Поняття, види і структура адміністративно-правової норми

В системі будь-якої держави адміністративно-правові норми посідають особливе місце. Це обумовлюється колом суспільних відносин, які підлягають упорядкуванню, охороні та розвитку у відповідності з об'єктивними потребами, тобто предметом регулювання адміністративно -правових норм. Цим предметом є суспільні відносини у сфері державного управління.

Державне управління як одна з форм діяльності держави - ​​це відносно самостійна організаційно-владна, розпорядча діяльність органів виконавчої влади та її уповноважених в особі адміністрацій, державних підприємств і установ, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України щодо практичної організації завдань і функцій держави. Об'єктом адміністративно-правових норм є лише ті управлінські відносини, які об'єктивно потребують правового регулювання і можуть бути врегульовані правовою нормою. Значна частина суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, регламентується іншими правовими способами: індивідуальними актами (правозастосовними актами), адміністративними угодами, актами реалізації прав і обов'язків, деякі відносини - діловими звичаями, адміністративними прецедентами.

У державно-управлінських відносинах один з суб'єктів завжди має державно-владні повноваження. Державно-владний характер прав і обов'язків одного із суб'єктів відносин надає цим відносинам особливого змісту. За допомогою адміністративно-правової норми створюється режим управління, який виключає будь-яку можливість свавілля у діях суб'єкта - носія владних повноважень. Він діє тільки в межах правової можливості, встановленої правовою нормою. Встановлений адміністративно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінена за згодою сторін. Воно обов'язкове для виконання як суб'єктом управління, так і керованим ним об'єктом. Тому при всій значимості інших способів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є основним засобом забезпечення міцного правового режиму державного управління. Як і норма будь-якої галузі права, адміністративно-правова норма виконує в суспільному житті відповідні функції. Функція норми адміністративного права - це напрям, в якому відображена соціальна роль і основне її призначення у визначений період суспільного життя. Серед основних необхідно виділити ту, яка властива нормі адміністративного права незалежно від державного ладу і політичного режиму, який панує в державі. Це функція організації та регулювання управлінських відносин, оскільки без неї неможливо перетворити фактичні відносини в сфері управління в адміністративно-правові. Однак до кола основних потрібно віднести і ті функції, які обумовлюються станом політичного, економічного, соціального режиму в державі. По-перше, це функція забезпечення реалізації громадянами, громадськими організаціями тощо своїх конституційних прав. По-друге, це функція захисту прав громадян і громадських об'єднань у сфері державного управління. Поряд з основними функціями, норма адміністративного права виконує й інші (додаткові) функції. Серед них:

- функція забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади та інших органів державного управління;

- виховна функція;

- функція взаємодії з нормами інших галузей права.

Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо ці функції не виконують. Їх соціальне призначення в іншому: сприяти здійсненню зазначених функцій. Таке сприяння здійснюється або шляхом визначення конкретної ситуації, явища, або шляхом презумпіровання. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініції, інша – як норми-презумпції. Норми презумпції, наявні в міжнародному законодавстві, з'явилися у нас завдяки документам міжнародного значення (міжнародним договорам, конвенціям, угодами). Довгий час законодавець не звертав уваги на необхідність норм - дефініцій, що ні сприяло правильному й одноманітному застосуванню законів, однаковому їх тлумаченню. Тепер стан змінюється, і законодавець все частіше звертається за допомогою до норм-дефініцій. З урахуванням вищевикладеного можна підкреслити, що адміністративно-правова норма – це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою організації та регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), які забезпечують умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків. Адміністративно-правова норма, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура – це внутрішня побудова норми, яка об'єктивно зумовлена ​​потребами правового регулювання. Загальновизнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова норма, але на відміну від норм інших галузей права, вміст елементів яких не впливає на повноваження правозастосовних органів, зміст і його вираз законодавцем того чи іншого елемента норми адміністративного права значно впливає не тільки на повноваження органу, який повинен застосувати цю норму, а й на обов'язки осіб, які перебувають у сфері впливу цього органу.

Гіпотеза – це такий елемент адміністративно-правової норми, в якому зазначаються умови, обставини в сфері управління, з настанням яких норма (її диспозиція) здійснюється. Диспозиція – основна частина норми, в якій визначаються права або обов'язки учасників державно-управлінських відносин. Санкція – це така частина норми, якою визначаються заходи адміністративно-правового примусу в разі невиконання обов'язків (а в деяких випадках і прав) учасниками державно-управлінських відносин. Органи державного управління (їх посадові особи) повинні мати оперативну самостійність, тобто у межах закону і з урахуванням ситуації здійснювати свої повноваження шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин. Таку можливість їм надає невизначена гіпотеза. Деякі норми мають абсолютно певну гіпотезу. Особливо це стосується норм, що регулюють процес проходження державної служби - чітко певний вік для закінчення терміну служби у зв'язку з виходом на пенсію; норм, що забороняють спільну діяльність родичів у державному органі тощо. Але більшість норм має відносно визначену гіпотезу. Диспозиція – це основна частина норми, в якій зазначаються права або обов'язки суб'єкта адміністративного права. В залежності від складу адміністративно - правові гіпотези можуть бути простими або складними.

Санкції адміністративно-правових норм мають три особливості. По-перше, загальнообов'язкові норми передбачають санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення - попередження, штраф, адміністративний арешт і т. п.; внутрішньо-апаратні, як правило, забезпечуються заходами дисциплінарного стягнення - попередження, догану, сувору догану і т. п. (у деяких випадках за порушення загальних норм адміністративного права також застосовуються заходи дисциплінарного стягнення. Наприклад, військовослужбовці та деякі державні службовці, службова дисципліна яких регламентується дисциплінарними статутами за порушення митних правил, правил рибного лову, полювання і за деякі інші провини, зазначені законодавцем у Кодексі про адміністративні правопорушення, притягуються до адміністративної відповідальності шляхом застосування до них дисциплінарних стягнень). По-друге, санкція у вигляді заходів адміністративного стягнення має універсальний характер, бо вони можуть застосовуватися за порушення норм інших галузей права, наприклад, за порушення норм законодавства про працю, за порушення норм екологічного права та пр. По-третє, санкції у вигляді заходів адміністративного стягнення застосовуються чітко визначеними законодавством колом державних органів і посадових осіб; в той час, коли за порушення вимог організаційних норм дисциплінарні стягнення застосовуються невизначеним колом посадових осіб, інакше кажучи, керівниками будь-якого державного органу (прокуратури, суду, органу виконавчої влади і т. п.).

Для втілення норм адміністративного права в життя необхідно забезпечити безумовну відповідність поведінки суб'єктів адміністративного права (тобто майбутніх учасників державно-управлінських відносин) вимогам правової норми. Реалізація таких норм здійснюється у чотирьох формах: використання, виконання, дотримання, застосування.

Використання – це така форма реалізації, яка полягає в активній поведінці учасників сфери державного управління з реалізації своїх суб'єктивних прав, передбачених правовою нормою, що здійснюється ними за їх власним бажанням. Виконання полягає в активних діях, відносинах суб'єктів з виконання приписів, які передбачені адміністративно-правовою нормою, здійснюваної незалежно (а іноді і всупереч) їх власним бажанням. Реалізація в формі дотримання полягає в пасивному поведінці суб'єктів (також незалежно від бажання цих суб'єктів). Застосування – це організаційно-правова діяльність компетентних державних органів, уповноважених на це громадських об'єднань або їх посадових осіб. Вона полягає у встановленні нормативного формально-обов'язкових індивідуальних правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм. Застосування, на відміну від використання, виконання, дотримання є державно - владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (або з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, на її здійснення, а має бути реалізована їм в обов'язковому порядку з появою певних умов, обставин. Головне завдання застосування адміністративно-правової норми полягає саме у втіленні її приписів щодо суб'єктів управлінських відносин залежно від характеру життєвої ситуації, в яку потрапляють учасники цих відносин. Держава доручає уповноваженому органу право оцінки ситуацій й порівняння її з умовами, передбаченими в гіпотезі нормами і при їх збігові - пред'явити суб'єкту, який знаходиться у сфері державного управління, припис щодо його оптимально-обов'язкової поведінки в конкретній життєвій ситуації за допомогою встановлення (зміни, скасування) його прав чи обов'язків. Цим приписом є акт застосування.

Акт застосування норми адміністративного права встановлює правило поведінки індивідуального характеру, тому він відноситься до індивідуальних актів, але не всі індивідуальні акти є правозастосовними. Серед індивідуальних актів правозастосовні займають особливе місце: вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов'язки конкретних суб'єктів у конкретній життєвій ситуації. Тому службовим призначенням актів застосування адміністративно-правових норм є організація управлінських відносин. Це тягне за собою цілий ряд специфічних рис цієї діяльності. По-перше, застосування адміністративно - правових норм здійснюють всі без винятку державні органи, органи регіонального та місцевого самоврядування, громадські об'єднання, що мають державно-владні повноваження (або їх посадові особи). Але якщо для органів виконавчої влади застосування норм адміністративного права – основна частина їх правової діяльності, то для інших суб'єктів – це додаткова діяльність, пов'язана із застосуванням норм інших галузей права (кримінального, цивільного тощо). Вони застосовують норми адміністративного права переважно для регулювання зовнішньо організаційних відносин. По-друге, застосування норм адміністративного права – це, перш за все, застосування її диспозиції. Диспозиція може застосовуватися всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція адміністративно-правової норми – тільки уповноваженими органами державного управління (в окремих випадках - судом або іншими уповноваженими на це суб'єктами). По-третє, правозастосування являє юридично значиму державно-управлінську діяльність тільки тоді, коли воно відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому юридичними нормами. Цими нормами є адміністративно-процесуальні норми. З ними пов'язане існування адміністративного процесу. Цим поняттям охоплюється порядок діяльності державних органів (уповноважених громадських об'єднань) щодо застосування норм права з метою організації та регулювання управлінських відносин. Тому структуру адміністративного процесу складають:

а) здійснення застосування норм адміністративного права органами держави (крім виконавчої влади) і місцевого самоврядування з метою регулювання індивідуальної поведінки працівників у внутрішньо-управлінських відносинах;

б) здійснення застосування норм права різних галузей права органами виконавчої влади з метою реалізації та регулювання управлінських відносин індивідуального характеру шляхом встановлення, зміни або скасування прав і обов'язків учасників цих відносин в конкретній життєвій ситуації: як у внутрішньо -, так і зовнішньо організаційної діяльності.

Застосування адміністративно-правової норми, незалежно від ініціатора цього застосування, завжди є організаційно-правовою діяльністю державних структур, яка досить часто пов'язана з втручанням у сферу прав та інтересів громадян та інших учасників управлінських відносин. Це вимагає здійснення такої діяльності на законній підставі і в порядку, регламентованому адміністративно-процесуальними нормами. Застосування адміністративно-правової норми, незалежно від ініціатора цього застосування, завжди є організаційно - правовою діяльністю державних структур, яка досить часто пов'язана з втручанням у сферу прав та інтересів громадян та інших учасників управлінських відносин. Це вимагає здійснення такої діяльності на законній підставі і в порядку, регламентованому адміністративно - процесуальними нормами.

Проте лише факт існування процесуальних норм автоматично не тягне за собою забезпечення оптимального правозастосування. Існують певні вимоги правильного застосування правових норм. Це, перш за все, вимоги законності, що означає прийняття правозастосовного рішення тільки:

а) у межах повноважень компетентного органу;

б) на підставах, передбачених у гіпотезі норм, які застосовуються;

в) за процедурою, встановленою законом;

г) у цілковитій відповідності зі змістом закону;

д) у формі, передбаченій законом.

Встановлення фактичних обставин адміністративної справи здійснюється за допомогою доказів. Докази – це фактичні дані, на підставі яких у встановленому законом порядку уповноважена особа (орган) встановлює об'єктивну істину в ситуації, що вимагає застосування адміністративно-правової норми. Ці дані знаходяться в різноманітних джерелах: письмових документах, поясненнях свідків, актах експертиз тощо службова мета доказування – забезпечення прийняття його на основі всебічного та об'єктивного вивчення обставин справи.