ПЛАН
1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате
2. Введение министерской системы управления
3. Высшие учреждения дореформенной России
4. Местный аппарат в первой половине XIX века
5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате
Впервой половине XIX века Россия была абсолютной монархией. Верховная государственная власть стране принадлежала императору. Он издавал указы, назначал на высшие государственные должности, объявлял войну и заключал мир, считался главой армии и церкви, руководил правительством. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801 — 1825) и его младшего брата Николая I (1825- 1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач. Основной социально-политической опорой самодержавия оставалось дворянство. Вместе с тем правительство в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало нарождающуюся российскую буржуазию.
Главными задачами внутренней политики в указанный период являлись создание необходимых предпосылок для постепенной отмены крепостного права и модернизация политического строя.
В 1801 г. была ликвидирована Тайная экспедиция Сената, в 1802 г. проведена министерская реформа, в 1810 г. учрежден Государственный совет. Александр I проводил гибкую политику по управлению окраинами: сохранил представительные учреждения в Финляндии, даровал конституцию Царству Польскому, отменил крепостное право в Остзейском крае, изменил в сторону либерализации порядок управления Сибирью.
Первую половину царствования Александра I можно рассматривать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Во-вторых, положительным фактором можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые царем, но зависимые и от МВД; уездные и волостные начальники, назначаемые сверху. В-третьих, на уровень государственного управления положительно воздействовали и меры по совершенствованию системы образования и подготовки кадров государственных служащих.
Однако позитивные тенденции не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части бюрократии и дворянства нововведениями дальнейшие реформы в государственном управлении затормозились. Начавшаяся Отечественная война 1812 г. потребовала большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией, с одной стороны, пробудила чувство единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой – вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере.
В управлении на первые роли выдвинулись консервативные деятели, подобные военному министру А.А.Аракчееву. Сосредоточив в своих руках фактическое руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией, Аракчеев получил почти неограниченное влияние на императора.
После смерти Александра I Аракчеев лишился своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установившиеся при нем и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра – Николае Павловиче.
Важнейшим событием, разделившим первую половину XIX века на два самостоятельных периода, стало восстание декабристов в 1825 г. Сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя и системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Сурово расправившись с лидерами декабристского движения, Николай I осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений.
Если Александр I создавал государственные институты, которые могли при известной эволюции политического строя стать зародышем представительного правления (например, Государственный совет), то Николай I основное внимание уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности. С этой целью он реорганизует Собственную его императорского величества (Е.И.В.) канцелярию (1826), которая в годы его правления возвышается над другими государственными учреждениями, создает особые высшие комитеты, где наиболее доверенные чиновники обсуждают проекты правительственных мер, проводит кодификацию законов. Либеральная идеология времен Александра I сменяется теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем I полицейско-бюрократического режима.
Теория официальной народности, авторство которой приписывается министру народного просвещения С.С. Уварову, провозглашала тремя опорами российской государственности самодержавие, православие и народность (последняя понималась как сакральная связь самодержавного монарха с его подданными).
Центральные государственные учреждения во времена Николая I, по предложению М.М. Сперанского, были разделены на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении должностных лиц, осуществлявших свои функции от имени и по поручению царя.
К органам верховного управления относились Государственный совет, Комитет министров, Императорская канцелярия, а также Министерство двора и уделов, которое обслуживало членов царской фамилии.
Органами подчиненного управления были Сенат, Синод и министерств
Система высшего и центрального управления в первой половине XIX в.
2. Введение министерской системы управления
К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним.
В 1810 г. в системе министерств произошли небольшие изменения: упраздняется Министерство коммерции (его функции перешли к Министерству финансов), создается Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел). Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств» (1811 г.), определившее структуру и функции министерств, взаимодействие их с другими ведомствами.
Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министра. Основными структурными подразделениями министерства являлись департаменты, которые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия: министр самостоятельно принимал решения и нес за них персональную ответственность; директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений.
Структура министерства по «Общему учреждению министерств» (1811г.)
При министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом. В совет министра входили: сам министр, его товарищ, руководители структурных подразделений министерства.
Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система. Но и в ней происходили изменения. В 1817— 1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1819 г. было упразднено Министерство полиции, в 1826 г. возникло Министерство императорского двора и уделов, в 1837 г. — Министерство государственных имуществ. Кроме того, на правах самостоятельных центральных государственных учреждений действовало несколько главных управлений (Главное управление путей сообщения, Главное управление ревизии государственных счетов, Главное почтовое управление и др.). Особенностью министерской системы стало формирование ведомств – управленческой вертикали, состоящей из министерства и подчиненных ему местных органов.
При Николае I были уточнены функции действовавших министерств, происходили почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов. Для этого времени характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное Главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств.
3. Высшие учреждения дореформенной России
Государственный совет. Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801—1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.
Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.
Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.
Сенат. В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по Уголовным делам.
В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.
Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно.
К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С.Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».
Комитет министров. Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора.
В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств.
Собственная Е.И.В. канцелярия. Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.
31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения: Первое отделение унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя; Второе — занималось кодификацией законодательства
Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А.Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.
Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».
Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А.Х.Бенкендорфу (1826—1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844—1856). Их помощником являлся управляющим Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В.Дубельт.
Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое - по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.
Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата.
Структура Собственной Е.И.В. канцелярии
| Управляю- щий | Управляю-щий | Главный начальник | Управляю-щий | Управляющий | Управляющий |
| Первое отделение- гражданская служба 1826-1882 | Второе отделение- кодифика-ционное 1826-1882 | Третье отделение- политическая полиция 1826-1880 | Четвертое отделение- Управление учреждений императрицы Марии 1828-1880 | Пятое отделение- проект управления государственными крестьянами 1836-1882 | Первое отделение- проект Кавказского наместничества 1842-1882 |
 Шеф жандармов
| |||||
 Штаб отдельного корпуса жандармов
|
Высшие комитеты. На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Фактически высшие комитеты представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии по конкретным вопросам внутренней и внешней политики. Деятельность большинства комитетов носила секретный характер. Их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров принимались и высшими комитетами.
Во вторую группу вошли комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право.
Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817—1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет осуществлявший надзор над цензурой, и др. Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.
Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет — межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье (неофициальное название – Амурский комитет).
Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших постоянно действующие высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации управления, об искусственном усложнении государственного аппарата и приводило к неизбежному параллелизму в работе.
4. Местный аппарат в первой половине XIX века
В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном остался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52, стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором. Его полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернатора входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел; надзор за полицией, рекрутскими наборами, реализацией социальных программ и благотворительной деятельностью.
При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая с середины 20-х гг. из четырех профильных отделений.
Губернии делились на уезды, во главе которых стояли нижние земские суды. В состав суда с исправником во главе входили выборные лица – дворянские и крестьянские заседатели. В 1837 г. уезды были разделены на станы, исправники стали назначаться губернским правлением, была введена должность станового пристава. Управление городами по-прежнему сосредоточивалось в руках городничих и управ благочиния.
Уезды делились на волости. Волостью руководило волостное правление в составе волостного головы, старост и писаря. Волостная расправа была органом сословного суда (по мелким уголовным и гражданским делам) для государственных крестьян.
Определенную роль в местном управлении играли дворянские сословные учреждения. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактически значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).
Изменилось городское сословное управление: фактически были упразднены городские депутатские собрания и общие думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов.
В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административный аппарат на местах, распределенный по ведомствам. Основными финансовыми учреждениями в губерниях оставались казенные палаты, а в уездах – казначейства. В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал 2-3 уезда) – окружные управления.
В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: занималась продажей пустующих земель, их обменом, сдачей в аренду и т.д.
В первой половине XIX в. были упразднены некоторые местные судебные органы, созданные в екатерининские времена: верхние земские суды (для дворян), верхние и нижние расправы (для государственных крестьян), губернские магистраты (для мещан). В губерниях по-прежнему действовали всесословные палаты уголовного и гражданского суда – апелляционная инстанция для нижних судов и первая судебная инстанция по делам о должностных преступлениях, совершенных дворянами.
В каждой губернии сохранялись в прежнем качестве совестные суды. Нижними судами были сословные уездные суды (по делам дворян и государственных крестьян), а в городах – городовые магистраты и ратуши (по делам купцов и мещан).
Во всех крупных городах, а иногда в каждой полицейской части города действовали торговые словесные суды. Апелляционной инстанцией для них являлись городовые магистраты. В ряде крупных городов были созданы коммерческие суды, рассматривавшие вексельные и маклерские дела, а также дела о несостоятельности. Существовали также ведомственные суды: военные, морские, духовные, лесные, горные и др.
В России в первой половине XIX не было единой судебной системы, сохранялся принцип сословности. А судебные функции выполняли не только суды, но и местная администрация.
5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. Если в конце XVIII в. насчитывалось 15—16 тыс. чиновников, то к середине XIX в. их было уже 61,5 тыс. Для учета численности государственного аппарата еще в 1771 г. на каждого чиновника-дворянина был заведен формулярный, или послужной, список. С конца XVIII века он стал обязательным документом, в котором фиксировались все сведения о чиновнике и его служебной карьере.
Усложнение задач государственного управления требовало повышения образовательного уровня и деловой квалификации служащих государственного аппарата. Однако образовательный уровень чиновничества был невысок: по данным на первое десятилетие XIX в., лишь 13% чиновников имели высшее образование, почти треть — «домашнее», под которым могло подразумеваться как образование, полученное с помощью иностранных учителей и гувернеров, так и элементарная малограмотность. Указ 6 августа 1809г., подготовленный М.М. Сперанским, обязал чиновников, не имевших высшего образования, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Этот указ вызвал большое недовольство в чиновничьей среде. Тем не менее он принес положительные результаты: в 40-х гг. XIX в. количество чиновников с высшим образованием возросло до 41%, а с «домашним» — сократилось до 5 %. Указ действовал до 1834 г. Сразу же после его отмены было принято положение, дававшее чиновникам с высшим и средним образованием определенные преимущества при продвижении по служебной лестнице.
Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. – на 929 человек. Увеличение численности чиновников было напрямую связано с созданием новых государственных учреждений в центре и на местах
Рост потребности в чиновниках заставил правительство отменить ограничения при поступлении на службу в государственный аппарат для выходцев из податных сословий. В то же время были приняты меры, направленные на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство за службу. Закон 11 июня 1845 г. значительно повысил класс «Табели о рангах» для получения дворянства: личное дворянство давалось с 9-го класса (титулярный советник), потомственное — с 6-го класса для военной и с 5-го класса для гражданской службы. В 1856 г. ценз для получения потомственного дворянства по гражданской службе был увеличен до 4-го класса «Табели о рангах» (действительный статский советник). Чиновники 10— 14-го классов по закону 1845 г. попадали в полупривилегированное сословие почетных граждан.
Существовала определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение эта практика получила при Николае I.
Итак, система государственного управления в первой половине XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Основная тенденция заключалась в укреплении самодержавных начал через усиление личного контроля императора за деятельностью его аппарата. Эпизодически проводимые реформы не могли изменить главного вектора развития государственной системы – в сторону жесткой централизации, установления единообразия в управлении, усиления позиций дворянства и элитных групп бюрократии.
Контрольные вопросы и задания
1.Охарактеризуйте положение монарха в государственном аппарате Российской империи первой половины XIX века.
2.Расскажите о конституционных проектах, подготовленных по инициативе Александра I.
3. Дайте сравнительную характеристику преобразованиям в государственном аппарате Александра I и Николая I.
4. Чем отличалась министерская система управления от коллегиальной?
5. Назовите функции отделений Собственной Е.И.В. канцелярии.
6. Какая роль отводилась высшим комитетам в системе государственного управления? Дайте их классификацию.
7.Охарактеризуйте изменения в положении чиновничества дореформенной России.
