Системы экологической оценки сравнительно молоды и быстро развиваются. Их развитие шло “волнообразно”, постепенно накапливая знания и опыт, а затем совершая переход на следующий качественный уровень. Ли (Ли Н., 1995) различает три стадии или “волны” развития систем экологической оценки. Первая стадия последовала за подписанием 1 января 1970 года президентом США “Закона о Национальной политике в области окружающей среды” (National Environmental Policy Act или NEPA), потребовавшим от федеральных ведомств “ учитывать, при принятии крупных решений, экологические последствия планируемой деятельности ”. Данный закон сыграл настолько существенную роль в развитии современных подходов и системы понятий экологической оценки, что имеет смысл подробнее остановиться на причинах его успеха.
Раздел 102(2)С NEPA требовал, чтобы принятие решений, которые могут повлечь за собой “ значительные экологические последствия ”, предварялось составлением так называемого “ Заявления об оценке воздействия на окружающую среду (ЗВОС)” (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в процессе принятия решений по намечаемой деятельности. Вступление NEPA в силу прежде всего отразилось на федеральных ведомствах, проводящих или лицензирующих хозяйственную деятельность, например, на лесной службе, департаменте энергетики, армейском инженерном корпусе (в чьи задачи входит строительство плотин и водохранилищ). Эти ведомства в большинстве случаев сами являлись заказчиками или инициаторами намечаемых проектов (программ) и сами же принимали по ним решения. NEPA не передавал функции принятия решения никакому специально уполномоченному экологическому органу, а просто требовал от ведомств включить учет экологических факторов в их собственную процедуру принятия решений. Это требование, достаточно декларативное, было подкреплено всего одним формальным обязательством: составлять ЗВОС и делать его открытым для заинтересованных сторон, любых лиц и организаций. Поэтому первоначально NEPA был воспринят многими со скептицизмом, как “беззубая декларация хороших намерений”.
Однако, совершенно неожиданно, уже через несколько лет после своего вступления в силу, закон был охарактеризован как “открывший новую эру в экологическом регулировании”. Утверждалось, что в результате введения и применения NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность. Внезапный успех американской процедуры экологической оценки определялся несколькими взаимосвязанными факторами.
Прежде всего, доступность ЗВОС предоставила общественности, экологическим и другим организациям возможность активно контролировать соблюдение требований NEPA. Действия ведомств, игнорировавших составление ЗВОС для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, активно оспаривались в суде. Всего американские суды разобрали более 2300 жалоб граждан, общественных и государственных организаций, связанных с несоставлением или неадекватностью ЗВОС, из них 650 — в первые пять лет действия NEPA. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их менее экономически привлекательными, поэтому ведомства стали прислушиваться к принимавшимся решениям судов и стараться не доводить до судебного разбирательства. Кроме того, на основе анализа практики применения NEPA и решений судов в 1973 году была принята специальная инструкция, а в 1978 году — “Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды (СКОС)” (Council of Environmental Quality, 1978). Последнее “Положение” во многом заложило основы современного процесса экологической оценки. В частности, СКОС сформулировал основные требования к ЗВОС, направленные на увеличение его полезности для принятия решений. Эти требования включали: всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, особенно неизбежных и необратимых; сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности; понятность и краткость (не более 250 страниц); открытость ЗВОС для замечаний заинтересованных сторон, в том числе населения (Yost, N.G. 1979).
Необходимость выполнения требований СКОС и судов, в свою очередь, дала импульс ряду других “побочных” процессов: для составления адекватных ЗВОС федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную технократическую атмосферу проектных и строительных департаментов: экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования (Taylor, S., 1984). С другой стороны, составление ЗВОС неизбежно сделало процесс принятия решений более “прозрачным” для заинтересованных правительственных агентств, неправительственных организаций и населения. Это позволяло ведомствам заранее увидеть возможные последствия намечаемой деятельности, которые могли бы послужить причиной недовольства, конфликтов или других проблем, и предпринять усилия по их предотвращению.
Уже в начале 70-х годов процедуры, подобные описанным в NEPA, были введены на уровне ряда штатов США. Следующими, кто перенял опыт NEPA, были Канада, Австралия и Новая Зеландия (см. табл. 2). Первая “волна” распространения ЭО характеризовалась, прежде всего, тем, что этот процесс вводился в законодательно-административные системы, подобные североамериканской (включая ее федеративное устройство и нацеленность на сохранение природного потенциала обширных территорий). На этой стадии сама идея экологической оценки проектов проходила “обкатку”, и основные концепции, принципы и методы еще находились в стадии формирования.
Наконец, следует отметить, что, хотя NEPA требовал составления ЗВОС для всех “значительных федеральных действий”, включая стратегические программы, нормативные акты и т.д., практика применения Акта в 70-х годах в основном сводилась к экологической оценке отдельных проектов, а не стратегических решений. Тем не менее, считалось, что экологическая оценка проектов поможет решить не только локальные, но и глобальные экологические проблемы. Например, энергетические кризисы и прогнозы о скором исчерпании запасов других природных ресурсов отразились в требовании NEPA описывать в ЗВОС потребление невозобновляемых ресурсов.
Вторая “волна” распространения систем экологической оценки связана, прежде всего, с их выходом за пределы североамериканских и схожих с ними законодательно-административных систем. Хотя процедуры экологической оценки были введены во Франции, а также применялись в экспериментальном порядке в Великобритании (Шотландия) и Нидерландах уже в 70-х годах, в целом европейские страны осторожно относились к североамериканскому опыту. Однако с 80-х годов началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен Директивой Европейского Сообщества от 3 июля 1985 года (т.н. Директива 85/337, дополненная Директивой 97/11 в 1997 году) (например, см. Руководство ОВОС, 1998), потребовавшей от национальных правительств включения процедуры экологической оценки в процесс принятия решений по определенным типам проектов. К концу 1980-х годов страны Европейского Союза приняли новые или изменили существующие законы, чтобы соответствовать Директиве. Например, в Англии и Уэльсе было изменено и дополнено 22 закона.
Успешное использование систем экологической оценки проектов европейскими странами продемонстрировало универсальность и гибкость этого подхода, то есть его применимость в контексте таких различных систем принятия решений и планирования, как, например, британская, германская и шведская (см. табл. 2).
Наконец, третья “волна” распространения ЭО имеет несколько аспектов. Во-первых, ЭО все больше применяется на международном уровне. В 1991 году на конференции в Эспо, Финляндия, проводимой под эгидой Европейской экономической комиссии ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении ЭО проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (ЕЭК, 1991), материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. Россия также подписала данную Конвенцию (хотя к моменту выхода в свет настоящей книги она не ратифицирована). Конвенция вступила в силу 10 сентября 1997 года, после того, как ее ратифицировали 16 стран. К лету 1998 года Конвенцию ратифицировали более 20 стран. В мае 1998 года состоялось первое совещание сторон Конвенции в Осло, следующая подобная встреча планируется в Софии в 2001 году. На этой встрече будет обсуждаться решение о разработке Протокола по Стратегической Экологической Оценке как части Конвенции. Принятие этого протокола возможно уже в 2002 году на конференции министров окружающей среды в Киеве.
Таблица 2. Законодательство об ЭО в некоторых странах с развитой рыночной экономикой (Wood C. 1995; Lee N., Wood C., 1991)
| Страна | Хронология принятия нормативных актов об ЭО | |
| Год | Закон | |
| США | Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA) | |
| Kанада | Решение правительства о введении Федерального процесса экологической оценки и экспертизы | |
| Австралия | Закон Содружества об охране окружающей среды (воздействие проектов) | |
| Новая Зеландия | Приказ министерства о введении процедур по защите и улучшению окружающей среды | |
| Франция | Закон об охране окружающей среды | |
| Великобритания | Начало разработки первых процедур ЭО в Шотландии | |
| Положение о городском и сельском планировании (Англия и Уэльс) и 20 других актов переработанных в соответствии с Директивой ЕС 85/337 | ||
| Нидерланды | Проводятся пробные ЭО | |
| Изменения в Законе об охране окружающей среды, вводящие ЭО | ||
| Австрия | Федеральный акт об ЭО и участии общественности | |
| Финляндия | Закон о процедуре ЭО |
Важным шагом в распространении процедур ЭО по всему миру, особенно в развивающихся странах, явилось их принятие международными и двусторонними “организациями развития” (табл. 3).
Наконец, изменения общественно-политических систем в бывших социалистических странах и намерение некоторых из них войти в Европейский Союз привело к принятию положений или законов об экологической оценке/оценке воздействия на окружающую среду, а также связанных с ними законов об экологической экспертизе почти всеми странами с переходной экономикой (табл. 4). Процедуры ЭО в бывших социалистических странах развиваются с разной скоростью и по разным моделям. Страны, намеревающиеся вступить в ЕС, принимают законы в соответствии с Директивами 85/337 и 97/11. В СНГ в основном развивается модель, основанная на процессах экологической экспертизы и ОВОС. Примером является российская система ЭО, которой посвящена вторая часть книги.
Наконец, последней чертой третьей “волны” является повышение внимания к стратегической экологической оценке. Многолетний опыт применения ЭО на проектном уровне продемонстрировал, что ее возможности рассматривать достаточно широкий круг альтернатив, а также учитывать кумулятивные воздействия большого количества проектов ограничены. Кроме того, все большее признание стали получать идеи устойчивого развития, требующие учета экологических аспектов наряду с социальными и экономическими при разработке планов, программ и стратегий развития. СЭО развивалась как инструмент, потенциально способный решить обе проблемы: рассмотреть более широкий круг альтернатив и воздействий, чем ЭОП, и включить экологические соображения в цели стратегического планирования. Однако существенные процедурные и методологические трудности в осуществлении СЭО задержали ее развитие примерно на 15 лет по сравнению с ЭО проектного уровня. Тем не менее, в последнее время именно стратегическая экологическая оценка выходит на передний план в дискуссиях, посвященных совершенствованию ЭО.
Развитие систем ЭО в мире в последнее время, особенно в странах со средним и низким уровнем экономического развития и в международных организациях, подробно описано в недавно изданном сборнике “Экологическая оценка в развивающихся странах и странах с переходной экономикой” (Lee and George, 2000). Эта книга, в частности, делает вывод о существовании систем ЭО примерно в 100 странах на всех континентах.
Таблица 3. Процедуры ЭО в международных организациях, международные соглашения по ЭО
| Организация | Хронология принятия документов об ЭО | |
| Год | Положение | |
| Азиатский банк развития | Р Руководящие принципы ЭО, Процедуры ЭО. | |
| Всемирный банк | Операционная Директива 4.01. Руководство по операционной политике, процедуре и практике | |
| ОЭСР | Руководящие принципы помощи и окружающей среды | |
| Европейское сообщество (Европейский союз) | Директива 85/337 EEC “Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду” | |
| Директива 97/11 ЕС “О внесении изменений и дополнений в Директиву 85/337 EEC” | ||
| Предложения Kомиссии по Директиве Совета об оценке последствий осуществления некоторых планов и программ на окружающую среду COM/96/0511 FINAL — SYN 96/0304 | ||
| 1992, 1993 | Процедуры ЭО для финансирования проектов в развивающихся странах | |
| Европейская экономическая комиссия ООН | Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (вступила в силу в 1997 году) | |
| Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) | 1992, 1996 | Экологические процедуры |
* * *
Таким образом, системы экологической оценки сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях, прочно вошли в законодательства более сотни стран и ряда международных организаций. Нормативные акты вводились параллельно с анализом опыта и развитием представлений об основных принципах ЭО. Успешно функционирующие системы экологической оценки строятся на последовательном применении этих принципов, обсуждению которых посвящена первая часть книги.
Таблица 4. Нормативно-правовые акты, регулирующие ЭО в странах с переходной экономикой
| Страна | Хронология принятия нормативных актов об ЭО | |
| Год | Основные нормативные акты | |
| Центральная и Восточная Европа | ||
| Польша | Закон об охране окружающей среды | |
| 1984 – 1997 | Многочисленные законодательные акты относящиеся к ЭО. В настоящее время готовится рамочный закон по ЭО | |
| Чехия | Закон об охране окружающей среды (Чехословакия) | |
| Закон (акт Парламента) об экологической оценке | ||
| Словакия | Закон об охране окружающей среды (Чехословакия) | |
| Закон об экологической оценке | ||
| Венгрия | Закон об охране окружающей среды | |
| Положение об экологической оценке | ||
| Болгария | Закон об охране окружающей среды | |
| 1993, 1995 | Положение об экологической оценке | |
| Румыния | 1992, 1993 | Приказы об экологической оценке |
| Закон об охране окружающей среды | ||
| Хорватия | Положение о проведении исследований по воздействию на окружающую среду | |
| Положение об экологической оценке | ||
| Словения | Закон об охране окружающей среды | |
| Черногория | Положение об экологической оценке | |
| Страны Балтии | ||
| Эстония | Приказ об экологической экспертизе (в Парламенте рассматривается Закон об экологической оценке и экологическом аудите) | |
| Латвия | Закон об экологической оценке | |
| Литва | Закон об экологической оценке (в настоящее время готовятся изменения и дополнения) | |
| СНГ (за исключением РФ) | ||
| Беларусь | Закон о государственной экологической экспертизе | |
| Украина | Закон об экологической экспертизе | |
| Армения | Закон об экспертизе воздействия на окружающую среду | |
| Туркменистан | Закон о государственной экологической экспертизе | |
| Молдова | Закон об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду | |
| Kазахстан | Закон об экологической экспертизе |
Сноски
1. Данная формулировка основана на определениях и основных принципах экологической оценки, приводимых в научной литературе (см., например, (Ли. Н., 1995, Lee, N.,1998, Therivel, R. and Partidario, M.R., 1996)
2. Далее в книге термин "стратегический" употребляется именно в этом смысле - для обозначения уровня планов, программ, схем развития, нормативных актов и т.п. в противоположность "проектному" уровню - уровню отдельных хозяйственных объектов.
3. Например, аналог термина Environmental Impact Assessment в Великобритании и в Европейском союзе - Environmental Assessment, а в США этот термин обозначает одну из начальных стадий процесса EIA. В Новой Зеландии аналогом термина EIA является Assessment of Environmental Effects ("оценка экологических последствий").
4. Авторы некоторых публикаций говорят об "экологической экспертизе в широком понимании", которая охватывает оценку воздействия на окружающую среду, а также собственно экологическую экспертизу (в смысле законодательного определения) (Данилов-Данильян В.И., 1997).
5. Среди других отечественных терминов, используемых в качестве эквивалента EIA/EA, можно назвать термин " оценка экологического воздействия (ОЭВ) ", используемый в работе Н.Н. Гришина "Общественность и среда обитания" (Гришин Н., 1997). Терминологический бюллетень ООН "Окружающая среда и развитие" (1992) приводит три варианта перевода для "environmental impact assessment": уже упоминавшиеся "оценка воздействия на окружающую среду" и "экологическая экспертиза", а также " оценка экологических последствий " (United Nations, 1992). Термин "экологическая оценка", используемый нами, применяется также в переводах документации Всемирного банка на русский язык для обозначения собственных процедур Банка (Всемирный банк, 1991).
6. Исключение из этого правила в данной книге возможно лишь при цитировании тех международных соглашений, в официальном переводе которых “оценка воздействия на окружающую среду” используется в качестве эквивалента терминов EA/EIA.
7. Возможен также перевод термина EIS как “доклад” или “отчет о воздействии”, “отчет об экологической оценке”.
8. Необходимость данного пояснения обусловлена тем, что в некоторых странах СНГ (в том числе в ряде российских источников) термин “заявление об экологических последствиях” означает краткую сводку, резюме результатов ЭО, публикуемое для общего сведения.
9. Разумеется, в различных национальных системах эти принципы реализованы в неодинаковой степени. В ряде систем они закреплены в законодательных актах, однако, эта декларация не подкреплена в достаточной степени механизмом реализации. Тем актуальнее для этих систем опыт создания таких механизмов в других системах ЭО.
