Правотворчество

Правотворчество в сравнении с правообразованием являет собой более значимый, поистине творческий, организационно юридически упорядоченный процесс. Ему свойственно глубокое теоретическое и практическое познание макро- и микроуровневой правовой ситуации как в отдельных отраслях и сферах правового регулирования, так и в движении правовой системы в целом, ведущее к подготовке кодификации, консолидации и высшей формы систематизации – свода законов.

Термин «правотворчество» широко употребляется в юридической литературе и точно отражает предназначение этой стадии в законодательном процессе. Понятие «нормотворчество» – слишком широкое понятие, включающее в себя творение всяких норм (партийных, профсоюзных и др.), а их великое множество; оно абстрагирует, размывает данную стадию, уводит ее от сущности права, не ориентирует на разработку норм именно правовых, т. е. соответствующих духу права, его принципам. Для субъектов правотворчества важно не только различать право и закон, не только подготавливать справедливые нормы в соответствующих источниках права, но и ставить их в систему действующего законодательства с приведением его в такое состояние, которое способствует улучшению пользования им, повышению его эффективности. И этот процесс должен быть непрерывным и целеустремленным.

Глобальность и исключительная важность правотворчества в жизни и деятельности общества на современном этапе его развития в условиях формирующегося правового государства предопределяет необходимость глубокого понимания природы данного процесса. Если на стадии правообразования правовые новации формируются под непосредственным воздействием обыденного правосознания, то правотворчество зиждется, прежде всего, на научно-теоретическом и профессионально-юридическом правосознании.

Правотворчество – это легализованная, организационно и юридически урегулированная система государственных и негосударственных структур, призванная на основе достижений науки и потребностей практики системно подготавливать проекты соответствующих источников права.

А. Нашиц правильно подчеркнула: «правотворчество более, чем какая-либо другая форма практической правовой деятельности, связана с наукой»[166]. Научный подход в правотворчестве предполагает всесторонний, всеобъемлющий, системный ракурс в исследовании того, что, пожалуй, является самым сложным для познания и самым важным для общества делом, ибо от того, насколько правильно будет совершенствоваться законодательство, зависит продвижение общества по пути социального прогресса, а значит и уровень благосостояния людей, и их культура.

Научность в правотворчестве, как и научный подход вообще, на первый взгляд может показаться предельно ясным, однако жизнь, реальная практика, свидетельствуют о том, что в этой сфере необходимо разграничивать науку, квазинауку и лженауку. Теоретическая ложь, как справедливо утверждал Н. Г. Чернышевский, непременно ведет к практическому вреду. К сожалению, существующие некоторые определения недостаточно ориентируют на отграничение подлинно научных знаний от ненаучных.

Специфика подлинно научных знаний состоит в том, что они: во-первых, достоверны, истинны; во-вторых, представляют собой систему знаний; в-третьих, они непрерывно восполняются усилиями исследователей всего мира; в-четвертых, являются всеохватывающими. Следовательно, наука – это система истинных, непрерывно восполняющихся знаний о природе, технике, обществе и человеке, его сознании и деятельности.

Для правотворчества важны не только истинные юридические знания, не только данные социальных наук, но также технических и естественных в той мере, в какой право причастно к упорядочению общественных отношений (сугубо социальных, социально-технических, социально-естест­венных), как и их носителя – человека, существа биосоциального и энергетического, а также тех условий, в которых он находится, в том числе и экологических. И все таки юридическая наука, познающая право как явление, отражающее те сферы, которые оно упорядочивает, а потому интегрирующее, аккумулирующее в себе их природу, принципы, сформулированные соответствующими науками, и, следовательно, потребляющая их знания. В силу этого стержневую роль в правотворческой деятельности и должна занимать юридическая наука. А поскольку она многолика, включающая в себя общетеоретические науки (философия права, общая теория права, социология права, психология права), исторические (всеобщая история права и государства, история права и государства того или иного народа), отраслевые (конституционное право, административное, финансовое, гражданское, экологическое и т. д.), прикладные (криминалистика, криминология и др.), то возникает вопрос: знание каких наук важно для правотворчества? В принципе, все юридические науки значимы в этом деле, однако, как свидетельствует об этом практика, наряду с отраслевыми и иными юридическими дисциплинами непременными участниками разработки всех проектов правовых новаций должны быть специалисты по общей теории права. Не случайно американский профессор права Корнельского университета Саммерс Робертс, подчеркивая значение общей теории права, счел нужным воспроизвести слова видного теоретика права Оливера Вендела Холмса: «Теория играет важнейшую роль в праве подобно тому, как архитектор является самым главным лицом для всех, кто принимает участие в строительстве дома», а также сослался на позицию ведущего американского теоретика права Роско Паунда о том, что деловые люди должны «ощущать философию права и исследовать ее положения, опираясь на научный подход, вместо того, чтобы отрицать любые философские идеи»[167]. В таком же духе высказался и немецкий профессор Бернд Рютерс судья верховного суда одной из земель ФРГ, издавший в Мюнхене в 1999 г. книгу «Теория права», в которой подчеркнул, что она предназначена не для профессоров, а для практических работников, желающих повысить свои теоретические знания[168]. Общая теория права и государства, как утверждает академик Российской Академии наук В. С. Нерсесянц, – «это общая теория и методология всей юриспруденции как единой, самостоятельной, системно-целостной науки»[169].

Главным в научно-юридическом подходе к правотворчеству является осуществление совершенствования законодательства в духе правильного понимания и практического воплощения принципов права и его генетических и функциональных закономерностей, особенно основного объективного правого закона – стимулирования социально-полезной активности субъектов права, кроме того, очень важно в правотворчестве соблюдение его принципов.

В юридической литературе принципы правотворчества характеризуются по-разному. Идет процесс их выявления как в наиболее общей постановке, когда называют четыре или пять принципов, так и в стремлении обнаруживать весь их набор, что особенно важно теперь в духе демократизации всей нашей жизни. У А. Б. Венгерова принципов правотворчества всего четыре: демократизм, законность, научность, исполнимость (учет финансовых, кадровых, организационных, юридических условий для реализации принимаемых нормативно-правовых актов)[170]. У авторов курса лекций по общей теории государства и права под ред. А. Ф. Вишневско­го – шесть принципов правотворчества: демократизм, законность, научная обоснованность, всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности, учет интересов всех социальных групп и слоев общества, сочетание общегосударственных и региональных интересов[171]. Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств, – утверждают авторы учебника «Общая теория права» под редакцией А. С. Пиголкина, – осуществляется на базе семи основополагающих принципов: демократизма, законности, гуманизма, научного характера, профессионализма, тщательности (скрупулезности) подготовки проектов, техническом совершенстве принимаемых актов[172].

В познании принципов правотворчества и их «набора» необходимо исходить, прежде всего, из природы этой стадии, ее особой значимости как стержневого звена в обеспечении качественного развития права. Принципы правотворчества – это отправные объективно обусловленные и объективно необходимые непререкаемые юридические установки, ориентирующие данный процесс на выработку проектов источников права в духе его принципов.

К. Маркс в свое время справедливо обращал внимание на то, что законодательство может нарушать правовые принципы, выражать произвол и не быть воплощением права[173].

Принципами правотворчества являются: 1) юридическое закрепление системы субъектов правотворчества; 2) демократическое участие субъектов правотворчества в разработке проектов источников права; 3) обеспечение в подготавливаемых проектах соответствия их содержания принципам права (нравственно-правовым, политико-правовым, экономико-правовым, эколого-правовым и собственно-правовым); 4) непрерывность функционирования субъектов правотворчества; 5) научно-практическая обоснованность необходимости подготовки конкретных проектов источников права; 6) плюрализм в выработке наиболее оптимальных проектов; 7) профессионализм в качественной разработке проектов правовых источников; 8) персонифицированность инициаторов-разработчиков проектов источников права; 9) научно-профессиональная экспертиза подготовленных проектов; 10) законность в правотворчестве.

Наиболее рельефно потребности в правотворческой деятельности проявляются в разрабатываемых концепциях (общих замыслах), представляющих собой систему взглядов на соответствующее социальное явление и способ решения соответствующих проблем. В Республике Беларусь официально утверждено немало концепций, в том числе и концепция совершенствования законодательства.

В теории и правотворческой практике важно четко определить: 1) кто является субъектом правотворчества и как выглядит эта система; 2) что должно решаться каждым звеном (задачи) и системой в целом в русле ее цели, главной задачи; 3) как (в каком порядке) должна функционировать данная система с учетом ее правового статуса.

Правотворчество как система состоит, прежде всего, из субъектов, имеющих ключевое значение, поскольку они должны правильно и своевременно осмыслить все правообразующие факторы, выявить правовые потребности сейчас и в перспективе, существующие отрицательные и положительные тенденции. Знаменитый лозунг «Кадры решают все» актуален и в настоящее время.

Во избежание субъективизма на данной стадии необходимы максимально благоприятные юридические условия для адекватного отражения в подготавливаемых проектах источников права объективно обусловленных и объективно необходимых правовых потребностей, выявление всенародной воли, жизненного опыта с учетом деятельности политических и иных общественных формирований, позиции государственных структур, достижений науки, позитивного всемирного законотворчества и системного воплощения в готовящихся источниках права механизма действия объективных законов в регулируемых правом общественных отношениях и закономерностей функционирования самого права.

В правотворческой системе множество сторон, факторов, взаимосвязей. Изначальной же составляющей ее являются субъекты правоустановления. Именно они должны совместными усилиями системно обеспечить воплощение в законодательстве всей гаммы сложнейших взаимосвязей и взаимодействий разноплановых факторов в процессе выработки юридического упорядочения непрерывно развивающихся общественных отношений. В связи с этим необходима, с одной стороны, массовость субъектов правотворчества, демократизм, стимулирующий их активность, а с другой стороны, – рациональная, научно обоснованная юридическая упорядоченность, организованность в их деятельности. Необходима точная юридически упорядоченная субординация и координация творческой работы всех субъектов правотворчества.

На стадии правотворчества происходит дифференциация его субъектов. Все существующие и потенциально возможные легитимные субъекты правотворчества можно подразделить на: 1) официальные; 2) официозные; 3) юридические; 4) научные; 5) политические; 6) общественные объединения; 7) личностные (персональные). Данная классификация как бы выстраивает степень и уровень причастности, активности и ответственности каждой из перечисленных групп в правотворческом процессе за своевременную и качественную обязательную или альтернативную разработку проектов соответствующих источников права.

Официальными субъектами правотворчества являются те, кому законом предоставлено право устанавливать соответствующие источники права или же проявлять законодательную инициативу, а также те, кто осуществляет контроль и надзор за результатами правоустановления. К их числу относятся все представительные и исполнительные органы государственной власти, поскольку они вправе устанавливать нормативные правовые акты; все суды, ибо они обязаны в процессе своей правоприменительной деятельности ставить вопросы об устранении пробелов в законодательстве или отмене норм, противоречащих закону; органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью устанавливаемых источников права; комитет государственного контроля.

Особая роль и ответственность в правотворчестве возлагается на субъектов, обладающих правом законодательной инициативы потому, что их плодотворность создает необходимые предпосылки для подготовки фундамента качества законодательства в целом. Согласно ныне действующей Конституции Республики Беларусь правом законодательной инициативы обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, Совет Министров и граждане, обладающие избирательным правом в количестве не менее 50 тысяч человек.

В ранее действовавшей белорусской Конституции круг субъектов права законодательной инициативы был гораздо шире. Однако мировая практика свидетельствует о том, что таких субъектов не должно быть слишком много. В частности, ст. 76 Конституции ФРГ право законодательной инициативы предоставляет только членам Бундестага, Бундесрата и правительству; ст. 87 Конституции Испании – Конгрессу, Сенату и правительству. Аналогичный круг субъектов права законодательной инициативы предусмотрен конституциями Франции, Австрийской Республики и ряда других государств. Предоставление же права законодательной инициативы 723 субъектам Российской Федерации привело к тому, что они ежегодно направляют в парламент около 1000 законопроектов, значительная часть которых остается нерассмотренными[174]. И все-таки в печати Республики Беларусь обоснованно предлагается расширить круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Такими субъектами должны бы быть Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший хозяйственный Суд, Прокуратура республики и самая массовая организация трудящихся – профессиональные союзы.

К официозным субъектам правотворческой инициативы относятся все государственные и общественные структуры, которые полномочны устанавливать нормы права (за исключением субъектов, обладающих правом законодательной инициативы).

Юридические субъекты правотворчества – это научно-исследователь­ские структуры, занимающиеся проблемами права и государства, юридические учебные заведения, адвокатские коллегии и другие формирования, имеющие отношения к юриспруденции и юрисдикции.

Научность в правотворчестве является его важнейшим принципом, и активное инициативное участие всех научно-исследовательских учреждений, организаций, объединений, как бы они не именовались, во всех сферах жизни и деятельности людей (экономических, психологических и прочих) является неотъемлемым элементом системы субъектов по разработке проектов источников права.

Политические партии представляют собой важное звено в системе субъектов правотворчества, поскольку они призваны активно участвовать в выработке политики, создавать оппозицию в парламенте. Однако в Беларуси в настоящее время политически партии находятся в стадии зарождения и их воздействие на правотворческий процесс существенного значения не имеет.

Личностное (персональное) участие любого гражданина в правотворчестве выражается в том, что он вправе обратиться во всякий правоустановительный орган с предлагаемым им проектом нормативного акта.