Формирование российской модели бюджетного федерализма

Становление современной системы межбюджетных отношений на­чалось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд эта­пов их развития, которые различаются не только механизмами перерас­пределения средств между различными субъектами финансовой систе­мы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных пол­номочий.

Первый этап начался в 1990 г. с провозглашения Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодатель-

_яь1х актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной систе­мы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автоно­мии региональных и местных властей¹. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой уре-гулированностью межбюджетных отношений. Это период «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В условиях экономи­ко-политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регули­рования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и региона­ми. В 1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотноше­ний с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечис­лять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52].

В 1992—1993 гг. резко возросли масштабы перераспределения бюд­жетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. При этом раз­меры прямых дотаций регионам сократились. Основной механизм пе­рераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем диффе­ренциации нормативов отчислений от налога на добавленную стои­мость. В эти годы дефицит консолидированного бюджета был целиком сосредоточен на уровне федеральных бюджетов при профиците бюдже­тов субъектов РФ. Финансовая помощь из федерального центра РФ осуществлялась в рамках индивидуальных договоренностей и прямого согласования объемов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего НДС, и объемов дотаций из федерального бюджета. Меха­низмы предоставления финансовой помощи, таким образом, являлись предметом согласования между федеральными и региональными орга­нами власти, что делало их субъективными и невозможными для учета в системе планирования. Период «стихийной децентрализации» бюд­жетной системы РФ завершился в середине 1994 г.

Второй этап реформирования межбюджетных отношений связан ^с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федераль­ных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных рес-

Декларация Съезда народных депутатов (СНД) РСФСР от 12 июня 1990 г. №22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Со­циалистической Республики»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР " Верховного Совета РСФСР (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1990. № 2. ^tT-22; Закон РСФСФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета ^Сфср. 1991. № 29. Ст. 1010; Закон РСФСРот 10октября 1991 г. № 1734-1 (ФГ91-4) «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»//Ведомости У.НД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543; Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г. •^ 2118-1 «Об основах налоговой системы в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР ^и «С РСФСР от 12 марта 1992 г. №11. Ст. 527; Финансы. 1992. № 9.

322 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

главаЭ. Межбюджетные отношения 323

 

публик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой ме­тодики и формализованных критериев.

В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Яку­тия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предпо­лагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей терри­тории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписа­ния договоров с федеральным центром о разграничении предметов ве­дения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. При этом отдельные из них добивались специальных соглашений по меж­бюджетным отношениям, которые наделяли регионы весомыми финан­совыми ресурсами. В частности, это относится к Удмуртии, Республике Коми, Свердловской, Нижегородской областям, Краснодарского края и ряда других субъектов. Подобные соглашения становились источни­ками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политиче­ской арене Российской Федерации. Стремление получить особые при­вилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизи­ровало бюджетную систему.

Методика распределения средств ФФПР постоянно корректирова­лась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на исполь­зовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъек­тов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Если при этом принимать во внимание неравномерное перечисление трансфертов, связанное во многом с субъ­ективными факторами, прежде всего принадлежностью первых лиц субъектов РФ к тем или иным политическим партиям, то многие субъ­екты РФ реально испытывали свою зависимость от федерального цент­ра. Кроме трансфертов из ФФПР иные формы финансовой поддержки регионов по существу отсутствовали. Учитывая незакрепленность рас­ходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы, все это в совокупности нарушало равноправие субъектов РФ в сфере финансо­вых отношений.

Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отноше­ний в обострении противоречий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов РФ> а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и при^-нятие законов без определения источников финансирования опреД^е" ленных расходов для решения многих социальных задач. Таким обра­зом, механизм перехода от унитарного к федеральному государству и передачи полномочий на нижестоящие уровни власти ставил равно-

правные субъекты РФ в неравные условия. В то же время индивидуаль­ные соглашения между федеральным центром и субъектами РФ высве­тили и объективные различия регионов в бюджетной самостоятельно­сти, в готовности брать на себя соответствующую ответственность, без которой сформировать бюджетный федерализм невозможно.

Представляется, что Россия с ее огромными внутренними разли­чиями, вряд ли сможет избежать определенной асимметрии в бюджет­ном устройстве. Главное, чтобы эта асимметрия была согласована меж­ду всеми субъектами РФ и имела четкие законодательные рамки.

Третий этап (1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных от­ношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах¹. В основу Кон­цепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределе­ния трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объ­ективных оценок расходных потребностей, а также налогового потен­циала территорий и была ориентирована на реализацию принципа тер­риториальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].

Новая методика распределения трансфертов ФФПР была направ­лена также на повышение заинтересованности региональных властей в проведении рациональной налогово-бюджетной политики. Приме­нение в механизме бюджетного выравнивания показателя «налогового потенциала» объективно должно было способствовать повышению усилий регионов по использованию имеющихся у них резервов для на­ращивания налогового потенциала. Переход к новой методике распре­деления трансфертов был осуществлен в три этапа (при формирова­нии и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг.). Методика распределения трансфертов ФФПР в 2001 г. в полной мере реализовала принципы, заложенные в Концепции реформирования межбюджетных отношений, и заложила основу законодательно закре­пленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.

Концепция реформирования предусматривала также создание в со­ставе федерального бюджета Фонда регионального развития (ФРР) Для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, а также На реализацию программ развития регионов. В 2001 г. был создан еще

' Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции ре-Формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 го-^Дах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3905.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

один фонд — фонд компенсации. Средства этого фонда предусматрива­лись для финансирования «федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными со­циальными законами. Средства фонда должны были распределяться между всеми без исключения субъектами РФ пропорционально коли­честву соответствующих категорий населения с учетом угрожающих факторов. В 2001 г. через фонд компенсации финансировались два фе­деральных мандата — закона о выплате пособий на детей и закона о со­циальной защите инвалидов в Российской Федерации.

Говоря об этом периоде, необходимо указать и на приведение в соот­ветствие Республиками Татарстан и Башкортостан своего законода­тельства с федеральным бюджетным и налоговым законодательствами, и на досрочное прекращение действия договоров с рядом субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений. Для выработки и согласова­ния решений по вопросам межбюджетных отношений на федеральном уровне был создан и стал функционировать в постоянном режиме но­вый орган — Рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, включающая представителей Прави­тельства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были дос­тигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюд­жетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюд­жеты перегружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников финансирова­ния («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, вклю­чая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентировались централизованно установ­ленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов форми­ровалось за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость ре­гиональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропор­ций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стиму­лы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиции, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемо­сти налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределя­лась без четких процедур, что требовало дальнейшего развития и законо­дательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Установленные федеральным законодательством крайне ограни­ченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъек тов РФ и органов местного самоуправления позволяли перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование тер

риториальных бюджетов и состояние социальной сферы на федераль­ный центр. Региональные и местные бюджеты оставались недостаточно прозрачными, отсутствовала целостная система мониторинга состоя­тся и качества управления государственными и муниципальными фи­нансами, результаты которой были бы доступны не только органам вла­сти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам. Серьез­ным препятствием на пути развития бюджетной системы являлась не­определенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ. Организация местного самоуправления, незавершен­ность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяли провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы рефор­му, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению ус­ловий для проведения структурных реформ, искажению условий рав­ной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестицион­ного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропор­ций, росту социальной и политической напряженности. Указанные об­стоятельства потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную пер­спективу предлагалось реализовать качественно новый механизм ре­формирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного Устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного само­управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную полити­ку в рамках законодательно установленного разграничения полномо­чий и ответственности между органами власти разных уровней. I; Эта система должна была обеспечивать:

к> • экономическую эффективность — создание долгосрочных стиму­
лов для органов власти субъектов и местного самоуправления прово­
дить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благо­
приятный инвестиционный и предпринимательский климат, содейст­
вовать росту доходов населения и экономическому развитию соответст­
вующих территорий;,

Раздел II. Государственные и муниципальные финана

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

• бюджетную ответственность — управление государственными и муниципальными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общест­венных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной по­литики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повы­шения законодательно установленной взаимной ответственности орга­нов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной по­литики;

• социальную справедливость — выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

• политическую консолидацию — достижение общественного со­гласия по вопросам распределения между властями разных уровней на­логово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

• территориальную интеграцию — обеспечение единства налого­во-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение дис­пропорций регионального развития, упрочение территориальной цело­стности страны.

Столь амбициозные цели предопределили и основные направления дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федера­ции, а именно: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; 2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефи-нансируемых мандатов»; 3) четкое и стабильное разграничение налого­вых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; 4) формирование и развитие объективных и прозрач­ных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюд­жетов; 5) повышение качества управления государственными и муни­ципальными финансами на региональном и местном уровне.

В реализации первого направления «Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации» в федеральное законода­тельство должны были быть внесены изменения и дополнения, обеспе­чивающие:

• уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к во­просам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслужи­вания жилого фонда и т. д.; резкое сокращение необходимости в делеги­ровании органам местного самоуправления отдельных государствен­ных полномочий);

• законодательное закрепление особенностей организации местно­го самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (оп-

ределение понятия «муниципальные образования разных типов (уров­ней)», принципа вхождения одного муниципального образования в со­став другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и оп­ределения территориального состава муниципальных образований раз­ных типов и их взаимодействия друг с другом);

• установление общих принципов и порядка наделения полномо­чиями муниципальных образований разных типов (определение мини­мального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расход­ных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законода­тельством субъекта РФ и на договорной основе между органами мест­ного самоуправления);

• упорядочение с учетом особенностей осуществления местного са­моуправления в Москве, Санкт-Петербурге, других городах и город­ских агломерациях, территориальной организации местного самоуправ­ления.

В рамках второго направления «Разграничение расходных полномо­чий» были поставлены такие задачи, как: 1) разграничение, на основе количественного анализа и единых принципов, расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сокращение в максимально возможной степени сферы со­вместных (пересекающихся) полномочий; 2) сокращение, а в перспек­тиве — ликвидация, «нефинансируемых федеральных мандатов» с пол­ным финансовым обеспечением установленных законодательством бюджетных обязательств; 3) законодательное определение порядка из­менения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования переда­ваемых расходных обязательств.

Основным изменением политики федерального Правительства РФ в разграничении расходных полномочий стал отказ от использова­ния категории «расходы» и переход к категории «расходные полномо­чия». В связи с этим функциями, формирующими обязательства по финансированию расходов, стали: установление полномочий; выделе­ние финансовых ресурсов для осуществления полномочий; исполне­ние полномочий. Такая постановка вопроса принципиально изменила ^и механизм принятия обязательств. Суть его состоит в том, что только ^т°т уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры направления предоставления услуг, должен обеспечивать их имеющи­мися в его распоряжении доходами. Предполагалось, что подобная по­становка вопроса позволит исключить так называемые нефинансируе-Мые мандаты.

Раздел II. Государственные и муниципальные финана

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

В качестве главной цели направления «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программа ставила существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюдже­тов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формирова­нию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели к 2005 г. предполагалось, в частности: 1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местно­го самоуправления при одновременном предотвращении недобросовест­ной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового про­странства; 2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за регио­нальными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств; 3) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты; 4) обес­печить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюдже­ты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механиз­мы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны были учитываться следую­щие критерии: а) стабильность: чем в большей степени налоговые по­ступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот нало­говый источник и полномочия по его регулированию; б) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закре­пляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наи­большей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; в) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше воз­можности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответ­ствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); г) равномерность размещения нало­говой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения на­логовой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответ­ствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); д) социальная справедливость: на­логи, носящие перераспределительный характер, должны быть в основ­ном закреплены за федеральным уровнем власти; е) бюджетная ответ­ственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услу­ги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие ус­луги.

Финансовая помощь бюджетам других уровней должна была соот­ветствовать следующим основным требованиям:

• разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;

• выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и суб­сидий как основных форм финансовой поддержки;

• распределение финансовой помощи должно проводиться по еди­ной методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регио­нов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбо­ра;

• в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потен­циала различных территорий с учетом уровня и структуры развития ре­гиональной экономики;

• методики и процедуры распределения финансовой помощи долж­ны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства РФ;

• жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образо­ваниям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

• максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъ­ектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно прогнози­ровать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения соб­ственных доходов;

• установление на федеральном уровне общих принципов и требо­ваний к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченно­сти муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из фе­дерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компен­саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регио­нального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Характеристика этих фондов представлена в табл. 9.3.

Раздел II. Государственные и муниципальные финанс!

глава9. Межбюджетные отношения

 

Таблица 9.3

Фонды финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета

 

Показа­тель	ФФПР	ФК	ФССР	ФРР	ФРРФ
Цель	Выравнива­ние бюджет­ной обеспе­ченности по текущим рас­ходам	Финансиро­вание феде­ральных за­конов (социальных пособий и льгот насе­лению)	Стимулиро­вание при­оритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Поддержка развития ре­гиональной инфраструк­туры	Поддержка и стимулирова­ние бюджет­ных реформ
Принцип распреде­ления	Формула на основе оцен­ки налогово­го потенциа­ла и норма­тивных бюд­жетных расходов	Формула на основе чис­ленности на­селения	Формула на основе нор­мативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)	Квоты на ос­нове формул (с последую­щим конкурс­ным отбором инвестицион­ных проек­тов)	Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Тип фи­нансовой помощи	Дотации (с выделени­ем средств с особыми ус­ловиями пере­числения и(или) ис­пользования)	Субвенция на финансирова­ние федераль­ных законов	Субвенция (долевая) на определенную функциональ­ную статью расходов (от­расль)	Субсидия (как правило, долевая) на финансиро­вание инве­стиционных проектов и программ	Субсидия (субвенция) на определен­ный тип (на­правление) расходов
Условия предос­тавления	Для высоко­дотационных регионов — кассовое об­служивание бюджетов Федераль­ным казна­чейством	Целевое ис­пользование средств	Уровень рас­ходов не ни­же норматив­ного и выпол­нение про­грамм реформ	Софинанси-рование	Выполнение программы реформ

Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

В рамках направления «Управление общественными финансами на региональном и местном уровнях» предполагалось внести существенные изменения в механизм федерального регулирования управления регио­нальными и местными бюджетами. Этот механизм должен был быть ос­нован на регуляторах трех уровней: 1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законода­тельстве; 2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение ко-

_торых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета; 3) дополни­тельных, более высоких стандартах управления общественными финан­сами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, Кодекс лучшей прак­тики и др.).

Обязательные федеральные требования предлагалось ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обес­печения единства бюджетной системы и базовых принципов организа­ции бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классифика­ция, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т. д.).

В целях оздоровления региональных и местных финансов, защиты интересов населения, получателей бюджетных средств и кредиторов, повышения ответственности за управление общественными финанса­ми, поддержания жестких бюджетных ограничений предлагалось зако­нодательно установить формализованные критерии и процедуры осу­ществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, вре­менного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных администраций, реструктуризации задолженности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, реализации планов фи­нансовой санации: а) в отношении субъектов РФ и муниципальных об­разований, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета (статус высокодотаци­онного региона); б) в отношении субъектов РФ и муниципальных обра­зований, не обеспечивающих соблюдение требований федерального за­конодательства и сбалансированность бюджетов (статус региона, нахо­дящегося в финансовом кризисе); в) в отношении субъектов РФ и му­ниципальных образований, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет (режим внешнего финансового управления).

К 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональ­ных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъек­тов РФ и муниципальных образований, не перешедших на казначей­ское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в фи­нансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, предлагалось осуществлять территориальными органами Федерально­го казначейства.

Не все поставленные в Программе задачи удалось решить к 2005 г. В частности, это относилось и к разграничению расходных полномочий на субфедералыюм уровне, и к бюджетному выравниванию, и к ряду Других вопросов. В то же время законодательное оформление большин­ства нововведений в бюджетный процесс и межбюджетные отношения

 

Раздел II. Государственные и муниципальные финан!

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

состоялось. В этой ситуации на первый план выдвинулась задача прак­тической реализации принятых нововведений.

С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности меж­бюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006-2008 гг.¹ В ней были определены следую­щие основные задачи: 1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; 2) создание стимулов для увеличения поступлений до­ходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; 3) создание стиму­лов для улучшения качества управления государственными и муници­пальными финансами; 4) повышение прозрачности региональных и му­ниципальных финансов; 5) оказание методологической и консультаци­онной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финанса­ми, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ должно быть основано на достоверном и объективном среднесрочном бюджет­ном планировании, обеспеченном стабильным налоговым законода­тельством в сфере межбюджетных отношений. С этой целью планиро­валось уточнение состава бюджетной классификации, переход к зако­нодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной сис­темы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подраз­делов классификации расходов, групп и статей операций сектора госу­дарственного управления, установление предельного срока внесения изменений в бюджетную классификацию.

Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюдже­ты субъектов РФ и местные бюджеты в Концепции увязывалось с зако­нодательным установлением условий осуществления бюджетного про­цесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационное™². Мотивирующее стремление к увеличению собственных доходов и пере­ходу из категории субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспе­ченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспечен­ности планировалось увязывать с масштабами самостоятельности субъ-

¹ Концепция одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г.
№ 467-р // Финансы. 2006. № 5. С. 15-22.

² Субъекты РФ исходя из состава их бюджетов в течение 2 из 3 предшествующих
отчетных лет подразделяются на три группы: первая группа — регионы-«доноры».
в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением средств на ис­
полнение делегированных полномочий) составляет до 20% в общей сумме доходов;
вторая группа — «дотационные» регионы, получающие от 20 до 60% финансовой помо­
щи в общей сумме доходов (большинство субъектов РФ); третья группа — «высокодо-
тащтонные» регионы, у которых межбюджетные трансферты составляют более 60%
в общей сумме доходов.

ектов РФ в осуществлении бюджетного процесса. Для создания стиму­лов для улучшения качества управления государственными и муници­пальными финансами в Концепции предлагалось внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов их работы в сфере исполь­зования принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования¹, повышение бюджетной дисциплины². Обеспечение прозрачности и достоверности информа­ции о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления рассматривалось в Концепции как необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными и муниципальными финансами. Соответ­ственно требование к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах их деятельности рассматривалось как обяза­тельное.

Реализация мер по повышению эффективности межбюджетных от­ношений должна была способствовать обеспечению процесса системно­го реформирования межбюджетных отношений в РФ, созданию эффек­тивной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотноше­ний между органами власти в РФ, способной к самостоятельному раз­витию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления фи­нансовой самостоятельности субъектов РФ.

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ Федераль­ному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008—2010 гг.»^:!, несмот­ря на фактическое завершение формирования системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов, внедре­ние основанной на международных стандартах системы бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысивших про­зрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности, пере­ход на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ к формированию го­дового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финан­сового плана, начало практического внедрения бюджетирования, ори­ентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента, рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, создание Инвестиционного фонда РФ, усовершенствование механиз-

¹ Планировалось создание системы финансового поощрения субъектов РФ, полу­
чивших более высокую рейтинговую оценку результатов работы.

² В качестве меры но повышению ответственности за несоблюдение органами го­
сударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий
предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законода­
тельством, рассматривалось уменьшение размеров субсидий на реализацию полномо­
чий субъектов РФ, направляемых из создаваемого Федерального фонда софинансиро-
вания расходов.

³ См.: Финансы. 2007. № 3. С. 3-11.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

9. Межбюджетные отношения

 

мов реализации федеральных целевых программ¹ и их оптимизацию и многие другие позитивные начинания, все еще остаются нерешенны­ми следующие проблемы управления общественными финансами:

• громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, вызванные недостаточной самостоятельностью и ответст­венностью при формировании и исполнении главных распорядителей бюджетных средств, не позволяют четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса, обусловливают снижение эффективности и результативности бюджетных расходов, сказываются на ритмичности исполнения федерального бюджета;

• качество многих федеральных целевых программ не соответству­ет современным требованиям: при утверждении программ состав про­граммных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчи­тывается, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректи­ровки; результаты мониторинга реализации федеральных целевых про­грамм в недостаточной мере используются при разработке новых, имеющих те же цели, программ; не задействованными в большинстве случаев остаются механизмы софинансирования программных меро­приятий из внебюджетных источников; законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении;

• не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблю­даются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансо­вых взаимоотношений с муниципальными образованиями: имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов РФ; устранение муниципальных об­разований от реализации их собственных полномочий приводит к раз­мыванию ответственности, отсутствию стимулов к поиску более эффек­тивных способов реализации этих полномочий;

• в большинстве регионов не решена задача закрепления за местны­ми бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подле­жащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

• до сих пор не найден оптимальный баланс между объективно не­обходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регио­нов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения их ответственности за принимаемые на местах финансовые решения; сложившаяся порочная практика финансирования из федерального бюджета объектов региональной и муниципальной собственности при­водит к распылению бюджетных средств и размыванию ответственно­сти за развитие региональной инфраструктуры.

Тем не менее в послании Президента РФ отмечается, что, несмотря на ряд сохраняющихся ограничений и нерешенных проблем, в целом

¹ Начата реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здра­воохранении, агропромышленном комплексе, жилищном строительстве.

было завершено формирование основ новой бюджетной системы, созда­ны необходимые предпосылки для перехода на качественный, более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международ-дым стандартам уровень управления общественными финансами, учи­тывающий не только краткосрочные, но и долгосрочные последствия принимаемых решений. Дальнейшая бюджетная стратегия на средне­срочную перспективу, по мнению Президента РФ, должна быть ориен­тирована на содействие социально-экономическому развитию РФ при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Подводя итоги эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, можно констатировать следующее. Существующий меха­низм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются сле­дующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нор­мативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и субвенции; 5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; 6) взаимные расчеты; 7) бюджетные кре­диты; 8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны опре­деленные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам, более чем федеральным, необходимы ста­бильные источники налоговых поступлений, так как возможности изы­скания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступле­ния по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, вряд ли целесо­образно закреплять за регионами.

Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показыва­ет, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к осталь­ным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регио­нах, где более высокие ставки налогов. Если от местности зависит сум­ма уплаченных налогов на какую-либо финансовую операцию, то воз­растают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местности), где налоговые ставки ниже. Таким образом, Чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое не-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

равенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местны­ми бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов явля­ются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступ­лений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложно­стей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности регио­нальных правительств значительно уступают возможностям феде­ральных властей.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использовать­ся в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны по­ступать в федеральный бюджет.

Подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы предлагаются самые различные, в том числе диаметрально противопо­ложные. Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необхо­димость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собствен­ные и регулирующие. Следует иметь в виду, что целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированно­сти бюджетов разных уровней исходя из имеющегося на данной терри­тории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдель­ным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюдже­тов.

Цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика в конечном счете безраз­лично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые пла­тежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превы­шали определенной величины по отношению к его конечным финансо­вым результатам, не увеличивали бы себестоимость его продукции (ра­бот, услуг). Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков раз­личных сфер деятельности; предоставить возможность субъектам феде­рации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за соби­раемость налогов.

В механизме бюджетного федерализма России важное место долж­ны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансо­вой самодостаточности. В стране одновременно действуют два принци­па: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при форми­ровании бюджетных доходов; с другой — дифференцированный подход

на стадии формирования расходной части бюджетов. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные послед­ствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты. Временной разрыв, возникаю­щий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдель­ные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Зачисле­ние налоговых доходов от федеральных налогов в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характе­ра трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование ре­гиональных финансов как целостной системы предполагает координа­цию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Су­ществующая система межбюджетных отношений приводит в ряде слу­чаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджет­ных потребностей субъектов федерации. Федеральные органы управле­ния в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффек­тивностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам федерации из центра. Другим следствием такой недостаточ­но скоординированной финансовой поддержки регионов является раз­мывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимо­отношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения меж­ду налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюд­жетной системы, и бюджетами разного уровня остаются за рамками ре­формирования бюджетной системы. Не полностью решен и один из ос­новополагающих вопросов бюджетного устройства — разграничение расходных полномочий на субнациональном уровне. При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населе­нию. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, Должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предос­тавляться властями субъектов федерации, а услуги, которыми могут

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

ГлаваЭ. Межбюджетные отношения

 

воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из феде­рального центра. В случае несоответствия радиуса эффективности ус­луги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны пере­косы в распределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределе­ние полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из воз­можности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, от­ветственность за выполнение отдельных функций необходимо закреп­лять за тем органом власти, который находится на более низкой ступе­ни государственной пирамиды власти и который может лучше других справиться с ее решением. Данный принцип предполагает политиче­скую эволюцию в сторону демократизации форм государственной вла­сти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объек­тивно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию ор­ганов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего практика показывает сложность однозначного разгра­ничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органа­ми управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения от­дельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функ­ции) государства финансируются по разным программам, а иные вооб­ще не финансируются и не реализуются. Далее необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государст­венных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с со­трудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне — процедура более сложная, чем в цен­тре, где больше выбор необходимых специалистов и соответственно вы­ше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено феде­ральными и региональными органами власти, что ослабляет преимуще­ства децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоя­тельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за преде­лами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошколь­ного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопро­сам местного значения или к вопросам субъектов федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отражает­ся на жизни всего общества. Люди без образования уже сегодня явля­ются основой криминальной среды. Можно привести и другие приме-

рьь Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопрос о том, какие общественно значи­мые услуги должны предоставляться населению, какие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, может вы­ходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

Россия — многонациональное, многоконфессиональное государст­во. Лоббирование выгод для развития национальных регионов может приводить к углублению регионально-этнических и религиозных про­тиворечий. Поэтому важно оценивать способность региональной децен­трализации содействовать развитию территорий или распаду государ­ства. Поскольку децентрализация ведет к расходованию средств на бо­лее низком уровне власти, то может возникнуть ситуация невозможно­сти федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со стабилизацией общества.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномо­чий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующи­ми ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общест­во скорее может согласиться с временным недополучением определен­ных услуг, формально гарантированных Конституцией РФ, чем с выбо­рочным методом предоставления этих услуг в отдельных регионах.

Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотрен­ных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что синтез германской и ка­надской моделей может служить основой для развития бюджетной сис­темы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несо­мненный интерес представляют налоговая система и механизм вырав­нивания социально-экономических условий жизнедеятельности насе­ления. Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государ­ственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать про­граммно-целевой подход.

Действующая система оказания финансовой помощи регионам все ^еЩе носит политизированный характер, что обусловлено как объектив­ными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно пре­вышают имеющиеся возможности, и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства озна­чают, что важно сообща определяться с целевой направленностью до­полнительной поддержки регионов. В рамках Европейского союза на-

340 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

 

коплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен в российских условиях. Речь идет о том, чтобы финансо­вая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджет­ных отношений, призваны выполнять следующие функции: 1) возме­щать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационально­го назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты; 2) способствовать устранению проблем, возникающих в свя­зи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социаль­ных проблем, связанных с региональными экономическими спадами; 3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельно­сти в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объек­тивных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что процесс «возмещения расходов на услуги общенационального на­значения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъек­тами федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам меж­ду правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения по­добных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установле­нию жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как препят­ствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непони­мания либо незнания центром местных приоритетов. Для федерального центра трансферты — это статьи расходов федерального бюджета. В ус­ловиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов РФ.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государст­вах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнова­ния. Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие оп­ределенных условий их предоставления, а, во-вторых, финансовую от­ветственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и кото­рые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов явля­ются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окру­жающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые

разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюдже­тов. Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигно­вания бюджетов-получателей и используются последними по собствен­ному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на вырав­нивание уров