Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрали­зованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделе­нием их достаточными собственными источниками доходов. В этих ус­ловиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизуемых средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы стро­ятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере расходов адекват­ны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено. Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэконо­мические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федераль­ный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства ^в Целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонацио­нальных государств с федеративным устройством, сформированных по

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

глава 9. Межбюджетные отношения

принципу выделения и обособления национально-административных образований. Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства. Говоря об особен­ностях децентрализации управления в федеративных государствах, не­обходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и куль­турные особенности населения. Сложность проблемы состоит в нахож­дении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбеж­ному противопоставлению интересов субъектов федерации, государст­ву в целом.

Для комбинированного типа бюджетного федерализма характерны следующие моменты: 1) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания; 2) повышенная ответст­венность федерального центра за создание условий для социально-эко­номического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоя­тельность региональных властей и обусловливает необходимость кон­троля со стороны федеральных органов власти; 3) значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, не­достаточность поступлений из собственных источников в бюджет како­го-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг. Горизонтальное выравнива­ние предполагает пропорциональное распределение налогового бреме­ни между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных террито­рий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедуше­вого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюд­жетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три усло­вия, а именно:

однозначное разграничение и законодательное закрепление полно­мочий между всеми уровнями власти по расходам;

наделение соответствующих уровней власти достаточными для вы­полнения этих полномочий доходными источниками;

вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с исполь­зованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федератив­ного устройства. Для каждого из них характерна своя модель бюджет-

ного федерализма. В литературе приводятся разные классификации мо­делей. В отечественной литературе наибольшее признание получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым [Лавров, с. 105, 106]. Он выделяет пять моделей: совет­скую, китайскую, американскую, канадскую и германскую. Характери­стика этих моделей приведена в табл. 9.1.

Таблица 9.1