Амстердамский договор. Эволюция Европейского Союза и европейского права

Созыв новой межправительственной конференции для внесения изменений и дополнений в Договор о создании Союза был прямо предусмотрен статьей N (н.н. ст. 48) Маастрихтского договора. Во исполнение этого предписания в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры и функционирования Европейского Союза, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора. Уже в 1997 г. новый Договор был готов к подписанию. Оно состоялось 2 октября 1997 г. По месту его подписания новый учредительный акт получил наименование Амстердамский договор. В соответствии с принятым порядком текст подписанного всеми участниками Договора был передан на ратификацию государствам-членам, которые осуществили ее в соответствии с национальными конституционными процедурами. Условием вступления в силу каждого учредительного договора или изменяющего его акта является его единогласная ратификация всеми государствами-членами. Весной 1999 г. про-

цедура ратификации была завершена и формально договор вступил в силу с 1 мая 1999 г. Амстердамский договор и приложения к нему дают достаточно ясное представление о том, в каком направлении идет эволюция Европейского Союза и европейского права.

Одной из главных задач, которые ставили перед собой участники межправительственной конференции, готовившие Амстердамский договор, было урегулирование проблем реформы институтов Союза в связи с предстоящим расширением его состава. В Маастрихтский договор были включены положения, детализировавшие условия и порядок приема в состав Союза новых государств-членов. Однако в рамках Маастрихтского договора не было определено, каким образом будут реформированы институты Союза в связи с вступлением новых членов. Между тем уже в тот период имело место согласие на прием в состав Союза пяти новых членов: Польши, Венгрии, Чехии, Словении, Эстонии. Кроме того, еще около десяти государств подали предварительные заявки на вступление в Союз. Вполне естественно, что существовавшие ранее процедуры формирования институтов Союза и принятия решений невозможно было сохранить в прежнем виде, хотя бы уже по той простой причине, что такие ведущие институты Союза, как Совет и Комиссия, становились недостаточно операциональными. В составе Комиссии ведущие государства — Англия, Франция, ФРГ, Италия и Испания — имеют по два места. Все остальные члены Союза — по одному. Уже в настоящее время этот институт чрезмерно разбух и нередко приходится идти на искусственное в какой-то мере разграничение полномочий членов Комиссии — комиссаров, ведающих теми или иными сферами деятельности. Достаточно отметить, что вопросами внешней политики и международного сотрудничества в рамках Комиссии ведают три комиссара. Если принцип формирования Комиссии будет сохранен неизменным, число членов этой коллегии будет непрерывно увеличиваться, и соответственно столь же непрерывно будет уменьшаться эффективность ее деятельности.

Решения относительно реформы Комиссии и Совета взаимосвязаны и должны быть сбалансированы. Увы, именно по этому вопросу при подготовке Амстердамского договора так и не удалось договориться. Единственное достижение — это, пожалуй, установление максимального количества депутатских мест в Европейском парламенте, которое после расширения не должно превышать 700. В конечном итоге стороны согласились, что не позднее чем за год до нового расширения Союза будет созвана новая межправительственная конференция, которая должна урегулировать все вопросы, связанные с реформой институциональной структуры. Отсутствие такого урегулирования может привести к отсрочке приема новых членов в состав Европейского Союза.

Среди новелл, вводимых в действие Амстердамским договором, важно отметить усиление внимания к защите основных прав и свобод человека. В преамбулу и постатейный текст Амстердамского договора внесены положения о создании в рамках Союза пространства свободы, безопасности и законности. Решения, принимаемые институтами Союза, должны отличаться большей открытостью и быть ближе к нуждам и потребностям граждан. Целям усиления защиты их прав и интересов должно отвечать и установление гражданства Союза, деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в значительно большей степени детализируемые в Амстердамском договоре.

Определяя цели и принципы Союза, Договор устанавливает, что "Союз основан на принципах свободы, демократии, уважении основных прав и свобод и принципах правового государства, которые являются общими для всех государств- членов" (ст. F; н.н. ст. 6). Среди положений, вводимых в данной области Договором, — возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему грубое и длящееся нарушение основных прав и свобод. В случае констатации такой ситуации Совет может принять решение о приостановлении осуществления государством-нарушителем определенных полномочий, предусмотренных учредительными договорами. Это может быть распространено, в частности, на право соответствующего государства-члена принимать участие в голосовании в Совете. Санкции, наложенные на государство- нарушителя, не освобождают последнее от исполнения обязательств, связанных с пребыванием в Союзе.

Исключительно важным для будущности Союза стало расширение сферы применения права Сообществ и юрисдик-

Еще более важное Значение имеет потенциальная угроза возникновения дисбаланса при принятии решений Советом. В рамках Совета неуклонно расширяется процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов. Существующее число взвешенных голосов у каждого государства-члена при применении этой процедуры не может быть сохранено при расширении состава ЕС. Оно должно быть пересмотрено.

Исключительно важным для будущности Союза стало расширение сферы применения права Сообществ и юрисдик ции Суда ЕС. Особенно наглядно это проявилось в коммунита- ризации^{^[3]} Шенгенских соглашений. Соответствующие положения, относящиеся к регулированию визовой политики, предоставлению убежища и регулированию миграционной политики, были непосредственно инкорпорированы в текст Амстердамского договора. Однако не все государства — члены Союза согласились с этим решением. Англия, Ирландия и Дания оговорили в специальных документах, приложенных к тексту Договора, свою особую позицию. Учитывая ситуацию, когда в рамках Союза те или иные соглашения и основанные на них юридические предписания применяются не ко всем, а лишь к части государств-членов, Амстердамский договор формулирует концепцию продвинутого сотрудничества. Согласно этой концепции государства, предпринимающие меры и шаги, направленные на углубление интеграционных процессов, могут вводить в отношениях между собой постановления, которые способствуют ускоренной реализации целей и задач, определенных в учредительном договоре. Амстердамский договор не только признал правомерность подобной практики, когда согласованные решения применяются только частью государств- членов, но и предусмотрел порядок и механизм реализации концепции продвинутого сотрудничества. Эта же концепция была положена в основу формирования Валютного союза, в который вошло 11 из 15 государств-членов.

Коммунитаризация, то есть подчинение Шенгенских соглашений праву Сообществ, означает одновременно распространение на эту сферу юрисдикции Суда ЕС. Это имеет тем большее значение, что вопросы, регулируемые Шенгенским соглашением, относятся к сфере, входящей в третью опору Союза. Одновременно Амстердамский договор предусмотрел возможность контроля в преюдициальном порядке со стороны Суда ЕС при решении других вопросов, связанных с реализацией раздела VI Договора — сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Так, согласно статье К-7 (н.н. ст. 35). Суд ЕС наделяется правом при определенных условиях, изложенных в этой статье, давать заключение о действительности и толкование решений, принятых в рамках третьей опоры. По сравнению с Маастрихтским договором э*го был, несомненно, шаг вперед. Одновременно или параллельно с концепцией продвинутого сотрудничества расширяется и уточняется применение в рамках ЕС принципов субсидиарности и пропорциональности. Соответствующие принципы, сформулированные непосредственно в учредительных актах, получили свое развитие в специальном протоколе о пропорциональности и субсидиарности и декларации, принятой участниками Амстердамского договора.

Развитию европейского права должны служить также положения, относящиеся к процедуре принятия решений институтами Европейского Союза. Были в частности изменены и уточнены положения статей 189-В и 189-С (н.н. ст. 251 и 252), регламентирующие порядок и условия применения процедуры сотрудничества и процедуры совместного принятия решений при вотировании нормативно-правовых актов ЕС. В постановлениях Амстердамского договора и приложениях к нему было акцентировано внимание на необходимость более активного использования не регламентов, а директив, а среди последних — рамочных директив, оставляющих большую свободу усмотрения государствам-членам. Еще раз уточнены условия действительности нормативно-правовых актов, причем особое внимание уделено их мотивированности и соответствию общим принципам права. Наряду с этим подчеркивается необходимость большей транс па рантности и повышения качества принимаемых нормативно-правовых актов. Реальным отражением этого последнего требования стала, в частности, работа, проведенная Генеральным секретариатом по систематизации текстов учредительных договоров и составлению консолидированного текста Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском Сообществе. Среди других новелл Амстердамского договора заслуживают внимания постановления, относящиеся к дальнейшей детализации условий членства в Европейском Союзе, а равно постановления, расширяющие юрисдикцию Европейского Сообщества. Акцентируя внимание на применении права Сообществ в социальной сфере, учредительный акт, в частности, особо подчеркивает необходимость мер и усилий по совершенствованию и повышению качественного уровня образования и учебного процесса.

Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм осуществления совместной внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов, ориентации и стратегии, условия и порядок выработки общей позиции, принятия

совместных решений и их реализации. Несколько расширяется участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений. Предусматривается некоторая корректировка аппарата, готовящего и обеспечивающего осуществление внешнеполитических решений, в частности изменяются функции и полномочия Генерального секретаря Совета, обретающего новый статус. Создается Политический комитет, объединяющий руководителей политических департаментов министерств и ведомств иностранных дел государств-членов.

Заметно детализирует и уточняет Амстердамский договор сотрудничество государств — членов Союза в рамках третьей опоры. Уже даже само изменение наименования соответствующего раздела говорит о том, в каком направлении осуществляется это сотрудничество. Если в Маастрихтском договоре этот раздел говорил о сотрудничестве в области юстиции и внутренних дел, то соответствующий раздел Амстердамского договора озаглавлен "Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере". Целью этого сотрудничества провозглашается обеспечение гражданам Европейского Союза повышенного уровня защиты основных прав и свобод в рамках общего пространства свободы, безопасности и законности путем совместных действий государств, в частности, в целях предупреждения и искоренения расизма и ксенофобии. Эта цель должна достигаться путем предупреждения преступности и в особенности в результате борьбы с организованной преступностью, терроризмом, контрабандой наркотиков и оружия, борьбой против коррупции и финансовых злоупотреблений. Соответственно в Амстердамском договоре предусмотрена конкретная программа развития сотрудничества государств — членов Союза в рамках Европола. Более подробно и обстоятельно регламентирует Амстердамский договор и условия правового сотрудничества государств, их взаимопомощи в уголовно-правовой сфере.

Таким образом, Амстердамский договор, несмотря на то, что он не решил всех задач, поставленных перед межправительственной конференцией, его выработавшей, содержит принципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-членов в рамках Сообществ и Союза. Совершенно очевидно, что его ратификация и введение в действие означают новую важную веху в развитии европейского права. Одновременно Амстердамский договор должен послужить основанием для новых договоренностей и поиска правовых решений тех нелегких проблем и задач, которые стоят перед Европейским Союзом в экономической и социальной областях, в сфере политики и культуры, обеспечения безопасности, усиления борьбы с организованной преступностью, в перестройке институциональной системы Союза.

Ниццкий договор 2001г.

МПК завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницца, где на уровне глав государств/правительств стран Союза был одобpeн текст документа, изменяющего Договор о Европейском Союзе и договоры, учреждающие все три Европейские сообщества. Вступил в силу Ниццкий договор 2003г.³¹.

Лейтмотивом Ниццкого договора стала необходимость определённой «перестройки» механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности³².

Договор состоит из преамбулы и двух частей, содержащих 13 статей. К Договору приложен целый ряд документов в форме протоколов и деклараций. Наиболее важные среди них - это Протокол о расширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Суда ЕС.

Согласно официальной мотивировке главное назначение Договора состоит в завершении «процесса подготовки к функционированию институтов в рамках расширяющегося Европейского Союза, начатого Амстердамским договором» ³³.

С этой целью Ниццким договором был изменен порядок формирования Комиссии и была установлена предельная численность ее состава (26 человек). Резко возрастают роль и значение Председателя ЕК³⁴.

Договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Два существовавших до Ниццкого договора «европейских» суда(Суд ЕС, Суд первой инстанции), и так перегруженные делами, вряд ли могли бы справляться с новым, обширным кругом дел, который, очевидно, буквально «обрушится» на них после присоединения стран Восточной Европы, ещё не обладающих устойчивыми правовыми традициями. Во избежание этого Ниццкий договор ввел третье звено европейской судебной системы - судебные палаты³⁵.

Изменяются численный состав и полномочия Европейского парламента. Вместо ничем не оправданного числа 700, установленного Амстердамским договором, Ниццкий договор называет число 732. Новый предел количества депутатских мест составляет сумму квот государств-членов на замещение мест в Европейском парламенте с учётом всех 12 государств, которые тогда ещё планировали присоединиться в течение первой декады XXI века. Наряду с этим пересматривается и строго фиксируется число взвешенных голосов, которыми обладает каждое государство – член в Совете ЕС и которое используется при принятии решений квалифицированным большинством³⁶.

Демократизация законодательного процесса также имела место в положениях Ниццкого договора. Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения³⁷.

Итак, Ниццкий договор 2001 г стал по преимуществу подготовкой Европейского Союза к расширению, повлекшей за собой институционную реформу Союза, результатом которой явились новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на «европейском уровне». Однако Договор, по мнению многих исследователей европейской интеграции, определил лишь основные контуры так необходимой Союзу институциональной реформы.

Лиссабонский договор — международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 в Монастыре иеронимитов в Лиссабоне.

Договор о реформе структурно состоит из преамбулы, 7 статей, 13 протоколов и 59 деклараций.