Теория разделения властей в государстве и ее социально-политическое значение

Большой вклад в юридическую науку внесли англичанин Джон Локк (1632–1704) и француз Шарль Монтескье (1689–1755), разработавшие концепцию разделения властей. Дж. Локк разделил власть на законодательную, исполнительную и федеративную, ведающую международными отношениями. Следует также отметить выдвинутое им положение об обязанности в гражданском обществе всеми без исключения исполнять его законы. Отстаивание Дж. Локком идеи неотчуждаемости от личности свободы, права на жизнь и собственность было признано впоследствии началом идеологии буржуазного либерализма.

Ш. Монтескье дополнил теорию разделения властей тем, что наряду с законодательной и исполнительной выделил и судебную власть. К тому же он соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепления механизма разделения властей. Идеи свободы, гражданских прав и разделения властей, обоснованные этими мыслителями, получили закрепление в конституциях Франции, США и других государств.

Трехчленное деление государственной власти имеется в работах русских ученых: А. И. Елистратова, М. М. Ковалевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина и др.

Суть этой теории в том, что институты государственной власти формируются на основе разделения властей – структурнообразующего и функционального принципа рациональной организации и контроля.

Еще в 1748 г. ее сформулировал Ш. Монтескье так: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга. Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же, свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»1.

Впервые этот принцип наиболее полно был отражен в конституциях штатов (Вирджинии в 1776 г., Массачусетса в 1780 г. и др.), а также в федеральной Конституции США в 1787 г.

Разделение властей представляет собой не простое разделение государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой сдержек и противовесов. Об этом неоднократно говорил Дж. Мэ­дисон – главный «архитектор» Конституции США.

Наиболее целесообразно рассмотреть разделение властей на примере США (механизм государственной власти представлен парламентом, президентом и органом конституционной юрисдикции).

Конституция США (ст. 1) наделяет парламент (Конгресс) не вообще законодательной властью (тем более, не вообще государственной властью), а строго определенными, а значит, ограниченными полномочиями. «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб» (поправка 1). «Действие привилегии приказа habeas corpus не должно приостанавливаться... не должны приниматься законы» (раздел 9 ст. 1) – таковы некоторые нормы конституции, прямо ограничивающие законодателя.

Внутри Конгресса также предусмотрена определенная система сдержек и противовесов. Смысл учреждения верхней палаты – сената наряду с нижней палатой представителей состоял в рассматриваемом плане в том, чтобы первая сдерживала популистские настроения народных представителей в нижней палате, предохраняла Конгресс от быстро и стихийно меняющегося общественного мнения. В то же время именно палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент – процедуру привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов власти (кроме военных ведомств), совершивших правонарушения. Выборы палат Конгресса и президента являются раздельными и не совпадающими по времени.

Важной гарантией независимости и целостности Конгресса как законодательного органа является свобода парламентских речей и прений, иммунитет депутатов от ответственности за выступления в Конгрессе. Организационное разделение различных ветвей власти запрещает совмещение должностей в законодательных (нельзя быть также членом верхней и нижней палат одновременно), исполнительных и судебных органах. Заметим, что, согласно разделу 6 ст. 1 Конституции США, члены Конгресса не вправе занимать те гражданские должности в федеральных государственных органах, которые были созданы законом Конгресса, принятым во время действия их мандата, или по которым были в это время увеличены должностные оклады.

Важную роль в системе сдержек и противовесов применительно к правотворческому процессу играют, с одной стороны, право отлагательного вето президента, а с другой – законодательное вето Конгресса. Объектом президентского отлагательного вето являются законопроекты, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса. В случае несогласия с указанными документами президент вправе вернуть их той палате, в которую они были внесены, вместе с посланием, где содержатся соответствующие возражения. Вето президента может быть преодолено, если законопроект будет повторно одобрен обеими палатами Конгресса квалифицированным (²/₃) большинством голосов каждой из палат. При этом первоначально законопроект мог быть принят простым большинством голосов, т. е. процедура преодоления вето значительно сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения законопроектов. Не случайно только около 3% всех президентских вето были когда-либо преодолены Конгрессом.

Обе палаты Конгресса вправе совместно принимать так называемые совпадающие резолюции, которые могут содержать предписания президенту или главам федеральных министерств и ведомств об аннулировании принятого правительством административного акта или о прекращении действия каких-либо полномочий, делегированных им ранее. Речь идет о законодательном вето Конгресса на административное правотворчество.

Исполнительная власть, согласно ст. 2 Конституции США, принадлежит только президенту; его полномочия прямо определены в разделах 2, 3 Конституции. Так, президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, но при этом объявление войны – исключительное право Конгресса.

Большими полномочиями президент обладает в сфере внешней политики. В то же время и в этой сфере действует система сдержек и противовесов, отражаясь, в частности, на механизме заключения международных договоров следующим образом. Президент самостоятельно ведет международные переговоры с представителями иностранного государства, в результате чего готовится проект договора. Для ратификации последнего требуется «совет и согласие Сената»: одобрение ²/₃ голосов присутствующих членов. Сам акт ратификации учиняется только президентом и лишь после этого вступает в силу. Стремление президента исключить контроль сената за международными договорами выразилось в заключении многочисленных международных соглашений исполнительной власти. Но и здесь Конгресс может блокировать последние путем отказа в ассигновании сумм для их осуществления. Президент не может непосредственно участвовать в законотворческой деятельности, лишен права на законодательную инициативу и не имеет права роспуска Конгресса.

Президент – глава исполнительной власти, обладает широкими административными полномочиями в отношении своего правительственного аппарата. Прежде всего личной прерогативой президента является определение численного состава и комплектование кабинета – совещательного органа, включающего по желанию президента тех или иных руководителей министерств и ведомств. Президент вправе назначать федеральных должностных лиц. Он подбирает кандидата на высшую должность, предварительно назначает его и предлагает кандидатуру сенату для утверждения (для чего необходимо ²/₃ голосов присутствующих). Что касается низших должностных лиц, чьи посты могут быть созданы актом Конгресса, то они назначаются единолично президентом, министрами или судами.

Деление на высших и низших федеральных чиновников исходит из различия процедур их назначения («совет и согласие сената»). При этом низшие должности могут вовсе не играть подчиненной роли в системе органов исполнительной власти. Так, учрежденные Конгрессом и не входящие в систему министерств так называемые независимые агентства играют исключительно важную роль в государственном механизме (Экспортно-импортный банк США, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная комиссия средств связи и др.). Но назначение на руководящие должности в этих учреждениях не предполагает «совет и согласие сената», и поэтому такие должности формально не считаются высшими. Интересно, что компетенция президента увольнять федеральных чиновников распространяется только на подчиненные ему департаменты (министерства и ведомства), но не на должностных лиц независимых агентств. Сам президент, как говорилось выше, может быть отстранен от должности в результате импичмента. Основанием для этого являются государственная измена, взяточничество, другие уголовно-наказуемые деяния, а также проступки. Поскольку перечень противоправных деяний, которые могут служить основанием для импичмента, в конституции строго не определен, то многие американские юристы считают, что таковым может быть любой проступок президента, подрывающий доверие к федеральному правительству.

Конституция США предписывает президенту «заботиться о добросовестном исполнении законов». Его полномочия в этой сфере в отношении нижестоящих органов и должностных лиц федеральной исполнительной власти носят общий контрольно-надзорный характер. Реализация же принудительных мер, связанных с уголовным наказанием за неисполнение федеральных законов, – прерогатива атторней-генерала США и подчиненных ему органов министерства юстиции.

Судебная власть в механизме разделения властей играет особую роль. Прежде всего, в целях максимально возможного разграничения властей предполагается, что судебные органы не занимаются спорами, разрешение которых, согласно конституционным канонам, отнесено к компетенции «политических» ветвей власти – законодательной и исполнительной. Это не значит, конечно, что Верховный суд не оказывает влияния, и весьма заметного, на политический процесс в США. Например, существенную роль он сыграл в разрешении проблем расовой десегрегации в системе образования или выборов. В то же время, решающее значение Верховного суда в реализации принципа разделения властей, а значит и в системе сдержек и противовесов, определяется его функцией конституционного надзора, т. е. функцией судебного надзора за соответствием законодательных и исполнительных актов конституции.

Смысл и назначение такого надзора состоят в обеспечении гарантий защиты от произвола органов исполнительной власти, от принятия и исполнения законов, нарушающих конституционные права и свободы граждан. Именно за Верховным судом закреплена исключительная привилегия толковать в конечной инстанции конституцию и на этой основе объявлять недействительными действия и акты двух других ветвей власти. Но опять-таки судебная власть, в том числе судебный надзор, не безгранична.

Так, функциональные пределы судебной власти ограничены нормами, строго регламентирующими само право на обращение в суд (правосубъектность истца, правильность изложения заявленного требования, наличие непосредственной личной заинтересованности в разрешении конфликта, компетентность судебной инстанции, куда подано заявление, и др.). Возможности признания Верховным судом закона неконституционным также ограничены: суд принимает дела, связанные с толкованием конституции, только в случаях строгой необходимости, явной ошибки законодателя; рассматривает дела, не вдаваясь в политические мотивы и практические соображения законодателя, исходя из презумпции конституционности применяемого закона, придерживаясь принципа следования ранее созданным прецедентам.

Важную роль судебный надзор играет в обеспечении законности. Правовая система США не знает института прокурорского надзора за законностью в деятельности государственных органов. В этой связи право на беспрепятственное обращение в федеральный суд в целях обжалования неправомерных действий государственных органов стало в США одним из решающих средств и условий обеспечения законности, ограничения произвола государственной власти. Еще законом о судоустройстве 1789 г. за федеральными судами было закреплено право издавать приказы (запретительные и обязывающие приказы).

Нabeas corpus – начальные слова латинского текста средневекового английского судебного приказа, который адресовался должностному лицу, отвечающему за содержание лишенных свободы граждан. Приказ предписывал доставить этого гражданина в суд в целях проверки законности и обоснованности ареста, и, если последнее не соблюдено, судья обязан был немедленно освободить гражданина. Конституционный принцип habeas corpus означает право каждого гражданина беспрепятственно обращаться в суд с ходатайством об опубликовании рассматриваемого приказа.

Запретительный приказ – это приказ федерального суда нижестоящим судебным органам, учреждениям, организациям или должностным лицам, содержащий требования прекратить какие-либо действия или не предпринимать их до решения вопроса об их правомерности. Наконец, в отличие от запретительного, обязывающий приказ предписывает прекратить должностное бездействие и выполнить установленную законом обязанность в отношении ходатайствующего. Судебный контроль за законностью арестов, равно как и обысков, изъятий предметов, связанных с преступлением, носит принципиальный характер. Именно утверждение и выдача ордера на арест, обыск нейтральным и беспристрастным судьей являются необходимыми гарантиями реализации конституционных требований «достаточных оснований» при возбуждении уголовного дела, обысках и арестах, поскольку полиция или орган обвинения «не способны это сделать в силу обвинительной природы их функций».

Другой формой участия граждан в отправлении правосудия является суд присяжных (малое жюри). Он являет собой форму выражения недоверия (противовеса) общества к государственной судебной власти. Присяжные исследуют материалы дела, представленные обвинением и защитой, заслушивают показания свидетелей, экспертов и на этой основе решают вопрос о виновности подсудимого (выносят вердикт). После этого судья единолично назначает наказание, оглашая решение о нем на другом, отдельном заседании. Разделение функций между судом и присяжными осуществляется в соответствии с тем, что вопросы права разрешаются судом, а вопросы факта – присяжными. Заметим, что от исполнения обязанностей присяжного автоматически освобождаются полицейские, пожарные, военнослужащие, юристы, священники и др.

Важен вопрос о действенности механизма сдержек и противовесов при возникновении чрезвычайных ситуаций. В этом случае решающую роль играет сама конституция. Конституция является единственным источником законной власти и поэтому должна действовать как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. И основные права, о которых говорилось выше, базовые структуры власти должны сохранять устойчивость во все времена. Конституция США опирается на презумпцию своей устойчивости. Правительство не вправе предпринимать действия, направленные на ограничение основных прав и свобод граждан, без обоснования таких действий перед Верховным судом. Эта конституционная норма работает как в обычных, так и в чрезвычайных обстоятельствах. Так, положение о том, что арестованный должен быть представлен в гражданский суд для рассмотрения вопроса о законности его ареста (приказ habeas corpus), или право на разбирательство судом присяжных не могут быть приостановлены.

Смысл отсутствия общего положения, предусматривающего приостановление действия конституции, в том, чтобы противостоять соблазну законодательной и особенно исполнительной власти использовать чрезвычайные ситуации, кризисы для узурпации власти в собственных неправедных интересах, в ущерб праву, свободе, равенству. Даже суд может быть неспособным оказать какое-либо сопротивление, если сама конституция допускает принцип, согласно которому основные конституционные структуры, принципы распределения полномочий и сдержек злоупотреблению власти могут быть временно приостановлены или деформированы в чрезвычайных обстоятельствах.

Как же можно ограничить полномочия государственной власти в чрезвычайных обстоятельствах? Во-первых, путем требования обоснования своих действий. Ведь государственные органы должны действовать на основе норм конституции, значит, у судебной власти есть возможность отвергнуть антиконституционные действия других ветвей власти. Во-вторых, важную роль может и должно сыграть правосознание граждан, воспитанных в уважении к конституционным структурам, к своим правам и свободам, которые, в принципе, не зависят от того, какая партия или лицо находятся у власти, либо есть или нет чрезвычайных обстоятельств, такое правосознание – существенная гарантия против любой тирании: законодательной, исполнительной или судебной.

Сказанное не означает, что государственные органы не вправе или не способны реагировать на возникающие чрезвычайные обстоятельства. Здесь решающая роль в США принадлежит Верховному суду, который использует конституцию таким образом, чтобы иные ветви власти могли принимать некоторые меры, которые им запрещалось принимать в обычное время. Значит, чрезвычайные ситуации не являются источником новых, экстраординарных полномочий, но требуют разумного использования существующих полномочий. Например, полномочия президента выступать в качестве главнокомандующего и обеспечить беспрекословное выполнение законов позволяет ему в чрезвычайных ситуациях принимать меры, которые в иных обстоятельствах были бы недопустимыми, на основании разумности и, следовательно, допустимости (в то же время это не полностью односторонние действия президента, последний обязан поступить в соответствии с актом Конгресса или решением Верховного суда).

Так, в известном деле Korematsu v. United States (1944 г.) Верховный суд, учтя расширенные полномочия президента в военное время, подтвердил законность санкционированного Конгрессом интернирования американцев японского происхождения в концентрационные лагеря. Допуская, что их интернирование было бы неконституционным в обычных условиях, суд определил, что приказы о перемещениях являлись допустимыми в чрезвычайных обстоятельствах, возникших в результате японского нападения на Перл-Харбор.

Таким образом, разделение властей выражается в разграничении компетенции, взаимном контроле, в системе сдержек, противовесов и направлено на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям. Разделение властей – это, с одной стороны, результат, а с другой – сущностная характеристика степени развитости права, условие и предпосылка для организации и функционирования государства, законности.

Препятствие для возникновения какой-либо неограниченной власти, не связанной правом и конституционными принципами, состоит в распределении власти между органами государства таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме.

Однако принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных особенностей, от конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране. В парламентских республиках (например, ФРГ и др.) государственная власть балансируется на основе наличия сильных политических партий.