Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации. Т. IV. Екатеринбург, 1999. С. 977

 

Тыва в случае их противоречия Конституции Республики Тыва, законам Республики Тыва, указам и распоряжениям Президента Республики Тыва, актам Верховного Хурала Республики Тыва отменяется Президентом Республики Тыва;

2) в результате приостановления, т.е. временного прекращения действия. Приостановление осуществляется либо специальным актом полномочного органа, предусматривающим такое приостановление, либо изданием правовых актов, устанавливающих нормы, фактически приостанавливающие ранее действовавшие. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 85) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов федеральной Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

«В условиях чрезвычайного положения, — указывается в ч. 1 ст. 56 Конституции, — для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Тем самым временно прекращают свое действие некоторые конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренные Основным законом;

3) при наступлении результатов, на достижение которых рассчитана соответствующая норма. Например, в Указе Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе РФ», которым утверждено Положение о Государственном гербе РФ, устанавливается, что Положение действует до вступления в силу соответствующего закона. Естественно, что после принятия такого закона все нормы, содержащиеся в упомянутом Положении, прекратили свое действие;

4) при условии ее противоречия норме, принятой вышестоящим органом. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 5 ст. 76) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Нормы конституционного права реализуются в различных формах. Существует различная классификация этих форм. Так, B.C. Основин полагал, что нормы советского государственного права могут быть реализованы вне и помимо правоотношений и через посредство правоотношений.

Реализацию правовых норм вне правоотношений он рассматривает как пассивную форму их осуществления, состоящую, как правило, в воздержании субъекта от определенных действий, в его пассивном поведении. В этой форме, по мнению B.C. Основина, осуществляются все запретительные нормы государственного права, ибо цель указанных норм и состоит в том, чтобы воспрепятствовать совершению определенных действий, могущих повлечь за собой правонарушение. Он отмечал, что реализация правовых норм через правоотношения предполагает активные действия субъектов. Характерные особенности этой формы реализации правовых норм этот автор видел в том, что при ней имеются два или несколько субъектов, связанных между собой правомочиями или юридическими обязанностями, а также активные действия хотя бы одного из субъектов.

Особым видом реализации государственно-правовых норм через правоотношения B.C. Основин считал реализацию путем издания государственными органами особых, свойственных только государству властных актов¹.

¹ Подробнее см.: Основин B.C. Нормы советского государственного права. М., 1963. С. 100-108.

² Подробнеесм.:ЛвакьянС.Л. Реализация норм советского государственного права// Сов. государство и право. 1984. № 1. С. 15—23.

С точки зрения С.А. Авакьяна, реализация норм государственного права происходит различными способами. В связи с этим он делит эти нормы на следующие группы: нормы, имеющие самое общее действие и воплощенные в правовых состояниях; нормы, обращенные к конкретным ситуациям в качестве политических гарантий, и именно в этом заключено их действие, а не в реализации содержащихся в них правил; нормы, применяемые крайне редко из-за отсутствия юридических фактов, т.е. потребности в обращении кданным нормам; нормы, также применяемые редко ввиду исключительности содержащихся в них правил, которые законодатель предлагает применять не часто, даже если для этого возникают поводы; нормы, оставленные в реализации на усмотрение субъектов государственно-правовых отношений, предназначенные для периодического, не нерегламентируемого применения; нормы, предназначенные для периодического, но все же регулярного применения, так как они носят более императивный характер по срокам и последствиям; нормы, предназначенные для повседневной реализации в деятельности правоприменяющих субъектов².

Однако наиболее распространенным является разделение форм реализации правовых норм в зависимости от характера правоприменительных действий субъектов права. Руководствуясь этим критерием, обычно выделяют четыре основные формы реализации правовых норм: осуществление (использование), исполнение, соблюдение и применение.

Осуществление (использование) как форма реализации норм конституционного права выражается в реализации возможностей, которые предоставляются субъектам общественных отношений соответствующими нормами права. Таким образом, в рамках этой формы реализации правовых норм осуществляются субъективные права участников регулируемых ими общественных отношений.

Примером такого рода реализации правовых норм может служить осуществление гражданами Российской Федерации своих конституционных прав на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ); собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32) и т.д.

Еще один пример — осуществление государственными органами и общественными объединениями предоставленных им полномочий.

Следует сказать, что существует различие между осуществлением прав гражданами и использованием полномочий государственными органами и должностными лицами. Если для граждан использование принадлежащих им субъективных прав является делом добровольным и они не несут никакой ответственности за неиспользование своих прав, то для государственных органов и должностных лиц осуществление их полномочий является не только правом, но и обязанностью. Например, согласно Конституции РФ (ст. 126) Верховный Суд РФ не только вправе, но и обязан выступать в качестве высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, и осуществлять в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью, а также давать разъяснения по вопросам судебной практики.

Исполнение как форма реализации конституционно-правовых норм представляет собой реализацию обязывающих норм, исполнение субъектом права возложенных на него обязанностей. Исполнение выражается в совершении соответствующим субъектом действий, предусмотренных нормой права. Примером такого рода обязанностей могут служить, в частности, конституционные обязанности граждан Российской Федерации. Так, согласно Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации (ч. 1 ст. 59).

Исполнение'обязанностей может осуществляться и путем воздержания от совершения тех или иных действий. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 34) не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Это означает, что граждане России обязаны воздерживаться от осуществления такого рода деятельности.

Соблюдение связано исключительно с реализацией запрещающих норм. Назначение этой формы реализации конституционно-правовых норм состоит в том, чтобы не допустить совершения действий, которые могли бы причинить вред обществу, государству и личности. Поэтому ее использование достигается посредством воздержания от совершения запрещенных законом действий.

Одной из наиболее важных форм реализации норм конституционного права является их применение, представляющее собой деятельность органов государства или должностных лиц, которые, используя свои полномочия, издают акты индивидуального значения на основе норм права, решая тем самым конкретные вопросы жизни общества.

В отличие от других форм реализации правовых норм, в которых участвуют различные субъекты права, включая физических и юридических лиц, правоприменительная деятельность может осуществляться только уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами.

¹ Основин ВС. Нормы советского государственного права. С. 101 — 102.

Против такой постановки вопроса возражал B.C. Основин. По его мнению, применять нормы государственного права в случаях, когда это указано в законе, могут общественные организации трудящихся и отдельные граждане. «В ст. 135 Конституции СССР, — указывал он, — сформулирована норма, предоставляющая каждому гражданину СССР, достигшему 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности право участвовать в выборах депутатов. Актом применения этой нормы является участие конкретного гражданина в голосовании»¹.

Такая позиция обусловлена тем, что B.C. Основин отрицал какую-либо разницу между применением, исполнением и соблюдением правовой нормы, считая, что применение правовых норм включает в себя их соблюдение и исполнение'.

На самом деле правоприменение — один из важнейших видов деятельности государства, наряду с законодательной и другими видами государственной деятельности. Оно имеет государственно-властный характер, поэтому акты, издаваемые в процессе правоприменения, являются правовыми, их неисполнение влечет за собой государственное принуждение. Будучи государственно-властным деянием, применение правовых норм всегда осуществляется от имени государства².

Применение правовых норм осуществляется в форме либо оперативно-исполнительной, либо правоохранительной деятельности.

Под оперативно-исполнительной формой деятельности подразумевается организация выполнения предписаний правовых норм с помощью индивидуальных актов. Так, согласно Конституции РФ (ст. 89) Президент РФ: а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; в) осуществляет помилование. Издавая указы по этим вопросам, адресованные конкретным лицам (индивидуальные акты), Президент осуществляет оперативно-исполнительную деятельность по реализации указанных конституционных норм.

¹ См.: Основин B.C. Нормы советского государственного права С. 100.

² Об особенностях применения конституционных норм см.: Лунин В.О. Применение конституционных норм // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. Свердловск, 1987. С. 9—17; Он же. Реализация конституционных норм: общее и особенное // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М, 1990. С. 39—52; Он же. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 1993; Шмайлова Л.П. К вопросу о применении конституционных норм //Теоретические проблемы советского государственного права в условиях новейшего конституционного законодательства. Свердловск, 1979. С. 115— 121 \3ражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. Саратов, 2000.

Под правоохранительной формой деятельности понимается деятельность, направленная на защиту норм конституционного права от каких-либо нарушений, на применение мер государственного принуждения к правонарушениям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания, а также принятие мер по предупреждению правонарушений.

В правовой защите норм конституционного права участвует весьма широкий круг государственных органов и должностных лиц, используя разнообразные правовые средства, а также свойственные им функции, полномочия и процедуры. Так, Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он обязан охранять права и свободы человека и гражданина, защищать Конституцию РФ (ч. 1 ст. 82). Президент призван обеспечивать совместно с Правительством осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны (ч. 4 ст. 78); обладает правом вето применительно к принятым федеральным законам (ч. 3 ст. 107). Он правомочен посредством согласительных процедур разрешать разногласия между органами государственной власти и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека (ст. 85), а также враве отменять акты Правительства РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 115) и т.д.

Президент РФ не только располагает всеми перечисленными полномочиями, но и активно их использует. Например, своим Указом от 17 декабря 1997 г. «О нормативных правовых актах губернатора Курской области»' он приостановил действие ряда постановлений и распоряжений губернатора Курской области в связи с тем, что они противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству.

¹ СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5745.

² СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3410.

Определенный вклад в правовую защиту норм конституционного права вносят и палаты Федерального Собрания РФ. В этих целях, в частности, широко используется такая форма защиты этих норм, как принятие постановлений, заявлений, обращений по вопросам реализации упомянутых норм. Так, 24 июня 1997 г. Государственная Дума приняла обращение к Президенту РФ о недопустимости уклонения от входящей в его компетенцию обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы. «Государственная Дума, — указывается в обращении, — считает попытку введения Вами практики возвращения без рассмотрения федеральных законов, принятых палатами Федерального Собрания, противоречащей Конституции Российской Федерации и предлагает Вам вернуться к рассмотрению Федерального закона «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)», подписать и опубликовать его»².

31 октября 1977 г. Государственная Дума приняла постановление «О действиях Президента Российской Федерации, усиливающих политическую нестабильность в Российской Федерации»¹, в котором отмечено, что Указ Президента РФ от 27 октября 1997 г. «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации» и утвержденное этим указом Положение о Комиссии при Президенте РФ по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации могут повлечь за собой обострение политической обстановки в стране, гонения на деятельность политических партий и движений, что грозит подрывом конституционных основ, закрепленных, в частности, в ст. 13, 28, 29 Конституции РФ.

Эти акты палат имеют лишь рекомендательный характер. Однако они оказывают несомненное психологическое воздействие на тех, кто осуществляет применение норм конституционного права.

Существенную роль в деле правовой защиты норм конституционного права играет Правительство РФ, другие федеральные исполнительные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации. Например, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 4) Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства. Оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями (ст. 19) и вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12).

¹ СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5278.

² СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4322.

Так, 25 августа 1999 г. Правительство РФ приняло постановление «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»², имеющее целью оказать содействие избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы в соответствии с федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В постановлении, в частности, дано поручение МВД РФ совместно с другими правоохранительными органами обеспечить представление по запросам избирательных комиссий сведений о наличии у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты неснятых или непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом РФ, в срок до 10 дней со дня поступления запроса.

МВД, Министерству юстиции, ФСБ и Министерству обороны РФ поручено оказывать содействие избирательным комиссиям в обеспечении избирательных прав граждан Российской Федерации при голосовании подозреваемых и обвиняемых, находящихся в местах содержания под стражей. МВД и ФСБ РФ дано указание принимать в установленном порядке меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, а также незамедлительно информировать избирательные комиссии о выявленных фактах противоправной агитационной деятельности и принятых мерах в соответствии с федеральным законодательством. Министерству юстиции РФ поручено обеспечить в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» направление соответствующим избирательным комиссиям по их запросам сведений о юридических лицах, осуществляющих добровольные пожертвования в избирательные фонды и зарегистрированных в территориальных органах и учреждениях юстиции и т.д.

Особенно активная деятельность, направленная на защиту норм конституционного права, осуществляется судебными, прокурорскими и рядом других органов посредством издания индивидуальных правоохранительных актов. Так, Конституционный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125) разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органа

 

¹ См.: Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1991 — 1996. С. 524-536.

² СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

³ СЗРФ. 1999. №51. Ст. 6364.

⁴ См.: Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992—1996. С. 281-285.

ми государственной власти субъектов Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

¹ САПП РФ. 1993. № 9. Ст. 825.

² Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992—1996. М., 1997. С. 92-99.

³ СЗ РФ. 1996. №4. Ст. 409.

⁴ СЗРФ. 1996. №9. Ст. 828.

⁵ СЗРФ. 1996. №23. Ст. 2811.

⁶ СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

⁷ СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.

Выполняя возложенные на него функции, Конституционный Суд РФ принял ряд актов, направленных на защиту норм конституционного права. К их числу относятся, в частности, постановления от 12 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации»¹; от 21 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ч. 2 постановления Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизма реализации результатов референдума»²; от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края³; от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁴; от 30 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)⁵; от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ⁶; от 30 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 марта 1996 г. «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 г. «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 г.)⁷.

Согласно ч. 3 ст. 125 Конституции РФ на Конституционный Суд РФ возложено разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; между высшими государственными органами субъектов Федерации. Именно этим вопросам посвящены, в частности, постановления Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Республики Татарстан», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»'; от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом²; от 1 декабря 1999 г. по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела³.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Реализуя это полномочие, Конституционный Суд РФ принял постановления от 26 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности правоприменительной практики досрочного прекращения полномочий народного депутата Российской Федерации⁴; от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Госу

 

 

дарственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г.¹; от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия — Алания от 22 декабря 1994 г. «О выборах в парламент Республики Северная Осетия — Алания»²; от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова³; от 21 октября 1999 г. по делу о проверке конституционности положения абз. 1 пп. «а» п. 2 ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска⁴; по делу о проверке конституционности абз. 3 и 4 п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами Религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения «Христианская церковь Прославления»⁵ и ряд других.

Большую работу по защите норм конституционного права проводит и Верховный Суд РФ⁶. Показателен, в частности, такой пример. В суд с жалобой о нарушений его конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления сельской администрации и назначении даты выборов главы данной администрации обратился гражданин К. Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда субъекта Федерации постановлено назначить выборы в местный орган самоуправления, возложить определение срока проведения выборов на законодательный (представительный) орган субъекта Федерации.

¹ СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860.

² СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692.

³ СЗРФ. 1996. №21. Ст. 2579.

⁴ СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5383.

⁵ СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6363.

⁶ О соотношении юрисдикции Конституционного Суда и иных судов см.: Кряж-нов В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 296-306.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила это решение и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав следующее. Судом нарушены требования п. 9 ст. 3 Федерального закона от 26 октября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Признавая необходимым назначение выборов в местный орган самоуправления, суд не назначил дату этих выборов и не указал в решении нормативный акт, на основании которого должны проводиться выборы администрацией местного самоуправления муниципального образования, на которую возлагается исполнение решения суда, а также о немедленном исполнении вынесенного решения. Возложив обязанность по определению срока проведения выборов на законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, суд, по существу, отказал заявителю в удовлетворении требования о назначении даты выборов¹.

Другой пример. В суд обратился гражданин Добычин с заявлением о признании неправомочной конференции Ульяновской областной организации КПРФ, состоявшейся 3 августа 1997 г. По его мнению, при проведении конференции и решении вопроса о его исключении из партии были допущены нарушения требований Устава Общероссийской общественной организации «Коммунистическая партия Российской Федерации».

Определением Ленинского районного суда г. Ульяновска (оставленным без изменения кассационной инстанцией) производство по делу прекращено по тем основаниям, что внутрипартийные отношения регулируются Уставом КПРФ, положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» в данном случае неприменимы, поскольку им исключается вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений.

Президиум Ульяновского областного суда судебные постановления отменил и дело направил на новое судебное рассмотрение.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановления президиума областного суда, считая его незаконным. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 29 марта 1999 г. протест удовлетворила, указав следующее.

Отменяя определения судов первой и второй инстанций, президиум областного суда сослался на положения ст. 30,46 Конституции РФ, ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями), ст. 39 Федерального закона «Об общественных объединениях», предусматривающих право каждого гражданина на объединение, возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (применительно к данному случаю). Судебный порядок рассмотрения жалобы гражданина о неправомерном решении органа общественного объединения не является вмешательством органов государственной власти в деятельность общественного объединения.

¹ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 3. С. 22.

Однако такой вывод президиума областного суда не основан на правильном толковании действующего законодательства.

В соответствии со ст. 30, 46 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Согласно ст. 3, 6, 15, 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» граждане имеют право вступать в общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Члены общественного объединения имеют права и несут обязанности в соответствии с требованием норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается за исключением случаев, предусмотренных упомянутым Федеральным законом.

В судебном порядке могут рассматриваться вопросы отказа в государственной регистрации, приостановлении деятельности и ликвидации общественного объединения (ст. 26, 42, 44, 45 названного Закона), но применительно к этим обстоятельствам заявитель не обращался о нарушении его прав. Статья 39 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает возможность обращения в суд общественных объединений и граждан, если были нарушены их права, предоставленные этим и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Однако заявитель не указал на такие нарушения.

Поскольку предметом обжалования гражданина Добычина являлись обстоятельства, связанные с применением норм Устава КПРФ (а как видно из содержания перечисленных норм, они относятся к принципам и содержанию деятельности непосредственно общественных объединений), нельзя признать, что были нарушены права заявителя и что он может обратиться в суд по вопросам, регулируемым Уставом КПРФ и определяющим деятельность объединения, в частности, по порядку проведения конференций партии и членства в ней.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ постановление президиума Ульяновского областного суда отменила, оставив в силе определения Ленинского районного суда и судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда¹.

Еще один пример. Арапиев — вынужденный переселенец, с 1992 г. проживающий в Республике Ингушетия, обратился в Избирательную комиссию Республики Ингушетия с запросом о том, имеет ли он право принимать участие в выборах Президента республики Ингушетия.

Постановлением Избирательной комиссии Арапиеву было отказано в принятии участия в выборах Президента Республики, в связи с чем он обратился в суд с заявлением о признании постановления незаконным.

Верховный суд Республики Ингушетия в удовлетворении требования отказал.

В кассационной жалобе заявитель просил отменить решение суда как не соответствующее действующему законодательству.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 16 апреля 1998 г. решение отменила, указав следующее.

Как следует из материалов дела, Арапиев — гражданин Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, а также ст. 38 Конституции Республики Ингушетия граждане Российской Федерации и граждане Республики Ингушетия (все граждане Республики Ингушетия, проживающие на ее территории, являются гражданами Российской Федерации — ст. 21 Конституции Республики Ингушетия) имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это право избирать и быть избранным — одно из основных конституционных прав гражданина. Гарантии реализации гражданами указанного конституционного права определены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В силу данного Закона право гражданина избирать связано с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации (п. 4 ст. 4, п. 2 ст. 17, п. 5 ст. 18).

Согласно ст. 6 и 7 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г.) вынужденный переселенец имеет право самостоятельно выбирать место жительства на территории Российской Федерации, а соответствующие органы исполнительной власти обязаны оказывать ему содействие в обустройстве на новом месте жительства (включать вынужденного переселенца в соответствии с жилищным законодательством в списки граждан на получение жилья, оказывать помощь при вступлении в жилищный кооператив и в индивидуальном жилищном строительстве и т.д.).

 

9 - 3975

 

В соответствии со ст. 30, 46 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Согласно ст. 3, 6, 15, 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» граждане имеют право вступать в общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Члены общественного объединения имеют права и несут обязанности в соответствии с требованием норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается за исключением случаев, предусмотренных упомянутым Федеральным законом.

В судебном порядке могут рассматриваться вопросы отказа в государственной регистрации, приостановлении деятельности и ликвидации общественного объединения (ст. 26, 42, 44, 45 названного Закона), но применительно к этим обстоятельствам заявитель не обращался о нарушении его прав. Статья 39 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает возможность обращения в суд общественных объединений и граждан, если были нарушены их права, предоставленные этим и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Однако заявитель не указал на такие нарушения.

Поскольку предметом обжалования гражданина Добычина являлись обстоятельства, связанные с применением норм Устава КПРФ (а как видно из содержания перечисленных норм, они относятся к принципам и содержанию деятельности непосредственно общественных объединений), нельзя признать, что были нарушены права заявителя и что он может обратиться в суд по вопросам, регулируемым Уставом КПРФ и определяющим деятельность объединения, в частности, по порядку проведения конференций партии и членства в ней.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ постановление президиума Ульяновского областного суда отменила, оставив в силе определения Ленинского районного суда и судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда'.

Еще один пример. Арапиев — вынужденный переселенец, с 1992 г. проживающий в Республике Ингушетия, обратился в Избирательную

 

См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 9. С. 12—13.

комиссию Республики Ингушетия с запросом о том, имеет ли он право принимать участие в выборах Президента республики Ингушетия.

Постановлением Избирательной комиссии Арапиеву было отказано в принятии участия в выборах Президента Республики, в связи с чем он обратился в суд с заявлением о признании постановления незаконным.

Верховный суд Республики Ингушетия в удовлетворении требования отказал.

В кассационной жалобе заявитель просил отменить решение суда как не соответствующее действующему законодательству.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 16 апреля 1998 г. решение отменила, указав следующее.

Как следует из материалов дела, Арапиев — гражданин Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, а также ст. 38 Конституции Республики Ингушетия граждане Российской Федерации и граждане Республики Ингушетия (все граждане Республики Ингушетия, проживающие на ее территории, являются гражданами Российской Федерации — ст. 21 Конституции Республики Ингушетия) имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это право избирать и быть избранным — одно из основных конституционных прав гражданина. Гарантии реализации гражданами указанного конституционного права определены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В силу данного Закона право гражданина избирать связано с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации (п. 4 ст. 4, п. 2 ст. 17, п. 5 ст. 18).

Согласно ст. 6 и 7 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1995 г.) вынужденный переселенец имеет право самостоятельно выбирать место жительства на территории Российской Федерации, а соответствующие органы исполнительной власти обязаны оказывать ему содействие в обустройстве на новом месте жительства (включать вынужденного переселенца в соответствии с жилищным законодательством в списки граждан на получение жилья, оказывать помощь при вступлении в жилищный кооператив и в индивидуальном жилищном строительстве и т.д.).

 

9 - 3975

 

Перечисленные правовые нормы позволяют сделать вывод о том, что выбранное вынужденным переселенцем место жительства является его постоянным местом проживания. Следовательно, выбранное Аралиевым место жительства в Назрановском районе Республики Ингушетия — его постоянное место проживания. Ссылки же суда на то, что местом пребывания вынужденных переселенцев является их временное проживание в местах поселения, не основано на законе. Нельзя согласиться также и с тем, что сохранившаяся регистрация Арапиева по месту его проживания в Республике Северная Осетия — Алания — является препятствием к признанию его жителем Республики Ингушетия. В ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, Избирательная комиссия Республики Ингушетия не исключала возможности вынужденных переселенцев из Республики Северная Осетия — Алания принимать участие в выборах Президента Республики Ингушетия.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов дела, но допущена ошибка в применении норм материального права, Судебная коллегия отменила решение и вынесла новое решение об удовлетворении жалобы Арапиева'.

Правоохранительная деятельность является не только одной из форм применения правовых норм, но и важной гарантией их реализации. Установление четких организационно-правовых гарантий, т.е. определенных организационных мер и правовых средств, используемых для предупреждения нарушения норм конституционного права и для пресечения возможных нарушений, имеет большое значение для эффективной реализации норм конституционного права².

¹ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1. С. 14—15.

² Подробнее об этом см.: Боброва H.A. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984; Пертцик В.А. Юридические гарантии применения государственно-правовых норм // Гарантии правильного применения советских правовых норм и укрепления социалистической законности. Киев, 1970.

Сущность гарантий реализации конституционно-правовых норм состоит в том, что они являются юридически значимыми и организационно оформленными средствами реализации предписаний, содержащихся в нормах конституционного права, способами достижения целей этих норм, организационно-правовыми условиями перевода регулирующих возможностей конституционного права в действительность, в фактическое поведение субъектов конституционно-правовых отношений.

Следует сказать, что в юридической литературе содержание гарантий реализации правовых норм довольно часто ограничивается их охраной, в частности, сведением гарантий к санкциям, ответственности и контролю, акцентированием внимания на охранительной деятельности суда, прокуратуры и других правоохранительных органов. Однако если применительно к другим отраслям права, особенно к тем, для которых характерно регулирование общественных отношений с помощью запретов, такой подход является правильным, то для конституционного права он представляется слишком ограниченным. Думается, что в механизме гарантирования конституционно-правовых норм главная роль принадлежит не правовой их охране, а деятельности по непосредственному обеспечению реализации таких норм.

Специфические особенности норм конституционного права, а также ведущая роль этой отрасли в системе российского права обусловили широко распространенное мнение о том, что конституционно-правовые нормы гарантируются всей системой права и, как правило, собственных гарантий не имеют. На самом же деле такие гарантии имеются, и они играют важную роль в правореализующем процессе.

Часть этих гарантий имеет отношение к конституционному праву в целом. Другая часть связана лишь с конкретными конституционно-правовыми институтами или с отдельными нормами конституционного права.

¹ См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 4.

К числу гарантий, имеющих отношение к конституционному праву в целом, можно отнести прежде всего процедурно-процессуальную регламентацию реализации конституционно-правовых норм. Такая регламентация не сводится к одним лишь процессуальным нормам. Она представляет систему организационно-правовых отношений, объединяемых понятием процессуальной формы, которая служит гарантией соблюдения процедуры получения должного или возможного юридического результата. Можно согласиться с П.Е. Недбайло и В.М. Горшеневым, что процессуальные нормы несут на себе, в сущности, основную нагрузку нормативного способа упрочения режима законности'.

Вместе с тем нельзя и абсолютизировать процессуальную форму, поскольку увлечение ею порой не менее опасно, чем ее игнорирование. Излишняя процедурно-процессуальная регламентация при реализации конституционно-правовых норм порождает формализм и бюрократизм, злоупотребления со стороны отдельных должностных лиц и в конце концов приводит к нарушению законности. Таким образом, процессуальная форма лишь в том случае служит гарантией реализации конституционно-правовых норм, когда ее применение связано с учетом всех возможных его отрицательных последствий.

Роль, которую играет процессуальная форма в процессе реализации конституционно-правовых норм, может быть различной и зависит от специфики самих норм. Так, для одних конституционно-правовых норм с помощью процессуальной формы устанавливается оптимальный вариант их реализации, для других такая форма рассматривается как обязательное условие их реализации и т.д.

Важной гарантией реализации конституционно-правовых норм является их конкретизация. Смысл конкретизации заключается в том, чтобы способствовать реализации нормы посредством принятия норм более конкретного характера. Такого рода взаимосвязи норм могут иметь весьма сложный, многозвенный характер, что особенно характерно для норм конституционного права. Как отмечает С. С. Алексеев, «конкретное нормативное предписание как бы «опутано» сетью разнообразных связей, в таком состоянии оно и функционирует и благодаря этим связям оказывает разностороннее, глубокое воздействие на общественные отношения»¹.

К сожалению, гарантирование норм конституционного права посредством их конкретизации — зачастую лишь желательная необходимость, но не реальная действительность. Так называемое ведомственное нормотворчество может дать много примеров такой конкретизации конституционных и иных нормативных положений, которая зачастую искажает их смысл. Понятно, что подобная «конкретизация» не только не гарантирует реализацию правовых норм, но и приводит к нарушению действующих правовых норм и законности в целом.

Следует сказать, что гарантирование конституционно-правовых норм не носит универсального характера. Большое разнообразие как самих норм, которые гарантируются, так и гарантий их реализации обусловливает наличие своего набора гарантий практически у каждой конституционно-правовой нормы. Поэтому исследование этих гарантий имеет большое значение для уяснения специфики механизма гарантирования конституционно-правовых норм, для практики их реализации.

Использование гарантий в определенной мере зависит от самого гарантируемого объекта. Иначе говоря, гарантии каждой правовой нормы обусловлены спецификой правовой нормы, так же как форма и способ реализации правовой нормы зависят от реализуемой нормы, предопределяя особенности гарантирующего механизма. Так, гарантии нормы-принципа отличаются от гарантии конкретной нормы, гарантии материальных норм — от гарантий процессуальных и т.д. В результате учет особенностей различных конституционно-правовых норм обеспечивает правильное понимание механизма их действия, а следовательно, и гарантирования.

Организационно-правовые гарантии правовых норм закреплены нормами права. Такие нормы содержатся, например, в ст. 49 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в которой закреплены гарантии деятельности зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы.

Нормы-гарантии не имеют собственной социальной цели и направлены на достижение целей других норм права. Вместе с тем такого рода нормы также должны быть достаточно действенны и эффективны и соответствующим образом гарантированы. Поэтому каждая правовая норма может рассматриваться, с одной стороны, в качестве объекта гарантирования, с другой стороны, в качестве гарантий других правовых норм, с учетом ее конкретной роли в системе конституционного права. Следовательно, специфика норм-гарантий определяется не особенностями их воздействия на общественные отношения, а характером их взаимодействия с другими правовыми нормами.

Нормами права не только закрепляются гарантии реализации правовых норм, но и очерчиваются объекты такого гарантирования. В этих случаях в нормах права используются такие формулировки, как «гарантируется», «обеспечивается», «охраняется», «создаются условия для...» и т.д. Это означает, что нормам с подобными формулировками придается особая значимость, обеспечиваются предусмотренные правом гарантии. Такая норма, например, содержится в ч. 4 ст. 35 Конституции РФ, в которой указывается, что право наследования гарантируется.

Таким образом, законодатель формулирует нормы-гарантии не вообще, а лишь в связи с конкретным гарантируемым объектом. При отсутствии этой связи нормы выступают самостоятельно и гарантируются другими нормами.

Разделение единого предмета конституционно-правового регулирования по сферам общественной жизни обусловливает дифференциацию гарантий по этим сферам и сформулированным в их рамках конституционно-правовым институтам. Таковы, например, закрепленные в Конституции РФ и текущем законодательстве организационно-правовые гарантии прав и свобод граждан, закрепленные Федеральным законом«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Однако дифференциация гарантий не означает отсутствия тесной связи между ними. Как указывалось в литературе, между конституционно-правовыми институтами существует правовая форма взаимодействия, в силу которой нормы одного института создают необходимые предпосылки для действия норм другого института, определяют их направленность и содержание¹.

Такая организация конституционно-правовых гарантий, обусловленная разносторонностью самого конституционно-правового регулирования, имеет большое значение для понимания особенностей гарантирующих механизмов норм конституционного права. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что нормативно-организационные гарантии, несмотря на их взаимосвязь и взаимообусловленность, обладают по отношению друг к другу относительной самостоятельностью, имеют собственное содержание, позволяющие дифференцировать их в процессе реализации конституционно-правовых норм.

Гарантии реализации конституционно-правовых норм могут содержаться в нормах не только конституционного, но и других отраслей права. Например, среди юридических гарантий конституционных прав, свобод и обязанностей российских граждан различаются конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые, уголовно-правовые гарантии, гарантии, содержащиеся в трудовом праве, праве социального обеспечения, и т.д.

Особое место занимают конституционные гарантии. Это комплекс наиболее значимых гарантий самого различного содержания, обладающих в силу своего конституционного закрепления высшей юридической силой.

¹ См.: Козлова Е.И. Конституция СССР и теоретические основы системы советского государственного права // Конституция СССР и вопросы теории советского государственного права. М, 1981. С. 10.

Конституционные гарантии выступают в качестве руководящих идей гарантирования. Поэтому они могут быть охарактеризованы как гарантии-принципы и требуют конкретизации в текущем нормотворчестве. Например, в ч. 5 ст. 37 Конституции РФ указывается: «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск».

Характерное для конституционного гарантирования закрепление общих принципов'является своеобразным провозглашением, констатацией гарантированности, предполагающих наличие специальных организационно-правовых гарантий.

Конституционные гарантии являются сердцевиной правового гарантирования, поскольку они распространяются не только на право-осуществление, но и на правотворчество, включая и деятельность по установлению гарантий. При этом закрепляющие их конституционные нормы являются, как и все другие нормы Конституции, непосредственно действующими.

Проблема организационно-правовых гарантий конституционно-правовых норм относится к числу наиболее важных в конституционном праве России, поскольку с ней связаны активизация возможностей правовой и организационной формы в механизме реализации конституционно-правовых норм,в

выявлении новых возможностей правореализующего механизма, укрепления законности и дальнейшей демократизации всей конституционно-правовой сферы и в конечном счете повышение ведущей роли конституционного права в правовой системе. Эта роль обусловлена и тем, что в отечественной юридической науке гарантии реализации правовых норм вообще и конституционно-правовых в частности рассматривались чаще всего не столько в юридическом, сколько в социальном смысле, что принижало значимость организационно-правовых гарантий, которые в правовом смысле и есть собственно гарантии, поскольку так называемые общие гарантии являются скорее социальными основами, предпосылками правового гарантирования, которые сами по себе не обеспечивают реализацию правовых норм и становятся гарантированными в прямом смысле этого слова лишь через организационно-правовой механизм, в котором, собственно, и выражаются действительные возможности самого права в нормативном закреплении средств и организации условий реализации правовых норм.

Однако строго юридическое понимание гарантий реализации конституционно-правовых норм не означает игнорирования социальных факторов, которые оказывают существенное влияние на конституционно-правовое гарантирование. Как подчеркивает H.A. Боброва, нормативные и организационные гарантии образуют единый механизм гарантирования, что и является специальным организационно-правовым гарантированием. С одной стороны, юридическое гарантирование иначе, как в своей нормативно-правовой форме, и не существует. С другой стороны, нормативно закрепленные гарантии достигают своей цели лишь при создании стабильного организационного режима гарантирования. «Нормативное гарантирование призвано повсеместно создавать юридически равные условия для всех субъектов, предъявлять общеобязательные требования к организационной деятельности, в чем и состоит примат нормативных гарантий по отношению к организационным. Организационный же режим гарантирования более подвижен (учитывает передовой опыт и т.д.), и в этом его преимущество по отношению к нормативному гарантированию. Но лишь вкупе они составляют единый механизм гарантирования»¹.