На русский язык термины EIA и EA переводились по-разному. Наиболее распространенными переводами были “оценка воздействия на окружающую среду” (ОВОС) (ЕЭК, 1991; Максименко Ю.Л. и Горкина И.Д., 1996; Шайкин А.Б. и др. 1998) и, реже, “экологическая экспертиза” (Ли Н., 1995, Аганбегян В.А и др., 1987). Однако в российском контексте оба этих термина имеют самостоятельные определения, приводимые в нормативно-правовых актах. Эти определения, а также практика использования названных терминов не вполне соответствуют описанной практике употребления терминов EIA или EA. Термин EA обычно используется в специальной литературе для обозначения всего процесса учета возможных экологических последствий в принятии управленческих и иных решений. В России такой процесс включает в себя и оценку воздействия, проводимую заказчиками (в том числе в рамках процедуры ОВОС), и экологическую экспертизу, и ряд согласований с государственными органами. Таким образом, оценка воздействия на окружающую среду (в смысле, принятом в российском законодательстве) представляет собой лишь часть общего процесса учета экологических факторов в принятии решений по намечаемой деятельности. Одновременное использование этого же термина для обозначения процесса в целом может привести к путанице и неоднозначности. То же самое справедливо и для термина “экологическая экспертиза”4.
Поэтому в данной книге для обозначения всего процесса учета экологических факторов при принятии решений по намечаемой деятельности мы используем термин “экологическая оценка” 5. Таким образом, этот термин употребляется в книге как эквивалент английского термина “ Environmental Assessment ” и используется для его перевода. Термин “ стратегическая экологическая оценка ” используется нами как аналог и перевод термина “ Strategic Environmental Assessment ”. В тех случаях, когда необходимо подчеркнуть, что речь идет об экологической оценке проектного уровня, используется не непосредственный перевод термина Environmental Impact Assessment (“оценка воздействия на окружающую среду”), а термин “ экологическая оценка проектов (ЭОП)”. Если то, что речь идет об оценке проектного уровня, ясно из контекста, нами употребляется термин “экологическая оценка” без дополнительных определений.
Термины “оценка воздействия на окружающую среду” и “экологическая экспертиза” мы будем использовать лишь в смысле определений, приведенных в российских нормативно-правовых документах6. Таким образом, в рамках терминологии, принятой в настоящей книге, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза являются составными частями российской системы экологической оценки.
Итак, экологическая оценка (ЭО) может осуществляться на уровне отдельных проектов и на уровне “стратегических” документов (планов развития территорий или отраслей хозяйства, программ, политик, стратегий и др.) и будет называться, соответственно, экологической оценкой проектов (ЭОП) и стратегической экологической оценкой (СЭО) (см. рис. 1).
Рисунок 1. Виды экологической оценки
Таблица 1 посвящена терминологии экологической оценки. Она приводит как юридические термины, нормативно-правовых актов РФ и международных правовых документов, так и терминологию, предлагаемую авторами.
* * *
Необходимо сделать еще несколько замечаний относительно терминологии, применяемой в данной книге. В большинстве систем экологической оценки важную роль играет роль документ, называемый по-английски Environmental Impact Statement (EIS). В книге мы используем прямой перевод этого термина — “заявление о воздействии на окружающую среду”7 и соответствующую аббревиатуру (ЗВОС). Этот термин часто употребляется в литературе на русском языке, и сложившаяся практика его применения в основном соответствует значению термина EIS. В отличие от “оценки воздействия на окружающую среду”, он не имеет официального определения в российском законодательстве. Следует особо отметить, что речь идет именно об основном, итоговом документе ЭО, а не о краткой сводке ее результатов8.
Некоторые соглашения были приняты нами для компактности изложения. Так, если не оговорено иное, в тексте этой книги мы понимаем под законодательством всю совокупность обязательных нормативно-правовых актов, не проводя границы между законами и подзаконными актами. В книге также принято следующее определение “воздействия на окружающую среду”:
Воздействие на окружающую среду — любое изменение в окружающей среде, которое полностью или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001)
Таблица 1. Экологическая оценка: термины и определения
| Термин | Английский эквивалент | Определение | Ссылка |
| Экологическая оценка (ЭО) | Environmental Assessment (EA) | Процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами и учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. | Ли Н., 1995; Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996; Lee N., 1995 |
| Экологическая оценка (ЭО) бывает двух видов - экологическая оценка проектов (ЭОП) и стратегическая экологическая оценка (СЭО) | |||
| Экологическая оценка проектов (ЭОП) | Environmental Impact Assessment (EIA) | Экологическая оценка проектов (намечаемой деятельности проектного уровня). | Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996; Lee N., 1995; Всемирный банк, 1991 |
| Стратегическая экологическая оценка (СЭО) | Strategic Environmental Assessment (SEA) | Экологическая оценка намечаемой деятельности стратегического уровня (планов, программ, стратегий и проектов нормативных актов). | Ли Н., 1995;, Данилов-Данильян В.И., 1997 |
| Систематический процесс выявления и учета экологических факторов и возможных экологических последствий предлагаемых стратегий (политик), планов и программ. | Sadler, B., 1996 | ||
| Формализованный, систематический и всесторонний процесс оценки экологических последствий осуществления политики, плана или программы и их альтернатив, включая подготовку письменного доклада о результатах этой оценки и использование этих результатов в принятии решения. | Therivel, R. and Partidario, M.R. 1996 | ||
| Процесс, аналогичный ЭОП, но применяющийся на предшествующих этапах проектного цикла: на стадии разработки планов, программ и стратегий, а также нормативных актов. | Всемирный банк, 1991 | ||
| Официальная терминология, закрепленная в нормативно-правовых актах РФ в области экологической оценки, находится в стадии формирования и использует в настоящий момент следующие термины: | |||
| Экологическая экспертиза | Environmental Review Environmental Expert Review Environmental Examination Environmental (ecological) Expertise | Установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. | Федеральный закон 174-Ф3, 1995 (см. также Закон РСФСР, 1991, в редакции 1993) |
| Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) | Assessment of Environmental Impacts (возможно также использование термина OVOS) | Процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. | (Минприроды 1994). Положение об ОВОС |
| Определение характера, степени и масштаба воздействий объекта хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и последствий этих воздействий. | (Минприроды 1995) Инструкция Минприроды РФ | ||
| Обоснование экологическое | Environmental (Ecological) Substantiation | Совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека. | (Минприроды 1995) Инструкция Минприроды РФ |
| Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду | National EIA Procedure | Проведение оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и экологической экспертизы документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность | Положение об оценке воздействия на ОС, 2000 |
| Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду | Это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. | Положение об оценке воздействия на ОС, 2000 |
Примечание. Для некоторых терминов приведено несколько определений. В этом случае авторы приводят предпочтительное с их точки зрения определение первым. Переводы официальных российских терминов даются на основе официальных переводов нормативных актов, а также научных публикаций на английском языке.
Системы экологической оценки: сходство и различия
Системы экологической оценки, принятые в разных странах, существенно отличаются друг от друга с точки зрения видов деятельности, которые подлежат оценке, установленной процедуры, обязанностей участников и т.д. В частности, система экологической оценки, сложившаяся в ряде стран с развитой рыночной экономикой, с которой и был первоначально связан термин EIA (ниже мы условно называем ее “классической” системой) значительно отличается от систем, основанных на экологической экспертизе или ее аналогах, которые существуют в ряде стран с переходной экономикой, в том числе в большинстве стран бывшего СССР (Cherp, A. 1999). Но, несмотря на эти различия, мы исходим из представления о принципиальном единстве этих систем, и термин “экологическая оценка” в том смысле, в котором он употребляется в этой книге, охватывает их все. Насколько оправдан и обоснован такой подход? И, что особенно важно для целей настоящей книги, насколько актуален опыт различных зарубежных систем ЭО в российских условиях?
Мы исходим из того, что все системы ЭО, несмотря на их существенные различия, а также различия условий, в которых они функционируют, сходны с точки зрения своей конечной цели, которой является минимизация негативных воздействий деятельности человека на окружающую среду. Более того, практически для всех этих систем в той или иной мере характерны основные принципы экологической оценки — превентивность, комплексность и демократичность (подробнее об этих принципах см. гл. 1)9. Общность цели и основных принципов приводит к наличию общих закономерностей и условий эффективности экологической оценки, характерных для любых систем ЭО. В качестве примера можно назвать необходимость дифференцированного подхода к экологической оценке в зависимости от масштаба и характера намечаемой деятельности. Механизмы, обеспечивающие дифференцированный подход в конкретных системах ЭО, могут быть различными (подробнее см. гл. 3), однако реализация такого подхода тем или иным способом является одним из важных условий эффективности ЭО.
Это предположение, в конечном счете, может быть подтверждено аргументами практического характера. Можно показать, что определенные элементы присутствуют в той или иной форме в любой системе ЭО, или же их отсутствие в конкретной системе приводит к возникновению проблем, снижает эффективность экологической оценки. Именно рассмотрение систем, существенно отличающихся друг от друга, позволяет выявить такие закономерности и условия эффективности.
Как уже было сказано, в конкретных национальных системах эти общие элементы могут реализовываться в различных формах. Выбор форм в значительной степени не является произвольным. Он обусловлен особенностями национального законодательства и административной системы в той или иной стране, сложившимся подходом к принятию решений, наконец, общим социальным, экономическим, культурным контекстом. В силу этих причин прямое, механическое перенесение в иной контекст целостной системы, сформировавшейся в определенных условиях, вряд ли может быть продуктивным.
Поэтому в первой части книги мы, с одной стороны, стремились сформулировать те общие закономерности и элементы экологической оценки, которые вытекают из самой природы этого механизма, его целей и общих принципов. С другой стороны, нашей задачей было показать многообразие возможных подходов как к решению содержательных задач экологической оценки, так и к их процедурному оформлению и регулированию этого процесса. При этом мы стремились, по возможности, провести границу между общими принципами и их реализацией в конкретных системах. Поэтому в каждой из глав используется материал, относящийся к различным системам экологической оценки.
Наконец, отметим, что анализ опыта, накопленного в различных условиях, особенно важен в тех условиях, когда системы ЭО формируются, быстро эволюционируют. Именно этот процесс имеет место в странах СНГ, и мы надеемся, что наша книга внесет в него определенный вклад.
