Тема 10. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики

(март – октябрь 1917 г.)

ПЛАН

1. Февральская революция в России 1917 г.

2. Временное правительство и его учреждения

3. Реорганизация местного управления и суда

4. Советы

1.Февральская революция в России 1917 г.

. Начало 1917 г. ознаменовалось массовыми стачками и антиправительственными демонстрациями. Они проходили под лозунгами: «Долой войну!», «Хлеба!», «Долой самодержавие!» Во второй половине февраля резко обострилась обстановка в столице страны Петрограде. Поводом к всплеску массового недовольства послужил конфликт между администрацией и рабочими Путиловского завода. 23 февраля, в Международный женский день (8 марта по новому стилю), на улицы Петрограда вышли рабочие и работницы. Число стачечников достигло 128 тыс. человек. 23 февраля 1917 г. обычно считается началом февральской революции.

25 февраля забастовка в Петрограде переросла во всеобщую стачку. Николай II в это время находился в Ставке, в Могилеве. Оттуда он направил телеграмму командующему войсками Петроградского военного округа С.С.Хабалову с категорическим требованием прекратить беспорядки. Тогда же был принят указ о перерыве заседаний Государственной думы. Попытки властей с помощью полиции и войск подавить революционные выступления в столице не дали результата. 27 февраля начался массовый переход войск на сторону восставшего народа, последовали аресты министров. Императорская власть в Петрограде перестала существовать.

27 февраля Николай II предпринял попытку переломить ситуацию. Он распорядился отправить в Петроград войска под командованием генерала Н. И. Иванова, а на другой день сам выехал в Царское Село. Однако царский поезд не был пропущен революционно настроенными солдатами и рабочими.

Образование новых органов власти. Днем 27 февраля Таврический дворец, где ранее заседала Государственная дума, превратился в центр восстания. Здесь при участии меньшевиков, эсеров, профсоюзных лидеров возник Временный исполнительный комитет Советов рабочих депутатов. Он обратился к коллективам заводов и фабрик с призывом выбрать своих представителей в Петроградский совет. К концу дня были зарегистрированы первые десятки депутатов. Для руководства Петроградским советом было решено избрать Исполнительный комитет. Его председателем стал меньшевик Н.С.Чхеидзе, заместителями — А.Ф.Керенский (эсер) и М. И. Скобелев (меньшевик). В состав исполкома вошли представители всех социалистических партий, включая большевиков. Но руководящая роль в нем принадлежала эсерам и меньшевикам.

Исполком Петроградского совета взял на себя поддержание общественного порядка и снабжение населения продовольствием. 1 марта Петроградский совет пополнился делегатами от солдат и матросов и был преобразован в Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, который в тот же день издал «Приказ № 1» о демократизации армии. Солдаты уравнивались в гражданских правах с офицерами, запрещалось грубое обращение с нижними чинами, легализовывались солдатские комитеты, вводилась выборность командиров. Петроградский гарнизон был подчинен Совету, который, таким образом, приобрел реальную военную и политическую опору.

Организация властных структур левой частью политического спектра заставила лидеров думских фракций поспешить с формированием нового правительства. На частном совещании думцев, состоявшемся 27 февраля, было решено образовать Временный комитет Государственной думы во главе с М.В.Родзянко. Комитет получил задачу восстановить государственный и общественный порядок. С этой целью он попытался установить свой контроль над министерствами, а также вступил в переговоры со Ставкой, Николаем II и исполкомом Петроградского совета.

Отречение Николая II. В ночь на 1 марта М.В.Родзянко направил телеграммы в Ставку и в штаб Северного фронта, в которых сообщал, что если Николай II не отречется от престола, то Временный комитет Государственной думы не сможет удержать столицу и страну от анархии. Второго марта, удостоверившись в отсутствии поддержки в армии, Николай II подписал манифест об отречении от престола в пользу великого князя Михаила Александровича и указ о формировании Временного правительства.

На другой день, 3 марта 1917 г., великий князь Михаил Александрович после консультаций с Временным правительством отказался занять престол, передав решение вопроса о будущей форме правления в России Учредительному собранию.

2. Временное правительство и его учреждения

Состав и программа Временного правительства были согласованы в ходе переговоров Временного комитета Государственной думы и исполкома Петроградского совета. Подписание Николаем II указа о формировании Временного правительства было формальностью, на которой настаивала часть думцев, полагавших таким способом придать революционной власти легитимный характер.

Временное правительство было сформировано 2 марта 1917 г. Его возглавил князь Г.Е. Львов, в прошлом активный деятель земского движения. В правительство вошли: П.Н. Милюков (министр иностранных дел), А.И. Гучков (военный и морской министр), М.И.Терещенко (министр финансов), А.И. Шингарев (министр земледелия), Н.В. Некрасов (министр путей сообщения), А. И. Коновалов (министр торговли и промышленности), А. А. Мануйлов (министр народного просвещения), А. Ф. Керенский (министр юстиции), И.В. Годнев (государственный контролер) и В.Н. Львов (обер-прокурор Синода). Пост министра внутренних дел достался главе правительства Г.Е. Львову.

Из 11 министров десять относились к буржуазно-либеральному лагерю (шестеро были кадетами или примыкали к ним, двое — октябристами, один — прогрессист и один — беспартийный). Лишь А. Ф. Керенский представлял партии социалистической ориентации и вошел в правительство от Петроградского совета. Подобный партийный расклад не отражал реального соотношения сил в русской революции, но отвечал доктринальным установкам эсеров и меньшевиков, полагавших, что буржуазная революция должна привести к власти буржуазию, и потому отказавшихся от всей полноты правительственной ответственности.

Новое правительство провозгласило себя временным, так как должно было довести страну до созыва Учредительного собрания, перед которым обязывалось сложить с себя властные полномочия. Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г. содержала программу первоочередных мер:

- амнистия по политическим и религиозным делам, включая террористические покушения, военные восстания и аграрные преступления;

- свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек;

- отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений;

- подготовка созыва Учредительного собрания;

- замена полиции народной милицией;

- выборы в органы местного самоуправления.

Решение фундаментальных вопросов: о форме правления, о государственном устройстве, аграрной реформе и т. д. — откладывалось до созыва Учредительного собрания, «хозяина земли Русской».

Двоевластие. Февральская революция свергла монархию, но не решила главного вопроса любой революции — вопроса о власти. Несмотря на создание общероссийской власти в лице Временного правительства, в стране фактически установилось двоевластие, т.е. наличие одновременно двух систем власти. Одна власть была представлена Временным правительством и его учреждениями, другая — Советами. Петроградский совет наблюдал за деятельностью Временного правительства, вмешивался в процесс принятия им решений, участвовал в формировании его новых составов. Такое положение сохранялось до начала июля 1917 г., когда Советы утратили реальные рычаги воздействия на Временное правительство.

Кризисы власти. В период со 2 марта по 25 октября 1917 г. в России сменилось четыре Временных правительства. Первое Временное правительство, получившее название однородно-буржуазного, просуществовало ровно два месяца (2 марта — 2 мая 1917 г.). Причиной его отставки стал кризис, вызванный нотой П. Н. Милюкова, в которой он подтверждал обязательства России перед союзниками по Антанте и в завуалированной форме признавал необходимость аннексий при заключении мира. После ее опубликования по стране прокатилась волна антивоенных митингов и демонстраций, заставивших П.Н. Милюкова и А.И. Гучкова уйти из правительства.

5 мая 1917 г. Временное правительство и исполком Петроградского совета достигли соглашения о создании коалиции между буржуазно-либеральными и социалистическими партиями. Так было сформировано первое коалиционное правительство. В его составе оказалось шесть министров-социалистов (из 16). Возглавил правительство Г.Е. Львов. Первое коалиционное правительство продержалось до 2 июля 1917 г. Провал июньского наступления на фронте и разногласия по вопросу о предоставлении автономии Украине привели к развалу коалиции. Политический кризис был осложнен антиправительственными демонстрациями и кровопролитием 3 — 5 июля. 8 июля 1917 г. Г.Е. Львова на посту премьера сменил А. Ф. Керенский. 24 июля им было сформировано второе коалиционное правительство. Впервые оно было создано без санкции Советов. В правительстве А. Ф. Керенского изменилось соотношение между буржуазно-либеральными и социалистическими элементами в пользу последних. Однако второе коалиционное правительство смогло удержаться у власти еще меньше, нежели первое; после начала корниловского выступления 26 августа 1917 г. оно распалось. Поскольку новый кризис власти грозил затянуться, А. Ф. Керенский 1 сентября сформировал переходный кабинет из пяти министров — Директорию. В тот же день Россия была официально провозглашена республикой. 24 сентября 1917 года было создано третье коалиционное (и четвертое по счету) Временное правительство, которому суждено было стать последним. Возглавлял его все тот же А. Ф. Керенский. Через месяц, 25 октября 1917 г., оно было свергнуто большевиками.

Государственные учреждения Временного правительства. Формально Временному правительству принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти в стране. Оно заменило свергнутого монарха, Государственный совет и Государственную думу, а также Совет министров. Другие высшие органы — Сенат, Синод, Особые совещания были поставлены в зависимое от него положение. С 5 марта стал выходить официальный орган «Вестник Временного правительства».

Из центральных ведомств было упразднено лишь Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его управлении дворцы, земли и предприятия перешли в ведение других министерств. Серьезной реорганизации подверглось Министерство внутренних дел. Были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Департамент полиции и ведавшее цензурой Главное управление по делам печати. В целях обеспечения личной и имущественной безопасности граждан вместо полиции создавалась милиция. В мае 1917 г. появились четыре новых министерства: труда, продовольствия, государственного призрения, почт и телеграфов, в августе еще одно — Министерство исповеданий. Важное значение имело учрежденное Временным правительством Юридическое совещание. Оно должно было давать предварительные заключения на все правовые акты Временного правительства и превратилось в промежуточную инстанцию между ним и министерствами при разработке новых законопроектов. Для расследования деятельности высокопоставленных чиновников прежнего режима была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия (март 1917 г.).

Для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» при Временном правительстве создаются Экономический Совет и Главный экономический комитет под председательством Г.Е. Львова.

Положение об этих органах принято в июне 1917 г. В состав Совета входили представители министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Комитет состоял из министров, назначаемых правительством. Особые совещания и комитеты были обязаны руководствоваться постановлениями Совета. В функции Комитета входило руководство деятельностью всех органов, регулирующих народное хозяйство, согласование мероприятий в разных отраслях народного хозяйства, объединение статистической работы.

Главной своей задачей Временное правительство считало проведение выборов в Учредительное собрание, которое должно было определить будущее государственное и общественное устройство страны, принять конституцию, решить другие вопросы — аграрный, рабочий, национальный и т.д. Подготовка к выборам в него началась сразу после свержения монархии. 25 мая 1917 г. Временное правительство образовало Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Его возглавил видный юрист Ф. Ф. Кокошкин, позднее занявший пост государственного контролера во втором коалиционном правительстве. Был подготовлен один из самых демократических на тот период времени избирательных законов в мире. Впервые в истории страны право голоса получили женщины. В августе 1917 г. приступила к работе Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, подготовившая списки избирателей. 11 октября решением Временного правительства была создана Особая комиссия по составлению проекта Основных государственных законов Российской республики. Разработанный ею проект конституции предполагалось передать на рассмотрение Учредительного собрания. Но дальнейшее развитие революции в России перечеркнуло этот конституционный процесс.

С целью расширить свою социальную базу, добиться консолидации общества и выработать меры по выходу из политического, экономического и социального кризиса Временное правительство периодически созывало многолюдные политические совещания. 12—15 августа в Большом театре в Москве прошло Государственное совещание. В его работе приняли участие около 2 тыс. представителей буржуазных и социалистических партий, профсоюзов, кооперации, военных, духовенства, интеллигенции, делового мира. Однако примирить различные политические силы не удалось. Правительство подвергалось критике и справа и слева.

14 сентября в Мариинском театре в Петрограде открылось Демократическое совещание. На него были приглашены 1,5 тыс. человек. Его работа проходила в условиях очередного правительственного кризиса. 21 сентября было принято решение об избрании постоянно действующего Временного совета республики, или Предпарламента, который состоял из 313, позднее — 555 человек и должен был играть роль органа, контролирующего деятельность Временного правительства. Первое его заседание состоялось 7 октября.

Однако к этому времени Временное правительство потеряло влияние на политическую ситуацию в стране. Буржуазно-демократическая республика доживала свои последние дни.

3. Реорганизация местного управления и суда

Первое время власть на местах имели общественные исполнительные комитеты. Они возникли раньше других организаций и учреждений и действовали на губернском, уездном, волостном и даже сельском уровнях. По данным МВД тогда было 79 губернских и областных, 651 уездный и более 9000 волостных комитетов. По массовости, широте представительства с общественными исполнительными комитетами не могла сравниться ни одна управленческая структура: земства действовали в губернских и уездных центрах европейской части России, думы – в городах, Советы – в городах и рабочих поселках.

Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть в свои руки. Однако Временное правительство не признало этого факта. Оно отнесло общественные исполнительные комитеты к общественным организациям и тем самым лишило их правового оформления и финансовой поддержки.

5 марта 1917 г Временное правительство своим указом отстранило представителей прежней администрации и передало управление губерниями и уездами председателям соответствующих земских управ. Получив должность комиссаров Временного правительства, они в полном объеме сохранили права и обязанности по руководству земством. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Таким образом, Временное правительство сделало ставку на земство, и это неудивительно, учитывая их общую классовую основу, историю, экономическое положение.

Указ 5 марта внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на местах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против общественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию власти: одна ее часть продолжала удерживаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. Если на общегосударственном уровне сложилось двоевластие, то на местах, как минимум, - троевластие.

В мае 1917 г. принимается новое «Временное положение о земских учреждениях». Компетенция земских органов самоуправления была значительно расширена. Надзор за земствами возлагался на губернского комиссара Временного правительства. Исполнительным органом земств становится милиция. Органами власти на местах были уездные земские собрания, составляемые на три года из гласных (представителей) от сельской местности и городов. Снижался до 18 лет возрастной ценз. От выборов отстранялись военнослужащие. Списки кандидатов подписывались десятью избирателями, ценза оседлости не требовалось. Контроль над выборами осуществлял Сенат. Губернские земские собрания выбирались уездными собраниями.

К компетенции земств впервые были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда и общественных мастерских, оказания юридической помощи, устранения дороговизны.

Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский Земский Союз, высшими органами которого были собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионная комиссия. Деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум.

В мае 1917 г. был принят закон «О волостном земстве», упразднивший все другие волостные органы (комитеты). На волостные земства возлагались

обязанности, ранее лежавшие на волостных правлениях и волостных старшинах. В компетенцию волостного земства вошли следующие вопросы: о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, устройство бирж труда.

Исполнительным органом стала волостная управа, она же заменила волостные продовольственные комитеты. В компетенцию волостной управы входило: созыв собраний, подготовка проектов решений, объявление постановлений центральной власти, охрана порядка и обязанности по продовольственному обеспечению.

Волостное земское собрание состояло из волостных земских гласных, избираемых на три года и работавших в нем безвозмездно. Уездное земское собрание утверждало сделки по отчуждению волостным земством недвижимости, установленные волостным земством сборы, договоры и займы.

В ходе революции была расширена компетенция мировых судов (судебная система того периода включала окружные суды, судебные палаты, в которых был ликвидирован институт сословных представителей, мировых судей и их съезды). В мае - июне 1917 г. устанавливаются новые цензы для судей: для мировых – среднее образование и трехгодичный стаж чиновника, для окружных судей – высшее образование и определенный стаж работы в госаппарате.

В марте по инициативе Петроградского Совета правительство учредило временные суды, состоявшие из мирового судьи и двух заседателей (рабочего и солдата). В их компетенцию входили дела местного масштаба. После июльских событий эти органы были упразднены.

В мае был принят закон «О временном устройстве местного суда», включивший в состав мирового суда участковых и добавочных мировых судей. Членов мирового суда избирали волостные земские собрания и городские думы, утверждал их список мировой съезд.

Весной 1917 г. в стране возрождается система административной юстиции: в уездах стали действовать административные судьи, в губерниях открылись административные отделения окружных судов, административно-судебные функции были возложены на первый департамент Сената.

В июле в Петрограде было создано Управление уголовного розыска, подчиняющееся прокурору окружного суда и контролируемое прокурором судебной палаты. Формирование органов розыска и дознания проводилось в рамках общего суда и местного самоуправления с целью усиления контроля над их деятельностью общественности и представительных органов. В компетенцию органов административной юстиции входило разрешение конфликтов между государственными органами и общественными учреждениями. В сентябре в систему административной юстиции были включены земельные и продовольственные комитеты.

Земельные комитеты на губернском, уездном, волостном уровнях были образованы в апреле 1917 г. Их задачей стала подготовка земельной реформы, выработка предложений, которые должны рассматриваться Учредительным собранием. Члены земельных комитетов избирались земскими собраниями, городскими думами, мировыми съездами. Уездные земельные комитеты состояли из делегатов волостей, земств и городов, земельного агронома и статистика. Губернские комитеты – из представителей уездных комитетов, экономических отделов губернских земских управ, члена окружного суда и представителя Министерства земледелия.

В состав Главного комитета входили: министр земледелия, назначенные правительством члены, представители Всероссийского Совета крестьянских депутатов, Временного комитета Государственной думы, Всероссийского Совета рабочих депутатов, кооперативов, политических партий и научных экономических обществ.

В сентябре 1917 г. были созданы полевые земельные суды, призванные разрешить дела о земельных спорах и беспорядках.

Деятельность всех звеньев государственного аппарата в 1917 г. отличалась крайней неустойчивостью и неэффективностью, в обществе исчезало доверие к власти, ее решения оставались на бумаге, а часто просто не признавались населением. Неудивительно, что страну постепенно захлестывала волна беспорядков и насилия. В деревне крестьяне в массовом порядке захватывали земли, сжигали помещичьи усадьбы. В воинских частях солдаты отказывались подчиняться приказам. Экономический саботаж со стороны некоторых предпринимателей и забастовки рабочих окончательно дезорганизовали производство. мельные комитеты на губернском.е комитеты. были вклюразрешение конфликтов между государственными органами и обществеными рылис

4. Советы

Советы после Февральской революции превратились в параллельную систему власти. В течение трех месяцев они были созданы в городах, поселках, селениях. Полным ходом шло формирование губернских, уездных и волостных Советов. Весной 1917 г. их уже было свыше 700. Советы были также образованы в воинских частях и на фронте. Советы являлись выборными представительными органами рабочих, солдат и крестьян. Политическое руководство ими оказалось в руках социалистических партий, прежде всего — эсеров и меньшевиков. Большевики входили в Советы всех уровней, но весной и летом 1917 г. составляли в них меньшинство.

3 июня 1917 г. в Петрограде открылся I Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На нем рассматривались различные вопросы: отношение к Временному правительству, проводимой им политике, к войне и т.д. Съезд завершил создание системы советских органов. Он образовал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) во главе с Н. С. Чхеидзе.

Несколько раньше в Петрограде состоялся I Всероссийский съезд крестьянских депутатов, основное внимание на котором было уделено вопросу о земле. Крестьянские депутаты избрали свой Центральный исполнительный комитет. Его председателем был выбран правый эсер Н.Д. Авксентьев. Система крестьянских Советов существовала обособленно от Советов рабочих и солдатских депутатов.

В июле 1917 г. Временному правительству удалось освободиться от опеки со стороны Советов. После провала корниловского мятежа большевики начинают вытеснять меньшевиков и эсеров из руководящих органов местных Советов. Этот процесс получил название большевизации Советов. 25 сентября 1917 г. сменилось политическое руководство самого влиятельного в стране Петроградского совета. Его председателем стал большевик Л.Д.Троцкий. Получив большинство в Петроградском совете, большевики использовали его в качестве легального прикрытия для подготовки вооруженного восстания в целях свержения Временного правительства. Выполняя волю ЦК большевистской партии, исполком Петроградского совета 12 октября 1917 г. вынес решение о создании при Петросовете Военно-революционного комитета. 24— 25 октября 1917 года Военно-революционный комитет сверг Временное правительство, захватил власть и передал ее открывшемуся в Петрограде II Всероссийскому съезду Советов рабочих и солдатских депутатов.

Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не сумели оценить всей глубины социальной напряженности в стране и удовлетворить основные требования народа. Они не вывели Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Демократический строй в тех исторических условиях оказался бессилен перед разрухой, угрозой голода и дальнейшим обнищанием народа. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата усилили тоску по «сильной руке» в различных слоях общества. На этом социально-политическом фоне произошел переход от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата, диктатуре большевиков.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите новые органы власти, появившиеся в результате победы
Февральской революции.

2. Перечислите важнейшие государственные учреждения Временного
правительства.

3. Какую роль играли Советы в период буржуазно-демократической
республики?

4. Выделите основные этапы трансформации власти в России в марте – октябре 1917 г.

5. Каковы главные причины краха Временного правительства?