Проблемы соотношения государственной власти и государства 2 страница

Это исключительные личные качества лидеров, руководителей, например героизм, принципиальность, смелость, решительность объединяемые понятием харизмы. Это и «господство «легальности» в силу веры в обязательность легального установления и деловой компетенции, обоснованной рационально созданными правилами, т.е. ориентации на подчинение при выполнении установленных законов и иных правил. Законность государственной власти определяется по признакам ее соответствия принципам рациональной организации управления и эффективности права. То, что делается на законных основаниях, рассматривается как легитимное. Отсюда можно вывести следующие типы государственной власти — традиционную, харизматическую и правовую.

В большинстве современных подходов к легитимности центральное место занимает идея суверенитета. И это понятно, поскольку она затрагивает такие ключевые вопросы, как источник и природу государственной власти. Трудно установить источник суверенитета государства, но тем не менее это реальный феномен. Проблема суверенитета затрагивает не только иерархию властных структур в рамках государства, но и место самого государства в системе мирового сообщества. Когда говорят о суверенитете государства, то подразумевается, что все другие коллективы (общины, семьи, ассоциации, провинции, товарищества и т.д.) занимают подчиненное по отношению к нему положение.

Суверенитет — это юрисдикция государства, распространяемая на всю свою территорию и на всех граждан, людей, проживающих на этой территории. Суверенитет государства обладает правом уста-

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

навливать связи с другими государствами, защищать и реализовы-вать свои интересы. Таким образом, суверенное государство представляет собой территориальное образование, которое контролирует население, а также организации и группы, ассоциируемые с территорией. Государственный суверенитет включает в себя такие основополагающие принципы, как единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Если какое-то иностранное государство или внешняя сила безнаказанно нарушает границы государства или заставляет его руководителей принять решение, не отвечающее национальным интересам его народа, то можно говорить о нарушении его суверенитета. А это явный признак слабости государства и его неспособности обеспечить собственный суверенитет и свои государственные интересы.

Следует различать внутренний и внешний суверенитет. Внутренний суверенитет — это право и полномочия повелевать всеми гражданами, живущими на национальной территории, как гражданами данного государства, так и не гражданами. Внешний суверенитет призван обеспечить территориальную целостность и невмешательство во внутренние дела страны со стороны внешней среды (государств). Представляет интерес то, что до появления современного демократического государства власть центра неодинаково контролировала все население и все находящиеся в его подчинении территории. То, что внешне казалось единым государственным пространством, на самом деле представляло собой множества провинций, княжеств, областей и т.д. Чем дальше они отделялись от центра, тем слабее оказывалась сила центра. Зачастую на окраинах государства обширные территории в правовом отношении пользовались значительной долей самостоятельности.

Исходным элементом международного права является принцип суверенного равенства. Суверенитет представляет собой международную правовую концепцию, используемую для определения главного субъекта верховной государственной власти в международном сообществе. Верховной государственной властью, или суверенитетом, обладает только государство. Оно является единственным или главным носителем прав и обязанностей в системе международного права, единственным законным механизмом применения легитимного воздействия. Только государства имеют право формулировать и реализовывать международную политику. Все другие организации, группы или отдельно взятые лица таким правом не обладают.

Концепция суверенного равенства всех государств независимо от их размеров, веса и влияния была выдвинута еще на II Гаагской мирной конференции в 1907 г. Причем она касается вопросов обеспечения безопасности и целостности государства перед лицом всех

внешних угроз. Этот принцип предполагает другой, не менее важный принцип невмешательства одного государства, каким бы могущественным оно ни было, во внутренние дела другого государства, независимо от форм правления, их внутренней политики и т.д. Речь идет о взаимных обязательствах государств друг перед другом.

Можно выделить три принципа, определяющих эти обязательства: 1) независимость, 2) равенство и 3) единогласие. Независимость означает, что каждое государство вправе разрабатывать и осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику самостоятельно, не получая на то разрешения у какой бы то ни было посторонней стороны. Равенство предусматривает, что все государства в соответствии с нормами международного права равны между собой. Ни одно государство, независимо от его мощи, веса и влияния, не может претендовать на превосходство над другими государствами, какими бы малыми они ни были. Единогласие означает, что любое государство связано нормами международного права лишь в том случае, если оно изъявило свое согласие с этими нормами. Но получив согласие с ними, от каждого государства ожидают их соблюдения. Таким образом, международное право предусматривает координацию поведения государств, а не подчинение воли одних государств воле других государств.

Суверенитет государства не означает, что оно вправе и способно делать все, что хочет, и может действовать изолированно от других членов мирового сообщества. Суверенитет и взаимосвязанность государств не являются противоречивыми категориями. Суверенитет государства означает лишь то, что оно само решает, как справиться со своими внутренними и внешними проблемами, включая поиск союзников и помощь извне, тем самым ограничивая собственную свободу.

Власть и влияние государства представляют собой базовые характеристики любого общества. С этим явлением мы встречаемся почти во всех сферах жизни людей. Речь может идти, например, о власти родителей над детьми в семье, руководителя предприятия — над работниками, президента ассоциации — над ее членами, мэра города — над его жителями, священника — над прихожанами церкви.

Наиболее правильное выражение понятие власти находит в юридической сфере. Лишь власть, осуществляемая государством, его органами и должностными лицами, является политической властью. Она отличается совершенством ее внутренней организации и степенью подчинения себе управляемых. Государство — главный и единственный носитель государственной власти. Специфическая особенность государственной власти состоит в том, что она осуществляется единой системой специальных центральных, или высших, и мест-

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

ных, или нижестоящих, органов, взаимосвязанных по вертикали и горизонтали.

Путь к власти лежит в способности ее субъектов контролировать поведение других людей и управлять общественными процессами. Под властью подразумевается способность ее субъекта (отдельной личности, группы людей, организации, партии, государства) навязать свою волю другим людям, распоряжаться и управлять их действиями насильственными и ненасильственными средствами и методами. Речь идет о способности того или иного субъекта навязать свое мнение, свою силу другим людям, группам, классам, обществу.

Однако власть нельзя свести к государству, физической силе, или насилию. Но нельзя не учесть того факта, что власть, не опирающаяся на силу, не способная добиться реализации своих решений, в том числе силой или угрозой применения насилия, может оказаться просто пожеланием. Власть представляет собой форму выражения силы. Одна из главнейших задач государства — это разрешение противоречия между необходимостью порядка и разнообразием интересов в обществе, сопряженных с конфликтами. Государство и власть призваны внести порядок и разумную организацию в социально-политический процесс, обуздать энергию человеческих страстей.

И государство, и власть тесно связаны с насилием. Государство, даже самое демократическое, представляет собой во многих отношениях механизм принуждения, насилия над людьми. Но это насилие особого рода. Еще Т. Гоббс (продолжая Н. Макиавелли) усматривал главный признак государства в «монополии на принуждение и насилие». Д. Локк считал государственной властью право создавать законы, предусматривающие смертную казнь и соответственно все менее строгие меры наказания для регулирования и сохранения собственности, и применить силу общества от нападения извне — и все это только ради общественного блага¹. Этот тезис стал общим и для современной, цивилитарной теории государства и права.

Это верно, ибо государство, особенно современное, цивилитар-ное, в котором сочетаются множество разнообразных конфликтующих, не совместимых друг с другом интересов, устремлений, установок и т.д., не в состоянии обеспечить выполнение своей главной функции по реализации общей воли своих граждан одними только уговорами, или же полагаясь на их сознательную и добрую волю. Власть является своего рода данью, отдаваемой природе человека, средством, призванным бороться с неправомерными действиями. В современном, цивилитарном государстве сила, насилие и прину-

См.: Локк Д. Соч. Т. 3. С. 263.

ждение облекаются в форму писаных или неписаных законов, разного рода запретов и предписаний, которые в главной своей части строго определены и при необходимости исполняются с использованием силы. Сущность государственной власти как раз и состоит в том, что она фиксируется в рамках закона.

Кроме того, при анализе власти неизбежно возникает вопрос о ее соотношением с политическим влиянием и авторитетом. Авторитет и власть всегда были и есть тесно взаимосвязаны, и нередко встречаются трудности при их разграничении. Известно даже, что иногда понятие авторитета используется некоторыми теоретиками государства для обозначения как власти, так и авторитета. На различных этапах исторического развития авторитет, по-видимому, служил одним из немаловажных источников власти. Это могли быть та или иная форма харизмы, авторитет полководца, ученого-мага, жреца, священнослужителя, хорошего специалиста в своей области.

Таким образом, с юридических позиций задача власти состоит в реализации целей управления, власть призвана осуществлять отношения господства и подчинения между правителями и управляемыми. Государство невозможно представить себе без властвования, господства и подчинения. Более того, феномен власти всегда присущ обществу. Но вместе с тем власть имеет множество источников и представляет собой сложное явление, различающееся по своим масштабам и направленности. Различаются, в частности, следующие формы проявления и функционирования власти: насилие и принуждение, наказание и поощрение, контроль и управление, соперничество и сотрудничество. Она может носить как негативный, так и позитивный характер.

Таким образом, государство обладает публичной властью, т.е. прерогативами отдавать приказы и принуждать повиноваться этим приказам, что обеспечивается, в частности, монополией на легитимное насилие. Вместе с тем механизм государственной власти, будучи некоторой целостностью, включает в себя ряд подсистем — правовую, административно-управленческую, военную и др., в которых как по горизонтали, так и по вертикали, устанавливаются определенные, характерные для каждой из них отношения. Конституции, кодексы, законы и иные нормативные правовые акты, решения и т.д. являются средствами реализации власти. В то же время власть подчиняется праву, призванному четко определить властные прерогативы и функции государства. Особенность государства состоит в том, что оно обеспечивает реализацию норм права, которые отличаются от социальных и иных норм, на которые государство не может серьезно влиять.

В современном государстве само это государство и государственный аппарат отделены от работающих в них чиновников и слу-

II. Проблемы теории государства

2. Проблемы соотношения государственной власти и государства

жащих, правительство как таковое — от его членов в смысле, что государство и правительство, государственный аппарат не являются собственностью тех, кто обеспечивает их деятельность. Министры, должностные лица государства являются наемными работниками, нанятыми для выполнения определенных ролей и функций.

Более того, развитие управления привело к тому, что возникло современное бюрократическое государство. Его монополия над средствами насилия усиливается с помощью средств сбора налогов, реализации внешней политики, фиксирования и осуществления закона, контролирования своих граждан. При всех негативных моментах, связанных с бюрократией, она превратилась в неотъемлемый элемент всех политических систем. М. Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т.е. выполнений функций в соответствии с четко фиксированными юридическими и иными правилами; постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на постоянной основе при гарантии служебного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность современной бюрократии.

Появление и оформление бюрократии были предопределены самими закономерностями становления современного государства. Более того, образование и становление современного государства на Западе ученые часто связывают с формированием бюрократического аппарата. И сегодня зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости. Именно с помощью бюрократического аппарата были преодолены негативные последствия классового подхода и передачи государственной власти по наследству (хотя в ряде государств эта наследственность сохранилась, например в Северной Корее, Азербайджане).

Один из атрибутов бюрократического аппарата — класс чиновников, оплачиваемый из государственного бюджета. Содержание огромной армии таких чиновников, обремененных своими функциями, что, в свою очередь, снимает вопрос об их социальном происхождении, возможно только в условиях современной рыночной экономики.

Современный аппарат управления, который невозможно представить без четких, разработанных норм и правил, строгой профессионализации работников, что тесно ассоциируется с бюрократией. Его способность состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые на-

ходятся в зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, государственный аппарат не зависит от этих колебаний и перестановок на вершине механизма государства. Будучи инструментом осуществления властных функций, армия чиновников и служащих продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламентов, досрочных выборов и т.д. В отличие от глав правительств, министров и администраторов высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса чиновников представляет собой стабильный набор лиц, составляющих костяк системы государственно-административного управления.

Чиновники стали влиятельной силой, подчас не зависимой от подлежащих периодической смене правительств и выборных органов власти. Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре государственного аппарата, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении постороннего. Более того, в процессе выполнения им своих обязанностей чиновник накапливает большой объем информации, что более усиливает его влияние и позиции. Этому способствуют так называемые кодексы бюрократии, согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

Формально рядовые граждане вправе оспаривать действия бюрократии. В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. В результате бюрократизм пронизывает все органы государства, и он отвоевывает у них одну позицию за другой. В современном обществе принципы представительной демократии зачастую вступают в противоречие с принципами административной эффективности, с их упором на обеспечение рационального принятия решений и эффективной их реализации. Факторы специализации, профессионализма и компетенции приобретают все более растущую значимость¹.

¹ См., например: Керимов Д.А. Государствоведение. Актуальные проблемы теории. М., 2003. С. 5—67; Малюшин А.А. Концепция современного правового государства. М., 2005. С. 58—100; Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1999. С 227-286.

Глава

3. Проблема типологии государства

ПРОБЛЕМА

ТИПОЛОГИИ

ГОСУДАРСТВА

условиях существования социалистических государств и СССР, господства в этих государствах, по существу, одной идеологии — марксистско-ленинской теоретики государства и права редко объективно и глубоко обсуждали концепции типологии или типов государства с точки зрения разных подходов и мерок, ибо считался единственно правильным и верным один подход — марксистско-ленинский формационный, а другие подходы объявлялись антинаучными либо вредными. С распадом революций социалистического лагеря и Советского Союза и кризисом марксизма-ленинизма как идеологии в науке постепенно стали проявлять интерес к исследованию проблемы типов государств, их классификации, деления по самым разнообразным критериям, принципам и признакам. Идеологическая зашоренность отступила, и это вполне естественно и нормально с точки зрения свободы научной мысли и демократии. Некоторые ученые, чтобы вообще освободиться от тоталитарного мышления, пошли в своих рассуждениях дальше: начали, с одной стороны, отказываться от понятия «тип, типология государства», а с другой — смешивать его с понятием «форма государства», его вид и класс¹.

Сегодня нельзя игнорировать либо изымать из научного оборота давно устоявшиеся и общепризнанные понятия «типы государства» и «типология государства». Эти понятия давно прижились в науке, достаточно осмыслены и помогают глубже познать государство как сложное политическое и социальное образование. В то же время в условиях демократизации общества и государства важно выделять и исследовать самые разные подходы к типологии государства и их органов, причем по самым разным критериям и основаниям. Но вначале необходимо четко определиться, что такое тип государства.

Несмотря на многообразие различных определений, выработанных в науке, под типом государства (независимо от подхода) понимается совокупность наиболее характерных особенностей и черт государства, выражающих его социальную сущность и соотношение

¹ См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 48.

с определенной разновидностью тех или иных обществ, в рамках которых это государство существует. В настоящее время необходимо выделять и рассматривать самые разнообразные подходы (на основе различных критериев) к типологии государства.

Первая типология государств (кстати, задолго до появления марксизма-ленинизма) возникла в глубокой древности, когда самые разные люди и лучшие мыслители искренне мечтали о правильном, идеальном государстве. Первой типологией следует считать древнюю типологию, т.е. типологию или тип правильного, идеального государства. За критерий типа бралось то государство, которое больше подходило для жизни людей, граждан в условиях существовавшего общества. Отрицание марксистами-ленинцами правильного, идеального типа государства под тем предлогом, что оно не выдерживает критики с позиций классового подхода, неравенства, эксплуатации человека человеком и т.д., нельзя признать обоснованным. Для того времени, когда люди искренне говорили и верили в идеальное и правильное государство, такой подход был единственно верным и правильным, хотя сегодня его можно и подвергать критике и с чем-то не соглашаться.

Известно, что, например, еще Платон разработал свой проект идеального государства, близкий к реальным условиям жизни греческих полисов (его труд «Государство»). Рассуждая об идеальном государстве, он утверждал, что это государство лучших людей и что управление им должно находиться в руках людей знающих, постигших самые совершенные идеи, овладевших высотами научного познания: «Пока в городах... не будут или философы царствовать или нынешние цари и властители — искренно и удовлетворительно философствовать, пока государственная сила и философия не совпадут в одно... дотоле ни города, ни человеческий род не жди конца злу...».

Подобно тому, как управление кораблем поручается людям, знающим корабельное дело, управление государством, заявлял Платон, должно поручаться людям, обладающим для этого необходимыми знаниями, овладевшим истинной философией. Платон подвергал сомнению принцип соблюдения законов. Он находил, что философы, когда им будет вручена власть, обладая глубокими знаниями, смогут управлять государством, руководствуясь своим усмотрением, а не требованиями закона.

Свободное население в идеальном государстве, по его мнению, должно быть разделено на три сословия: 1) философов, правящих государством; 2) стражей и воинов, охраняющих государство; 3) ремесленников и землевладельцев, доставляющих гражданам потребные им материальные блага. Необходимость такого деления Платон пытался обосновать и оправдать разнообразной аргументацией. Он

II. Проблемы теории государства

3. Проблема типологии государства

указывал прежде всего на разделение труда в обществе и говорил, что каждое дело делается лучше, когда кто-либо занимается им специально: каждый лучше всего делает одно, не хватается за многое.

Изобразив устройство своего идеального государства, Платон обращается к рассмотрению государств, отклоняющихся от идеала, так называемых извращенных форм государства. Все государства Платон располагает в порядке возрастающего отклонения от идеала: идеал — это аристократия, государство в котором господствует лучшие (мудрые); за аристократией следует тимократия (господство сильнейших и храбрейших). Еще дальше от идеала отклоняется олигархия, где существует власть немногих богатых; затем следует правление демоса, народа (демократия); наконец худшая из неправильных форм — тирания.

Перевороты, влекущие за собой смену форм, происходят, по Платону, от причин общественного порядка, от порчи характера властвующих и подвластных, от того, что правители из «стражей» становятся «волками», или от того, что в обществе появляются и размножаются «трутни», от алчности, скупости, властолюбия и т.п. Позднее, разочаровавшись в возможности осуществления на практике идеала, изображенного в своем произведении «Государства», Платон отступает в ряде существенных положений от требований, выдвинутых в этом более раннем труде. Это была попытка мыслителя путем различного рода уступок приблизить идеал к действительности. Тем не менее проект «Законов» имеет много общего с проектом «Государства».

Дальше Платон отстаивает уже идеал аграрного замкнутого, «самодостаточного» государства. В связи с этим государственный строй у мыслителя предусмотрен аристократический. Правда, в государстве существует народное собрание, в котором могут участвовать все граждане. Однако граждане двух первых разрядов обязаны посещать народные собрания под угрозой штрафов за непосещение. Для граждан же остальных двух разрядов посещение собраний не обязательно.

Предлагается выборный орган — Совет 360. Во главе государства Платон ставит теперь не философов, а старейших и наиболее рассудительных граждан. Коллегию высших должностных лиц государства составляют 37 правителей — стражей законов, избранных из 100 заранее намеченных кандидатов. Для занятия должности правителя установлен 50-летний возраст. Срок, на который избираются «стражи законов», — 20 лет.

Правители руководствуются в управлении государством не усмотрением, как философы по первому проекту, а законами, которые призваны заменить недостающую мудрость правителей. Законы

самым тщательным образом регламентируют все стороны жизни граждан. Их нарушение влечет суровые кары. Стремясь обеспечить сохранность государственного строя, Платон рекомендует законодателю, а также правителям проявлять постоянную заботу об укреплении устоев общества любыми способами.

Не ограничиваясь рассмотрением различных форм государства, Аристотель тоже дает свою характеристику идеального, совершенного государства, но он придает более конкретный характер своему идеалу. Его идеал остается целиком в рамках греческого государства-города, «самодовлеющего» коллектива. Государство, по его мнению, не должно быть слишком большим или слишком малым по территории и по количеству населения. Государство с очень малочисленным населением не может быть самодостаточным. Ему не обеспечена «автаркия». Но и слишком большое государство не может получить надлежащую организацию. Население, как и территория государства, должно быть небольшим. Для совершенного государства необходимы благоприятные климатические условия: климат не слишком холодный, как на севере Европы, но не слишком жаркий, как в Азии.

В совершенном государстве, по Аристотелю, сохраняются несправедливость, резкое неравенство и рабство среди свободных. Граждане обеспечены всем необходимым, но не занимаются ни ремеслом, ни земледелием. Физический труд — дело рабов и ремесленников. Последние лично свободны, но не являются гражданами государства. Земельная собственность должна принадлежать только гражданам. Ремесленники и земледельцы не обладают ею.

Что касается политической организации идеального государства, то Аристотель выдвигает принцип поочередного участия всех граждан в осуществлении государственной власти. При этом граждане в молодые годы только подчиняются, с достижением же определенного возраста они привлекаются к участию в управлении государством.

Немало интересных суждений о типе идеального правильного государства можно встретить и у Полибия в его «Всеобщей истории», и у Н.Макиавелли в его трактатах, и у И.Фихте. В XX в. наиболее распространенным стал так называемый формационный подход к типологии государства, сторонниками и активными разработчиками которого были идеологи марксизма-ленинизма. Отвергнув идею о типе идеального, правильного государства, сторонники этого подхода стали утверждать, что типология государства связана только со способом производства, а в соответствии со сменой способов производства происходит в истории смена типов государства. Под типом государства они понимали совокупность характерных особен-