Виды норм конституционного права

Имея общий предмет правового регулирования, объединяющий их в самостоятельную отрасль права, конституционно-правовые нормы вместе с тем различаются по признакам, соответствующим их специфическим чертам и свойствам, обеспечивающим выполнение этими нормами специфических задач в системе норм, составляющих конституционное право. Именно эти черты и свойства позволяют разделить конституционно-правовые нормы на отдельные группы, отличающиеся определенными родственными признаками, в целях определения места каждой из них в системе конституционного права, а также для обеспечения их правильной реализации.

¹ См.: Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2. С. 226—230.

² См.: Общая теория права и государства. С. 149—150.

³ См.: Теория государства и права. Курс лекций. С. 280—283.

В юридической литературе предлагаются различные основания для классификации правовых норм вообще и конституционно-правовых в частности. Так, A.B. Мицкевич предлагает классифицировать все правовые нормы: по роли (функциям) норм в механизме правового регулирования; по степени категоричности предписаний; по форме выражения диспозиции; по разной степени определенности¹. Н.Л. Гранат и В.В. Лазарев полагают, что главным, служащим пониманию правовой нормы, наиболее полному представлению о ее назначении и регулятивных возможностях, является деление юридических норм на регулятивные и охранительные². М.И. Байтин считает, что юридические нормы можно подразделить на виды по их функциональной роли; по предмету правового регулирования, по методу правового регулирования; по субъекту правотворчества; по сфере действия; на основании особенностей их структурных элементов³. A.C. Пиголкин делит правовые нормы на нормы позитивного регулирования и правоохранительные; нормы абстрактные и казуистические, определенные и относительно определенные, основные (первоначальные) и конкретизирующие (производные); нормы прямого регулирующего действия и нормы вспомогательного действия; нормы общего и местного действия; нормы постоянного действия и временные; нормы, вступающие в действие автоматически или в определенный указанный в акте срок; нормы, имеющие обратную силу и не имеющие таковой; специальные и касающиеся конкретного субъекта права; управомочивающие, обязывающие и запрещающие; диспозитивные и императивные (категорические)¹.

В юридической литературе высказываются разнообразные суждения об основаниях классификации конституционно-правовых норм. Так, B.C. Основин при решении этого вопроса исходил из того, что классификация норм этой отрасли права проводится для нужд сугубо практических: а) для правильного использования и принятия этих норм; б) для правильной их систематизации. Поэтому для классификации норм государственного права он предлагал использовать следующие основания:

1) объект правового регулирования;

2) степень определенности предмета;

3) сфера применения правовой нормы;

4) характер обязательности предписания;

5) форма выражения и юридическая сила нормы;

6) время вступления нормы в силу;

7) действие ее в пространстве².

С.С. Кравчук предлагал классифицировать государственно-правовые нормы по содержанию; по характеру имеющихся в них предписаний; по степени определенности содержащихся в них предписаний, а также по форме их выражения или по их источникам³. Е.И. Козлова считает целесообразным классифицировать эти нормы по содержанию; по юридической силе; по территории действия; по характеру предписания; по степени определенности предписаний⁴.

¹ См.: Пиголкин A.C. Указ. соч. С. 159—163.

. См.: Основин B.C. Нормы советского государственного права. С. 49. См.: Советское государственное право. М, 1975. С. 27—28. См.: Козлова Е.И., Кутафин O.E. Указ. соч. С. 11 — 12.

Разноречивость в вопросе об основаниях классификации конституционно-правовых норм объясняется, видимо, тем, что авторы по-разному определяют цели классификации, хотя при этом в большинстве работ не приводятся аргументы за или против тех или иных оснований классификации.

Между тем необходимость научной классификации диктуется задачей более глубокого изучения норм конституционного права и обусловлена неоднородностью их конкретного содержания, рассредоточением по разным правовым актам. Поэтому в основу классификации рассматриваемых норм должны быть положены прежде всего те сферы общественных отношений, которые регулируются ими, а также основания, которые в наибольшей мере отражали бы наиболее существенные свойства конституционно-правовых норм. Думается, что этим требованиям наиболее полно отвечают такие основания классификации, как объект правового регулирования; роль норм в механизме правового регулирования; характер обязательности содержащихся в них предписаний; характер основного назначения предписаний; территория действия; действие во времени; сфера применения.

По объекту правового регулирования конституционно-правовые нормы можно разделить на несколько групп.

Первую группу составляют нормы, определяющие основы конституционного строя. Они закрепляют полновластие народа, гарантии и основные формы его осуществления; провозглашают человека, его права и свободы высшей ценностью; закрепляют суверенитет государства, определяют характер государства, его место и роль в обществе; закрепляют принципы организации государственной власти; устанавливают назначение и гарантии местного самоуправления; закрепляют идеологическое и политическое многообразие, основы политико-правового статуса общественных объединений; обеспечивают единство экономического пространства, определяют формы и объекты собственности, основные направления социального развития, юридическую силу и характер действия конституции.

Закрепление основ конституционного строя в конституционно-правовой форме имеет важное значение. Она обеспечивает провозглашение этих основ от имени народов России их государственной волей. Тем самым подчеркиваются особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов правоотношений, активное воздействие на правовое регулирование всей системы общественных отношений. Поэтому закрепленные конституционно-правовыми нормами основы конституционного строя образуют фундамент правового регулирования 'государственной и общественной жизни России, определяют в юридической форме их важнейшие качественные связи, которые свойственны ее организации. Наконец, именно благодаря конституционно-правовому закреплению основ конституционного строя в систему их гарантий включаются как материальные, политические, социальные, так и правовые гарантии. В силу этого их реализация должна обеспечиваться государством.

Вторую группу образуют конституционно-правовые нормы, содержащие правовые установления, связанные с принадлежностью к государству и регулированием отношений по поводу гражданства. Как уже говорилось, гражданство — один из основных элементов правового статуса лица, определяющий его взаимоотношения с государством, то общее, главное, что необходимо для распространения на лицо всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также для защиты его государством, где бы это лицо ни находилось. Обладание гражданством — универсальное условие полной правосубъектности лица.

Третью группу образуют конституционно-правовые нормы, объект регулирования которых составляют общие принципы статуса личности, включающие равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод, недопустимость их ограничения, обладание каждым лицом не только правами, но и обязанностями, а также основные права, свободы и обязанности, неотделимые от человека и гражданина, принадлежащие каждому лицу как субъекту права, независимо от реализации им своей правоспособности, являющиеся неотъемлемой ее чертой. К основным правам, свободам и обязанностям относятся как наиболее важные для субъекта, так и основополагающие для всех других его прав и обязанностей, вытекающих из норм различных отраслей права. Основные права, свободы и обязанности составляют ядро, сердцевину правового статуса личности, определяемого совокупностью норм всех без исключения отраслей российского права.

В четвертую группу входят конституционно-правовые нормы, закрепляющие федеративное устройство России: состав Российской Федерации, статус и государственные символы Российской Федерации; статус ее субъектов, статус русского языка и право народов России на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития; гарантированность прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Конституционно-правовые нормы, входящие в эту группу, запрещают установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Они закрепляют рубль как денежную единицу в Российской Федерации, исключительное право Центрального банка РФ на денежную эмиссию; перечень основных нормативных актов, принимаемых по предметам ведения Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также по предметам ведения последних.

Конституционно-правовые нормы закрепляют право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти этих субъектов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Они предоставляют федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий право создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации передавать им осуществление части своих полномочий, а органам исполнительной власти субъектов по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий.

Конституционно-правовые нормы устанавливают административно-территориальное устройство субъектов Федерации, в соответствии с которым строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они закрепляют право Российской Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Пятую группу образуют конституционно-правовые нормы, закрепляющие основные принципы системы органов государственной власти: виды органов государственной власти, правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Наконец, особую группу составляют конституционно-правовые нормы, закрепляющие основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Конституция РФ, конституции республик в составе Российской Федерации, некоторые другие конституционно-правовые акты содержат специальные нормы, которые предусматривают порядок внесения поправок и пересмотра этих актов, устанавливают заключительные и переходные положения.

По роли в механизме правового регулирования конституционно-правовые нормы можно разделить на нормы общего и конкретного содержания.

Наиболее общее содержание имеют нормы конституционного права, устанавливающие исходные начала (принципы) либо общие определения для российского права в целом или для конституционного права. К таким нормам относятся прежде всего нормы гл. 1 Конституции РФ, посвященные основам конституционного строя. Они определяют Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления; содержат положения о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью и обязанностях государства по отношению к ним; о народовластии и формах его выражения, о разделении властей и др.

Конституция РФ определяет и такие исходные понятия, как суверенитет Российской Федерации и верховенство Конституции, а также законов Российской Федерации на всей ее территории (ст. 4), принципы федеративного устройства (ст. 5), принцип свободы экономической деятельности (ст. 8) и др.

Нормы, устанавливающие исходные начала правового регулирования и учреждающие принципы или структуру органов государства, носят название учредительных, или отправных, норм. Нормы, устанавливающие легальные определения тех или иных правовых понятий, носят название дефинитивных норм.

Как учредительные (отправные), так и дефинированные нормы не формулируют деталей правового регулирования, а содержащиеся в них правила поведения не находят четкого выражения в определенном правовом акте. Это нормы, определяющие правовые принципы, понятия или категории, имеющие юридическое значение. Поэтому они подлежат обязательному учету при применении любых соответствующих им конкретных норм права в целом (например, нормы конституции) либо его отдельных институтов. Правило поведения в такой норме выражено в самых общих чертах и может быть выведено лишь после соответствующего анализа. Например, в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ говорится: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Эта статья содержит в себе правило поведения: она требует определенного отношения к России как к государству, являющемуся демократическим, федеративным, правовым, республикой, со стороны государственных органов, субъектов Федерации, граждан. Однако правило поведения здесь сформулировано в виде определения. К дефинитивным нормам относятся многие нормы, содержащиеся в Конституции РФ, конституциях субъектов Федерации, в уставах этих субъектов, а также нормы, определяющие структуру Федерального Собрания, Правительства РФ и т.п.

В некоторых случаях общие начала, принципы права вытекают как бы из совокупности, общего смысла норм Конституции или другого акта. Так, ч. 2 ст. 16 Конституции РФ прямо устанавливает, что никакие другие «положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».

От норм общего содержания отличаются конкретные, или регулятивные, нормы, непосредственно устанавливающие права и обязанности, условия их реализации и т.п. Они содержат четкое правило поведения. В них имеется указание на конкретное право, обязанность или сформулирован запрет на определенный вид поведения. Например, в ст. 58 Конституции РФ указано: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». В этой норме налицо правило поведения в виде четко сформулированной обязанности.

Часто конкретная норма может содержать только запрет на совершение тех или иных действий, на определенное поведение. Так, согласно ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий,
приостановлении осуществления полномочий органов государствен-
ной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления, а
также о проведении досрочных выборов органов государственной
власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления либо об
отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти субъ-
екта Федерации или органов местного самоуправления, персональном
составе органов государственной власти субъектов Федерации и орга-
нов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на
назначение на должность или на освобождение от должности депута-
тов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, ис-
полнении и изменении финансовых обязательств субъекта Федерации,
муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо-
ровья и безопасности населения.

К числу конкретных относятся и нормы, определяющие компетенцию органов государственной власти. Такой нормой является, в частности, ст. 79 Конституции Республики Марий Эл, в которой указывается, что Президент республики: а) обеспечивает реализацию прав и свобод граждан Республики Марий Эл, безопасность и территориальную целостность республики, законность и правопорядок на ее территории; б) назначает референдум в порядке, установленном законом; в) формирует Центральную избирательную комиссию Республики Марий Эл; г) определяет основные направления внутренней и внешней политики республики; д) обращается с ежегодными посланиями к Государственному Собранию о положении в республике; е) возглавляет систему органов исполнительной власти Республики Марий Эл и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Собранием; ж) обеспечивает соблюдение Конституции и исполнение законов Республики Марий Эл; з) устанавливает структуру органов исполнительной власти Республики Марий Эл; и) по согласованию с Государственным Собранием формирует Правительство Республики Марий Эл; вносит в его состав изменения; к) разрабатывает и представляет Государственному Собранию республики бюджет, обеспечивает его исполнение, представляет отчет о его исполнении; л) представляет республику в отношениях с Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает от имени республики договоры с Российской Федерацией, субъектами Федерации, а также международные договоры, которые вступают в силу после ратификации их Государственным Собранием; м) назначает полномочных представителей республики; н) награждает государственными наградами и присваивает почетные звания; о) осуществляет иные полномочия.

Президент РФ: «а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; в) осуществляет помилование».

По характеру обязательности содержащихся в них предписаний конституционно-правовые нормы подразделяются на императивные, диспозитивные и альтернативные.

К числу императивных относятся нормы категоричные, не допускающие отступлений от предписанного ими правила. Например, такая норма содержится в ст. 6 Конституции РФ, в ч. 3 которой указывается, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Императивные нормы характерны для тех норм конституционного права, где стороны отношения находятся в неравном положении (отношения «власти и подчинения»).

В отличие от императивных диспозитивные нормы допускают регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливают правило лишь на случай отсутствия соглашения, Когда участники отношений «не выработали иного условия по вопросу, разрешенному в данной норме»¹. Так, ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» устанавливает: «Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу». Эта норма является диспозитивной, предоставляющей Федеральному Собранию и его палатам предусмотренный ею выбор того или иного варианта поведения.

Альтернативные нормы характеризуются тем, что допускают различные варианты поведения участников отношений в зависимости от конкретных условий. Примером может служить норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, в соответствии с которой после выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Таким образом, эта норма, не давая Президенту самостоятельно определять условия своего поведения, предоставляет ему выбор одного из указанных в ней вариантов.

По характеру основного назначения содержащихся в них предписаний конституционно-правовые нормы можно разделить на управо-мочивающие, обязывающие и запрещающие.

¹ Иоффе О.С, Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. С. 173.

Управомочивающие нормы определяют права субъектов общественных отношений, установленные в нормах, действовать тем или иным образом. Такой нормой является, в частности, ч. 5 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающая право граждан участвовать в отправлении правосудия. К числу управомочивающих относятся нормы, закрепляющие полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71—73 Конституции РФ), Президента РФ (ст. 83—86), Совета Федерации (ст. 102), Государственной Думы (ст. 103), Правительства (ст. 114). В качестве управомочивающих можно рассматривать и нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи и иные такого рода нормы, закрепляющие правомочия всех субъектов соответствующих отношений действовать в целях предусмотренных в них предписаний.

Обязывающие нормы возлагают на субъектов обязанности совершать определенные действия, предусмотренные этими нормами, избирать тот вариант поведения, который соответствует их требованиям. Таким образом, речь идет о необходимости активного поведения. К числу обязывающих относятся нормы, устанавливающие конституционные обязанности граждан, а также все те нормы, которые исключают любой другой вариант действия, кроме предусмотренного в норме. В качестве примера можно привести ст. 106 Конституции РФ, согласно которой обязательному рассмотрению в Совете Федерации «подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира».

Запрещающие нормы содержат запреты на совершение предусмотренных в них действий. В этих нормах совершение указанных действий «не допускается», «запрещается», а совершающие эти действия «не вправе» и т.п. Так, в ч. 4 ст. 3 Конституции РФ указывается, что никто «не может присваивать власть в Российской Федерации»; в ч. 3 ст. 6 говорится о том, что гражданин Российской Федерации «не может быть лишен своего гражданства или права изменить его»; в ч. 2 ст. 13 подчеркивается, что никакая идеология «не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», а в ч. 5 этой статьи запрещается «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни»; согласно ч. 3 ст. 15 неопубликованные законы не применяются и т.д.

Установление вида конституционно-правовой нормы по характеру основного назначения содержащихся в ней предписаний важно при ее применении для понимания содержания нормы, рамок прав и обязанностей субъектов регулируемых ею отношений.

По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие на всей территории Российской Федерации и на территории ее субъекта. К первым относятся нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных законах и указах Президента РФ, ко вторым — конституции и уставы субъектов Федерации, а также их законы и другие акты, содержащие конституционно-правовые нормы.

По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного срока, и нормы с ограниченным сроком действия.

Подавляющее большинство норм конституционного права действуют в течение неопределенного срока. Нормы с ограниченным сроком действия встречаются сравнительно редко и применяются, как правило, в тех случаях, когда взамен одного правового акта обязательно должен быть принят другой или когда принят законодательный акт, ряд положений которого не может быть немедленно реализован. Так, в соответствии с п. 6 раздела второго Конституции РФ «впредь до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. До приведения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления».

Аналогичный характер имеют и нормы, содержащиеся в указах Президента РФ, которыми утверждены Положения о Государственном гербе РФ (от 30 ноября 1993 г.), о Государственном флаге РФ (от 11 декабря 1993 г.) и о Государственном гимне РФ (от 11 декабря 1993 г.). Устанавливается, что эти Положения действуют до вступления в силу соответствующих законов.

По сфере применения нормы конституционного права делятся на общие, специальные и исключительные.

К общим относятся нормы, действие которых распространяется на все отношения, регулируемые конституционным правом. Так, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Эта норма, закрепляющая полновластие народа, распространяет свое действие на все виды общественных отношений, регулируемых конституционным правом. Иными словами, ее регулирующая роль распространяется на все институты конституционного права.

Специальные нормы регулируют ограниченный круг общественных отношений, связанных с определенной сферой общественной жизни, определенным органом и т.д. Например, нормы, посвященные вопросам гражданства, могут применяться только к отношениям, связанным с гражданством; нормы, определяющие структуру и компетенцию Правительства РФ, применяются лишь к отношениям, связанным с образованием и деятельностью этого органа государственной власти.

 

\

 

Исключительные нормы — это нормы конституционного права, которые издаются в качестве дополнения к общим или специальным нормам и устанавливают различные исключения из правил, содержащихся в них. Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹ гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако в ч. 3 этой статьи содержится норма, в которой указано, что не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта норма является исключительной по отношению к первой.