Осуществление любого крупного проекта, и, в частности, его экологические аспекты затрагивают разнообразные интересы общества в целом, многочисленных организаций, социальных групп и отдельных граждан. Согласование интересов с этими сторонами или, по крайней мере, учет их интересов при планировании намечаемой деятельности составляет одну из важнейших задач экологической оценки. Процесс взаимодействия с заинтересованными сторонами в ходе ЭО обычно характеризуется как “консультации и участие общественности”.
Роль заинтересованных сторон в процессе ЭО можно кратко описать следующим образом:
· они представляют свои интересы, а также интересы других, иногда более широких групп;
· они также могут предоставлять информацию, необходимую или ценную для проведения экологической оценки.
Заинтересованные стороны в процессе ЭО могут быть, в частности, представлены государственными органами, — например, специализированными агентствами, в сферу компетенции которых входит тот или иной аспект намечаемой деятельности, или органами местного самоуправления. Предполагается, что государственные органы представляют интересы общества в целом или населения определенной территории в сфере своей компетенции, в частности при выдаче разрешений или согласований, речь о которых шла в предыдущем разделе. Однако это взаимодействие не обязательно подразумевает получение формального разрешения. Некоторые государственные организации, участвуя в процессе консультаций, могут служить источником информации, необходимой для выполнения ЭО. Другим организациям необходимо направлять ЗВОС или его проект; затем они могут представить официальные замечания и комментарии, носящие рекомендательный характер. Наконец, некоторые государственные организации сами осуществляют и планируют на данной территории деятельность, которая может затрагивать намечаемую деятельность — предмет ЭО. Этот факт должен быть учтен инициатором в процессе планирования, для чего необходимо взаимодействие с этими организациями. Практически в любой национальной системе ЭО определен перечень государственных органов, взаимодействие с которыми необходимо в ходе экологической оценки.
Однако круг сторон, взаимодействие с которыми необходимо в ходе экологической оценки, далеко не ограничивается государственными органами. Так, независимые научные организации могут располагать ценной информацией, необходимой для прогноза воздействий или оценки их значимости. Различные заинтересованные стороны представлены многочисленными неправительственными (общественными) организациями, отражающими интересы различных групп граждан. Наконец, заинтересованной стороной является и просто широкая общественность, например местное население в зоне осуществления проекта. Эти участники процесса в большинстве случаев не имеют формально определенных полномочий, контрольных или распорядительных функций. В то же время взаимодействие с ними рассматривается как неотъемлемая часть процесса ЭО, призванная обеспечить эффективность процесса, снижение его конфликтности, а также соблюдение прав граждан. Организация взаимодействия с этими сторонами представляет большую сложность, как для регламентации, так и для осуществления, поскольку круг этих участников потенциально неограничен и заранее определить его невозможно, так же как невозможно формально предписать все детали этого взаимодействия. Подробнее понятие “общественность”, формы и методы ее участия в принятии решений, национальные и международные нормы, регулирующие это участие, рассматриваются в главе 5.
Исполнители
Наконец, следует упомянуть профессиональных исполнителей, которые могут привлекаться различными участниками процесса ЭО для решения различных задач. Так, инициатор деятельности может использовать услуги сторонних организаций для разработки проектной документации или специализированной компании — для подготовки ЗВОС. Государственные организации могут приглашать консультантов для оценки качества документации по ЭО, а общественность может привлекать экспертов для независимой оценки тех или иных аспектов намечаемой деятельности. Строго говоря, исполнители не являются самостоятельными участниками процесса и выполняют задачи, поставленные пригласившим их участником, который и несет перед “внешними” сторонами ответственность за результаты их работы. Однако от их квалификации существенно зависит качество процесса ЭО, и их деятельность нередко является предметом “внешнего” регулирования, которое осуществляется, например, путем государственного лицензирования компаний, имеющих право на выполнение работ по подготовке ЗВОС.
1.4.5. Кто должен отвечать за выполнение экологической оценки?
Как следует из предыдущего изложения, экологическая оценка представляет собой процесс, который включает различные элементы. Ответственность за разные элементы процесса (подготовку ЗВОС, контроль его качества, принятие решения) могут нести различные участники процесса. Поэтому вопрос, поставленный в заголовке, строго говоря, является не вполне корректным.
Однако главную проблему представляет собой ответственность за выполнение основной части экологической оценки, которая включает сбор необходимой информации, прогноз воздействий, оценку их значимости и завершается подготовкой итогового документа экологической оценки (ЗВОС). Как правило, эта часть процесса включает в себя и организацию взаимодействия с заинтересованными сторонами. Во многих системах ЭО ответственность за выполнение этих работ возложена на инициатора деятельности, который выполняет их собственными силами, или же привлекает специальную компанию. Однако такая практика не является повсеместной. Например, в федеральной системе США при проведении ЭО проектов частных компаний, требующих получения лицензии федерального органа, исполнитель привлекается этим органом на основе тендера. Хотя его работу оплачивает компания — инициатор деятельности, исполнитель подотчетен федеральному органу, на который, таким образом возложена ответственность за качество этой работы. Аналогичная практика характерна, например, для системы ЭО Эстонии или штата Калифорния (США). Обязанностью инициатора в таких системах является предоставление информации, необходимой для прогноза воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
Вопрос о том, какой подход является более эффективным, активно обсуждается с момента возникновения механизма экологической оценки. В частности, он был предметом оживленных дискуссий при разработке Европейской директивы по ЭО. В том случае, если прогноз воздействий, оценка их значимости выполняются заинтересованной стороной — инициатором деятельности (или третьей стороной по его заказу) — эта заинтересованность может повлиять на качество и полноту документа, характер сделанных выводов.
С другой стороны, тесная связь между процессами проектирования и ЭО — один из важнейших источников эффективности ЭО. Она позволяет использовать результаты ЭО (в том числе промежуточные) не только при утверждении решения об осуществлении намечаемой деятельности, но и при выработке оптимальных решений в процессе проектирования. Исполнитель же, независимый от инициатора, может выполнять ЭО лишь на основе завершенной или близкой к завершению проектной документации. При этом основная масса проектных решений уже принята, их существенная корректировка затруднена. Длительность и стоимость цикла “принятие решения” — “оценка” — “корректировка решения” оказывается в этом случае слишком большой. ЭО, таким образом, становится лишь инструментом предотвращения экологически опасных проектов17. Это, несомненно, важно, но экологическая оценка при этом не является инструментом инициатора деятельности, позволяющим ему вырабатывать оптимальные проектные решения.
Поэтому многие специалисты и практики полагают, что система, в которой “основная часть” экологической оценки является ответственностью инициатора деятельности, является более эффективной. Однако необходимым условием функционирования такой системы является независимая система контроля качества документации и процесса ЭО, доступ к документации и к участию в процессе общественности и других заинтересованных сторон. Предполагается, что эти элементы могут компенсировать “заинтересованность” инициатора (или зависимого от него разработчика) и в конечном счете обеспечить адекватное качество результата.
Сноски
10. Например, как обсуждается в Части 2, предшественниками российской системы ЭО являлись правила проектирования, ТерКСОПы и разрешения на отдельные виды природопользования, а также ведомственные и межведомственные экспертизы.
11. Перевод авторов.
12. Кратко изложенная здесь концепция устойчивого развития не является общепринятой, однако именно она представляется авторам наиболее логичной, реалистичной и практически ориентированной. Более подробно с данной концепцией можно познакомиться в работе Джорджа (George, C., 2000).
13. О непрямых воздействиях говорят в том случае, когда изменения в одной природной среде (компоненте окружающей среды) вызывает изменения в другой среде или компоненте. Кумулятивное воздействие создается совместным действием нескольких источников, распределенных в пространстве или действием одного источника, распределенным во времени.
14. В настоящее время Мировой Банк и ВОЗ заканчивают подготовку руководящих принципов о включении “оценки воздействия на здоровье” в существующие процедуры ЭО.
15. Например, соответствующее положение содержалось в NEPA.
16. Отдельные элементы процедуры могут оплачиваться государством. Так, во многих системах оценка качества документации по ЭО, выполняемая государственными органами, осуществляется за счет бюджета соответствующих органов. В некоторых системах предусмотрено государственное финансирование для мероприятий по участию общественности.
17. В некоторых случаях такая ЭО может служить инструментом выбора альтернатив, если таковые проработаны в проектной документации.
© РОО Эколайн, 2000.
