Существуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространенной является деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторая – по реализации предписаний правовых норм, наконец, третья – это деятельность по охране правовых норм от нарушений. В последнее время на передний план выдвигается договорная, в широком смысле, форма осуществления государственной власти. Речь идет не только о совершенствовании и расширении действия договоров как юридической формы хозяйственно-экономических отношений, но и о том, что договор может и должен быть положен в основу правового регулирования и политических, и даже управленческих отношений. В основе современной демократической политической системы правового государства лежит взаимное согласие (договор) граждан, консенсус, выражающийся в конституировании, признании и поддержке государственной власти.
Проблема договорных отношений в государственном управлении связана с его децентрализацией. Если говорить об общей тенденции развития государственного управления, то она сводится к тому, что распорядительные средства регулирования общественных отношений во всех возможных случаях уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договорными формами взаимоотношений.
Одна сторона договорных отношений – государственный орган, другая сторона договорных отношений – общественная организация. Государственный орган, конечно, не может побудить последнюю к выполнению взятых обязательств. В то же время как договор (соглашение) от имени общественной организации заключает, как правило, ее постоянно действующий выборный орган, то он ответствен перед ней в лице ее общего собрания. Последнее может понудить руководящих должностных лиц организации осуществить предусмотренные в договоре мероприятия и реализовать в отношении их ответственность негосударственного характера[62].
Реализация государственной власти осуществляется в виде различных организационных действий государственного аппарата.
Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, через которые осуществляются его властные полномочия, функции.
В основе построения и функционирования государственного аппарата в современных государствах предполагаются его четкое внутреннее строение, формы и методы деятельности, которые составляют единую систему.
Однородные по своим функциям, структуре, видам выполняемой государственной деятельности различные государственные органы объединяются в отдельные, относительно самостоятельные структурные блоки, выступающие в качестве частных систем (подсистем) по отношению к общей системе государственных органов (госаппарату). Основными подсистемами государственного аппарата в Республике Беларусь являются:
1. Органы государственной власти (парламент, местные органы власти, избираемые народом). В Республике Беларусь – это Национальное Собрание, местные Советы депутатов.
2. Органы исполнительной власти. В Республике Беларусь – Правительство, министерства и ведомства, органы исполнительной власти в областях, городах, районах, поселках.
3. Органы правосудия (Конституционный Суд, Высший Хозяйственный суд, Верховный Суд, областные, городские, и районные суды – общей компетенции, специальной компетенции – хозяйственные суды в г. Минске, областях, военные суды).
4. Органы государственного контроля и прокуратуры.
Система государственного аппарата в различных государствах не одинакова и зависит от формы государственного устройства, формы правления и политического режима, а также социально- экономического развития, национальных и других особенностей государства.
Государственный аппарат состоит из государственных служащих. Имеется множественность категорий (корпусов) государственных служащих, в том числе публичных, в зависимости от таких двух критериев, как критерий работодателя и критерий правового режима.
Государственные служащие классифицируются на следующих основаниях:
а) в зависимости от видов государственной деятельности выделяются служащие представительных органов власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти и др.;
б) по характеру труда государственные служащие могут быть разделены на руководителей, специалистов, технических исполнителей;
в) по юридическим свойствам должностей они делятся на служащих, имеющих государственно-властные полномочия, и служащих, таковых не имеющих. Действия первых могут вызвать определенные юридические последствия, а сами служащие данного вида в зависимости от особенностей их полномочий подразделяются на должностных лиц (имеют право совершать действия, влекущие юридические последствия) и представителей власти (имеют право предъявлять государственно-властные требования от имени государства и применять меры воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении).
Прохождение государственной службы начинается с момента зачисления на службу и оканчивается прекращением исполнения служебной деятельности. Прохождение службы означает реализацию служебной карьеры. Последняя начинается с поступления на службу. В основе системы отбора служащих (комплектования должностей) лежит принцип равенства (по признакам расы, убеждений и пола). В то же время данный принцип имеет ограничения, и часто жесткие, в возрасте (минимальный и максимальный возраст поступающих на службу), в гражданстве и даже связан со способностями – интеллектуальными, подтвержденными дипломами и свидетельствами; моральными, подтвержденными в том числе правомерным поведением; физическими. Должности государственных служащих замещаются путем назначения или конкурса (выборов). Назначение производится уполномоченным на то органом или должностным лицом. Оно оформляется в виде юридического акта, являющегося основанием для вступления лица в должность с наделением его определенными правами и обязанностями. На местном уровне служащие назначаются соответствующими органами местного самоуправления.
Конкурс считается наиболее предпочтительным способом подбора служащих, поскольку он обеспечивает доступ к должности только на основе способностей (критериев заслуг) и, в принципе, более эффективно препятствует протекционизму, фаворитизму.
Прохождение службы (перемещение по службе) у каждого государственного служащего сугубо индивидуально. Изменения в служебно-правовом положении могут повлечь: перемещение по службе (повышение, понижение, перевод); зачисление на учебу, связанное с увольнением от занимаемой должности; призыв (поступление) на действительную военную службу; присвоение воинского или специального звания, чина, ранга, ученой степени и звания и других отличий, которыми связаны особые права и обязанности; увольнение со службы и др.
Ответственность государственных органов (юридических лиц) должна сочетаться с индивидуальной ответственностью служащих. Понятно, что государственный служащий, совершивший преступление, подвергается соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время существуют правонарушения, присущие только должностным лицам, такие как должностной подлог, взяточничество, злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебного положения и др.
Ответственность государственных служащих – это применение к ним в установленном порядке мер воздействия за ненадлежащее выполнение) своих прав и обязанностей. Наряду с моральной ответственностью существует четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная, материальная, уголовная и административная.
Дисциплинарная ответственность служащих наступает за виновное нарушение служебной дисциплины, т.е. за совершение дисциплинарных поступков. Последние есть виновные нарушения правил, обязанностей по службе, не преследуемые в административном или уголовном порядке. Дисциплинарная ответственность применяется, как правило, в порядке служебного подчинения: лицо, которое подвергается дисциплинарному наказанию, находится в прямой служебной зависимости от органа, налагающего наказание.
Установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, установленном уставами и положениями о дисциплине, действующими в некоторых министерствах и ведомостях; в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка. Административную ответственность государственные служащие несут в общем порядке. Однако к должностным лицам могут применятся не все административные взыскания, а только предупреждения и штраф.
Материальная ответственность государственных служащих выражается в их обязанности восстановить (полностью или отчасти) ущерб, причиненный ими государству (учреждениям, предприятиям или организациям) или третьим лицам.
Материальная ответственность наступает либо по суду, на основе норм трудового или гражданского права, либо в административном порядке, например, отчисление от зарплаты на основании распоряжения администрации.
Материальная ответственность может быть ограничена в пределах размера действительно причиненных убытков, но не больше определенной части зарплаты служащего, причинившего ущерб. Полная ответственность, т.е. в размере причиненного ущерба, устанавливается в случаях, предусмотренных законодательством.
Порядок прохождения государственной службы в государственном аппарате Республики Беларусь определен законом Республики Беларусь «О государственой службе в Республике Беларусь» от 23 июля 2003 г.1.
