Из Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что местное самоуправление в России осуществляется в различных организационных формах, которые могут быть объединены в три группы[4]:
- формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;
- осуществление местного самоуправления органами и должностными лицами местного самоуправления;
- формы участия населения в местном самоуправлении.
Заметим: Федеральный закон 131-ФЗ не различает и специально не разграничивает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в местном самоуправлении, объединяя их описание в одной главе 5. Не «различая» эти формы, законодатель видит в них равное значение для осуществления местного самоуправления. В то же время описание организационных принципов и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления закон выделяет в самостоятельную главу 6.
2.1. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления включают в себя различные формы прямого волеизъявления населения или отдельных его групп:
- местный референдум;
- муниципальные выборы;
- голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- сход граждан;
- правотворческая инициатива граждан;
- территориальное общественное самоуправление;
- публичные слушания;
- собрание, конференция граждан (собрание делегатов);
- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Местный референдум. Определение местного референдума даёт статья 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Местный референдум — голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Закон уточняет: такое голосование проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
Правом выдвижения инициативы назначения местного референдума обладают:
- граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме (обладающие активным избирательным правом);
- избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума;
- совместно – представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.
Не вдаваясь в детали, связанные с процедурными вопросами, выделим главное, для чего проводится местный референдум и к каким последствиям приводят принятые на нём решения.
Референдум, как отмечалось выше, проводится в целях непосредственного решения гражданами, населением муниципального образования важных вопросов местного значения. Статья 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уточняет: на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (курсив наш). Это означает, что вынесение иных вопросов на местный референдум запрещается законом. Избирательный кодекс Белгородской области[5] подтверждает установку Федерального закона.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (с изменениями от 12 июля, 5 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 9 февраля, 19, 24 июля 2009 г., 9 декабря 2010 г.) определяет: законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
Вопросы, выносимые на местный референдум, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования и чтобы на них можно было дать лишь однозначный ответ.
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборов;
- о персональном составе органов местного самоуправления;
- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
- о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Акт о проведении местного референдума, а также принятое на нём решение могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Принятое на местном референдуме решение:
- не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления;
- подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определённым уставом муниципального образования.
Муниципальные выборы, как определяет 131-й закон (статья 23, ч. 1), проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Исключительное право назначать муниципальные выборы 131-м федеральным законом (статья 23, ч. 2) дано представительному органу местного самоуправления.
Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
По аналогии с муниципальными выборами проводится также голосование:
-по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
- по вопросам изменения границ муниципального образования;
- по вопросу преобразования муниципального образования.
131-й закон (статья 24, ч. 2) устанавливает: основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования с целью получения согласия населения на такие преобразования.
Голосование проводится по правилам местного референдума и считается состоявшимся, если в нём приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины участников голосования. В отличие от муниципальных выборов государственным органам, органам местного самоуправления, лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, разрешается проведение агитации за либо против вопроса, вынесенного на голосование (131-й закон, статья 24).
Сход граждан согласно статье 25 Федерального закона 131-ФЗ проводится в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Цель схода – решение вопросов местного значения, а также – в случаях, предусмотренных Федеральным законом, в целях выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления.
Особенность состоит в том, что сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесённые к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Обязательным является участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. Председательствует на сходе глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом.
Решения, принятые на сходе граждан:
- подлежат официальному опубликованию (обнародованию);
- подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определённым уставом поселения.
Собрания граждан согласно статье 29 131-го закона проводятся в целях:
а) обсуждения вопросов местного значения;
б) информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
в) осуществления территориального общественного самоуправления;
г) принятия обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления;
- избрания лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Особенность таких собраний состоит в следующем:
- они могут проводиться на части территории муниципального образования;
- они проводятся по инициативе населения, либо представительного органа муниципального образования, либо главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесённым к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.
Конференция граждан (собрание делегатов) согласно Федеральному закону 131-ФЗ (статья 30) реализует полномочия собрания граждан – в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решения, принимаемые на местном референдуме и сходе граждан, имеют высшую юридическую силу для населения соответствующих муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Решения, принимаемые собранием граждан, такой силой не обладают. Это и неудивительно, поскольку собрания, равно как и конференции граждан (собрания делегатов) представляют лишь часть населения муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС) определяется Федеральным законом 131-ФЗ (статья 27) как самоорганизация граждан по месту их жительства. Цель – самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения.
Особенностями ТОС являются:
- его осуществление на части территории поселения в границах, устанавливаемых представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории;
- осуществление посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
Территориальное общественное самоуправление представляется одной из наиболее перспективных форм дальнейшего развития местного самоуправления в нашей стране, позволяющей, в принципе, достичь максимальной гармонизации интересов и сотрудничества населения и органов местного самоуправления[6].
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования (статья 28 131-го закона). Закон устанавливает четыре повода для назначения публичных слушаний. Это:
1) обсуждение проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчёт о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию).
Правотворческая инициатива граждан согласно статье 26 Федерального закона 131-ФЗ является формой реализации права граждан на разработку проектов муниципальных правовых актов и изложения своей позиции при рассмотрении таких проектов.
Минимальная численность инициативной группы граждан, выступающих с правотворческой инициативой, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, однако она не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Проект муниципального правового акта, внесённый в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трёх месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.
Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесённого в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внёсшей его инициативной группы граждан.
