформацией местного самоуправления. Государственному управлению территориями в соответствии с административно-территориальным устройством страны в советский период пришло муниципальное управление, в основе которого лежит народное волеизъявление.
Переходный период сопровождался перераспределением собственности в пользу муниципальных образований, переосмыслением на уровне государства подходов к территориальной организации местного самоуправления. Потребовалось преодоление различных подходов к организации местного самоуправления в разных субъектах Федерации в период с 1991 года по 2003 год.
Принятие Федерального закона 131-ФЗ положило конец разночтениям в территориальной организации местного самоуправления в России [9].
Общие принципы территориальных основ местного самоуправления закладывает Конституция РФ (статья 131), развивают и конкретизируют Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (131-й закон, глава 2), законы субъектов Федерации[10].
В.И. Фадеев выделяет три группы принципов территориальной организации местного самоуправления:
- определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований;
- определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований;
- определяющие состав территории муниципальных образований.
Можно согласиться с предлагаемой классификацией этих принципов, но с некоторыми уточнениями. Во-первых, 131-й закон не оперирует термином «образование муниципальных образований». Закон говорит о создании и упразднении поселений, а также о преобразовании муниципального образования. Во-вторых, нам представляется целесообразным изменить последовательность рассмотрения предлагаемых групп принципов: сначала – состав территорий муниципальных образований, а затем – порядок формирования и изменения их границ.
