Проблемы соотношения государственной власти и государства 5 страница

Унитарное государственное устройство предполагает самую высокую степень централизации как государственной, так и политической власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинациональные унитарные государства. Характерным признаком является деление территории государства на административно-территориальные образования, которые не имеют ни собственного законодательства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все государственные органы, относящиеся к аппарату принуждения, которые существуют в этих территориальных

¹ См.: Поляков А.В. Общая теория права. — СПб., 2003. — С. 542.

образованиях, подчиняются только центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики. В таких государствах единые гражданство и бюджет.

Все местные органы власти есть прямое продолжение центральных органов власти, от которых они зависят политически и финансово. Примерами таких государств являются Польша, Белоруссия, Таиланд, Колумбия. Унитарные государства называют простыми, централизованными или симметричными. В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление вообще отсутствует (Мальта, Бахрейн).

Встречаются унитарные государства, территория которых делиться не только на административно-территориальные единицы, но и включает в себя национально-территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания национальных меньшинств. Такие единицы, хотя и входят в состав унитарного государства, имеют автономию, т.е. некоторую степень самостоятельности в решении местных вопросов. Как правило, автономные образования имеют некоторые права, которые им предоставляет центральная власть и которых нет у других административно-территориальных единиц. Администрация автономии самостоятельно решает вопросы коммунального хозяйства, культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того. Но автономия в унитарном государстве всегда ограничена финансово (консолидированный бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы принимает только центральная власть).

Унитарные государства, имеющие в своем составе автономии, называют децентрализованными, или ассиметричными, например автономия басков и каталонцев в Испании, уйгуров в Китае.

В некоторых унитарных государствах существуют и достаточно развиты органы местного самоуправления. Они напрямую избираются населением. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако там, где оно создано, центральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои функции, важнейшая из которых — право собирать местные налоги (Франция, Болгария). Благодаря этому возникает определенная децентрализация власти, но только на низовом (местном) уровне. В целом такие государства считают унитарными.

Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю. Так, царская Россия (1613—1917 гг.) представляла собой объединение территорий, многие из которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную автономию. В них сохранялись местные законы, учреждения и органы власти. Такое объединение присоединенных территорий к России

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

нельзя назвать ни унией, ни протекторатом. Русский государь представлял единую государственную власть, действие которой распространялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание общерусских интересов над местными стремлениями. Однако, как показала история, любая империя есть слабоустойчивая и малоэффективная форма государственного устройства.

Некоторые исследователи выделяют и такую форму государственного устройства, как региональное государство. Оно представляет собой переход от унитарного государства к федерации. В настоящее время в таких странах, как Италия, Испания, ЮАР, вся территория разделена на автономные образования, которые обладают определенной политической самостоятельностью. Правда, они не имеют своих конституций, но имеют собственное законодательство и свою администрацию¹.

Федеративное государство — форма государственного устройства, которая предполагает наличие не менее двух относительно автономных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Россия, США, Германия и др.

Общепринятого определения федерации нет. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов учредительной властью; обладание субъектами ограниченным суверенитетом; конституционное разделение компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь правовую и судебную системы.

Главное свойство федерации — ее образование несколькими субъектами, каждый из которых в отличие от автономии в унитарном государстве обладает политической самостоятельностью, в сферу которой не могут вмешиваться центральные органы. Это возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет.

¹ См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 191 — 192.

Все субъекты, входящие в федерацию, имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу и службу безопасности, полицию, общий бюджет, государственные символы и государственный язык).

Количество субъектов федерации определяется исторически и может быть различным. Так, Швейцария состоит из 23 кантонов, Германия — из 16 земель, США — из 50 штатов и одного федерального округа, Россия — из 88 субъектов, которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку.

Закономерным признаком любой федерации является двупа-латный парламент. Как правило, нижняя палата напрямую избирается населением, причем количество депутатов от каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъекте. В верхней палате обязательно представлены все субъекты федерации, причем независимо от величины их территории и численности населения. От каждого субъекта равное количество представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть различным.

Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут противоречить федеральному законодательству, которое по вопросам компетенции федерации обладает приоритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как США, России, Канады, Мексики, являются высшими законами на территории всего государства, всех его территориальных единиц.

Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не имеют права выхода из их состава. Ни в одной федерации не признается право ее субъектов участвовать в международных отношениях помимо федерации (субъектом международного права является федерация). Ни в одной федерации ее субъекты ни имеют собственной валюты, ни собственных вооруженных сил. В любой федерации юридически закрепляется право центральной власти на принудительное применение правовостано-вительных мер по отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны. Конкретное распределение полномочий между федеральным центром и субъектами зависит от многих факторов: способа возникновения федерации, исторических особенностей государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов.

По своему составу федерации можно разделить по способу возникновения на договорные и конституционные. Договорные возникают через объединение суверенных унитарных государств. При этом,

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

как правило, сохраняется максимальный объем компетенции каждого субъекта с одновременным закреплением этого в договоре с федеральным центром (например, США, Швейцария). Если речь идет о преобразовании в федерацию бывшего унитарного государства, то это конституционная федерация, когда субъекты наделяются своими полномочиями «волеизъявлением» будущего федерального центра, пускай через принятие конституции (например, Германия).

По правовому статусу субъектов федерации выделяют симметричные (однородные) федерации либо ассиметричные (разнородные). В первых все субъекты обладают равноправием (Россия), во вторых субъекты обладают различным объемом полномочий (Индия, США).

По территориальному делению субъектов все федерации можно классифицировать на национальные, территориальные и смешанные. Примером первых, где субъекты выделяются по национальному критерию, могут служить СССР, бывшая Чехословакия, бывшая Югославия, второй группы федерация, субъекты которых формируются по административно-территориальному принципу, — США и Германия. По смешанному принципу, где субъекты формируются одновременно и по национальному, и по территориальному принципу, — Индия, Канада, РСФСР в бывшем СССР и современная Россия.

Федерации, основанные на национальном делении, являются сверхцентрализованными, т.е. объем властных полномочий субъектов в них уже, чем у субъектов федерации, построенной по территориальному принципу. Почти все они (СССР, Чехословакия, Югославия и др.) либо распались, либо испытывают определенные сложности в государственном строительстве. Федерации же, основанные по административно-территориальному принципу, более устойчивы. Во многом это закономерно, поскольку такое деление оптимально учитывает не только социальные факторы (численность и национальный состав населения), но и, естественно, природные, экономические (размещение производственных сил), а также политические и духовные факторы (особенности культуры, религии, традиций и обычаев населения).

Федерация все же более приближена к идеалу правового государства, поскольку способствует разделению не только государственной власти между высшими органами государственной власти, т.е. «по горизонтали», но и децентрализует государственную власть «по вертикали», создает более сильный механизм сдержек и противовесов государственному произволу. В основе этого подхода лежит четкая взаимосвязь между республиканской формой правления и федерацией. Известно, что федераций при монархической форме правления не существует. Однако правовое государство зависит не столь-

ко от формы правления и государственного устройства, сколько от политического режима и эффективности правовой и политических систем общества.

В России отношения между центральной (федеральной) и региональной (республиканской, краевой, областной, окружной) властью регулируются и соответствующими федеральными законами. Так, согласно Конституции РФ принятие в Россию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом, а также договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти России.

В научной литературе традиционно принято отличать от федерации конфедерацию — союз или объединение нескольких самостоятельных и суверенных государств (например, Ганзейская лига, 1367—1669 гг., Нидерланды, 1579—1795 гг., Германская конфедерация, 1815—1866 гг., Объединенная Арабская Республика, куда входили Египет и Сирия, 1958—1961 гг.). Некоторые авторы относят к конфедерации и Европейский союз, и современные таможенные союзы, например Бенилюкс¹.

Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и налоговой системы, единого гражданства, общей конституции. Однако в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но решения этих органов имеют силу на территории государств, ее образующих, только при их согласии на это. Каждое государство, входящее в нее, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации. Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы

¹ См.: Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 52-53.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

налогов, поскольку ее финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников.

Конфедерацию можно рассматривать как особую форму государственного устройства¹. В ее основе лежат общие с федерацией принципы организации, например принципы совмещения воли субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, автономии воли субъектов федерации и конфедерации, возможность центральной власти федерации и конфедерации иметь связь с населением. Кроме того, близость государственного устройства федерации и конфедерации может быть обоснована исторически. Так, США в период 1776—1789 гг. представляли собой конфедерацию, из которой потом возникло единое федеративное государство, Швейцария периода 1815—1848 гг. Однако при таком подходе понятие формы государства подменяется способом возникновения государства, что вряд ли обоснованно.

Кроме унитарных и федеративных государств, конфедераций государств, история знает различные варианты империй и межгосударственных союзов. Империи (Римская, Византийская, Османская, Британская) — это такие государства, в которых имеются неоднородный этнический и культурный состав населения; обширная территория; наличие относительно небольшой метрополии, пополняющей свои ресурсы за счет других регионов или колоний; концентрация государственной власти в метрополии; ограниченность прав и свобод других регионов, колоний. Для них характерен специфический механизм государственного управления. Они имеют особые причины возникновения и различные варианты распада. В отличие от империй межгосударственные союзы (например, Европейский союз, особенно в начале его возникновения, СНГ) — это союзы полностью автономных (самостоятельных, независимых) государств (унитарных, федеративных или конфедеративных), которые действуют в рамках международного и внутригосударственного права.

Относительно третьего элемента формы государства — государственного режима, то под ним понимается совокупность используемых стоящими у власти группами, элитами или иными слоями общества методов и способов осуществления государственной власти. Государственный режим — реальное проявление процесса функционирования государственной власти.

Существуют и иные точки зрения. Так, М. Ориу рассматривал государственный режим как «некоторого рода надстройку», которая возникает по мере развития общества на основе уже существующих политических институтов в догосударственном обществе. Государственный режим возникает, когда общество уже перешло от «него-

См., например: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. СПб., 1995. С. 61—64.

сударственного» к «государственному» состоянию. Процесс перехода он исследовал как процесс «политической централизации общества». Движущей силой этого процесса он считал «оседание народа на земле» и несовершенство существующих «политических институтов с элементами клиентуры и патримониальных отношений». Несовершенные политические институты добровольно или насильственно трансформируются в государство. Само же государство, указывал М. Ориу, есть инструмент достижения равновесия частных и публичных интересов в обществе. Будучи «надстройкой» и единожды возникнув, государственный режим трансформируется сначала в административный режим (проявлением которого есть полицейская регламентация основных прав и свобод и чрезмерная концентрация государственной власти в одних руках), затем в конституционный (проявлением которого есть попытка правящих групп выработать способы децентрализации суверенитета власти, придать государству вид морального лица)¹. Под государственным, административным и конституционным режимом исследователь понимал отношения, образующие основу жизнедеятельности любого общества, т.е. государственный строй.

Широкое понимание государственного режима в определенных ситуациях не лишено смысла, поскольку позволяет показать объективную взаимозависимость развития общества от государственной власти, которая по мере развития общества объективно стремится к своей децентрализации. Однако этот верный вывод не имеет большой практической значимости, поэтому большинство ученых-юристов понимают государственный режим более узко, как совокупность приемов и способов осуществления государственной власти.

См.: Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 296—570.

Любое государственно-правовое воздействие на общественные отношения меняет баланс интересов различных групп населения, следовательно, оно способно изменить и сущность, и содержание самого государства. Реально оценить сущность и содержание государства, исходя только из формы правления и государственного устройства, практически невозможно. Ведь определяющие их общественные отношения устойчивы и статичны, способны аккумулировать в себе диаметрально противоположные интересы. Известно, что не все государства, имеющие республиканскую или монархическую форму правления, являются таковыми. Реальное распределение публичной власти в них, социальная сущность и содержание могут быть различным. Несомненно, что конкретные устоявшиеся в обществе приемы и способы осуществления публичной власти есть одновременно и динамичный, и сущностной, и содержательно показательный критерий любого государства.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

С теоретических позиций следует различать понятие государственного и политического режима. Они не тождественны. Если государственный режим определяется методами государственной власти, то политический режим включает в себя и определяет не только методы деятельности государственной власти, но и всех иных элементов политической системы общества — политических партий, массовых движений, отдельных лиц, участвующих во властно-политических отношениях. Таким образом, политический режим следует понимать как более широкое понятие, включающее в себя в качестве составной части государственный режим.

Некоторые теоретики государства и права употребляют термины «государственно-правовой режим», «политико-правовой режим», «государственно-политический режим». Ни один из этих терминов нельзя считать объективно отражающим суть проблемы. Первый термин является внутренне противоречивым, поскольку любое государство использует не только законодательные, правовые, но и наоборот, внеправовые методы. Более того, государство может вообще творить произвол, хотя и вынуждено принимать законы, но оно может им не следовать. Иногда государство, наоборот, не может следовать принятым законам, поскольку возникает ситуация непредвиденная, не урегулированная законодательством.

Второй термин — «политико-правовой режим» также во многом неточен. Политика представляет собой такую сферу деятельности, которую государство стремится урегулировать законами и иными нормами права, но добиться полного правового регулирования политических отношений оно не в силах. В современном постсоциалистическом, цивилитарном государстве любая политическая сила, получившая большинство в парламенте, способна изменить любой закон, ограничивающий ее. Более того, в политике нет раз и навсегда установленных правил и не может быть, поскольку «цель оправдывает средства».

Третий термин «государственно-политический режим» несет в себе элемент тавтологии, поскольку общеизвестно, что государство есть главный элемент политической системы. Любое воздействие государственной власти на общественные отношения есть одновременно политическое воздействие.

Прав профессор В.Н. Протасов, который понимает политический режим в широком и узком смысле. В широком — как всю политическую атмосферу общества, определяемую взаимодействием государственной власти с другими политическими силами и институтами общества, в узком — как государственный режим¹.

¹ См.: Протасов В.Н. Проблемы теории права и государства. М., 2001. С. 62.

Содержание политического режима достаточно широко. Его образуют множество общественных отношений, большинство из которых определяют и государственный режим. Так, в понятие политического режима включаются следующие признаки (общественные отношения): степень участия народа в формирования политической власти, соотношение прав и свобод человека с правами государства, гарантиро-ванность прав и свобод личности, степень реализации политической власти непосредственно народом, положение средств массовой информации и реальная гласность в обществе, стимулирующий или ограничивающий характер правового регулирования деятельности граждан и должностных лиц, методы осуществления политической власти, степень верховенства закона, принципы взаимоотношения общества и власти, реальное и юридическое положение силовых структур государства, степень политического плюрализма и др.

Политический и государственный режимы не возникают случайно. Они развиваются взаимосвязанно и под воздействием зримых и невидимых факторов. К видимым факторам, влияющим на них, относятся экономический уклад общества, достигнутый в связи с ним уровень материальной жизни людей, уровень их культуры, форма правления и государственное устройство в обществе.

Нельзя отрицать и влияние невидимых, субъективных факторов. Их можно назвать «народный дух», «народный характер», «душа народа» При всей кажущейся ненаучности и расплывчатости этих понятий отрицать их влияние на государственный и политический режим невозможно. Всякий народ, как и всякая личность, имеет свой дух, свой характер и свою душу. Все идеологически обусловленные усилия объяснить сущность конкретного демократического общества и конкретного правового государства материальными факторами в рамках исторического, социокультурного, антропологического, генетического, религиозного, политического подходов — спорны. Закончились неудачей и попытки объяснить сущность народа историческими и экономическими причинами, свести сущность человека лишь к его физиологии.

Оперируя этими категориями, можно определить их влияние не только на государственный режим, но и на государство, познать его сущность и предназначение, эффективность государственной власти и возможности ее развития в будущем. В классификации современных государственных режимов можно выделить два направления. Первый сформировался в советское время и был основан на марксисткой типологии государств, когда каждому типу государства соответствовал определенный политический режим: рабовладельческому — деспотизм, монархизм, аристократизм, рабовладельческая демократия; феодальному — абсолютизм, просвещенный абсолютизм и т.д., капитализму — конституционный, бонапартиский, военно-полицейский, фашисткий.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

Большинство отечественных и зарубежных ученых не склонны связывать государственный режим и отдельные типы государства и дают лишь самую общую классификацию государственных режимов, подразделяя их на два вида — демократический и антидемократический. При этом допускается, что каждый из них в зависимости от конкретных исторических условий, сущностных и содержательных характеристик государства, народных обычаев и традиций может подразделяться на самые различные виды и разновидности.

К характерным признакам демократического государственного режима можно отнести реальную подотчетность и подконтрольность органов власти народу; развитие рыночной экономики; разделение власти; политический и идеологический плюрализм, образуемый свободой слова и критикой; наличие реальной политической оппозиции; выборность и реальную сменяемость органов государственной власти, гласность в их деятельности; провозглашение, конституционное закрепление, охрану и реальный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина и др.

Недемократический режим характеризуется ликвидацией или значительным ограничением прав и свобод граждан, в том числе в сфере экономики; запрещением оппозиционных партий и других организаций; ограничением роли выборных государственных органов и неадекватным усилением роли исполнительных органов; сосредоточением большинства властных полномочий в руках главы государства или правительства; высокой степенью централизации исполнительной власти, когда большинство чиновников нижних инстанций являются статистами в процессе управления; упором в государственном управлении на методы принуждения и т.д.

Можно выделить несколько разновидностей недемократического режима, например деспотический (страны Древнего Востока), при котором правитель обладает неограниченной властью, имеющей божественное обоснование, а все государственное управление основано на безусловном подчинении ему. Но отличительным признаком этого режима является видимость легитимности, народной поддержки. От него отличают тиранический режим, при котором правитель узурпирует власть, но существует широкая оппозиция, которая подавляется жестокими репрессиями. Такой государственный режим также нелегитимен.