Кабінет Міністрів України забезпечує виконання державного бюджету. Міністерство фінансів України здійснює загальну організацію та управління виконанням державного бюджету, координує діяльність учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету.
В Україні застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету.
Державний бюджет виконується за розписом, який затверджується Міністром фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності закону про Державний бюджет України. Примірник затвердженого бюджетного розпису передається до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про внесені до нього зміни.
Міністерство Фінансів України здійснює прогнозування та аналіз доходів бюджету і має виключне право надання відстрочок по сплаті податків, зборів на умовах податкового кредиту за поданням органів стягнення на термін до трьох місяців в межах поточного бюджетного року.
Державне казначейство України веде бухоблік всіх надходжень до державного бюджету та здійснює повернення коштів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету.
Стадіями виконання державного бюджету за видатками визнаються:
- встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису
- затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів
- взяття бюджетних зобовязань
- отримання товарів, робіт та послуг
- здійснення платежів
- використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.
Відповідно до затвердженого бюджетного розпису розпорядники коштів державного бюджету одержують бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів.
Державне казначейство здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису Державного бюджету України.
Річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України подається Кабінетом Міністрів України Верховній Раді України не пізніше 1 травня року, наступного за звітним.
Рахункова палата протягом двох тижнів з дня офіційного подання Кабінетом Міністрів України річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету України.
Верховна Рада України розглядає звіт про виконання закону про Державний бюджет України у двотижневий термін з дня отримання висновків Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України.
Звіт Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України про виконання закону про Державний бюджет України представляє міністр фінансів України. За результатами розгляду Верховна Рада України приймає рішення щодо звіту про виконання закону про Державний бюджет України
Бюджетне прогнозування
Макроекономічна політика держави впливає на економічний розвиток через науково обґрунтовані методи регулювання, невідємною частиною яких є макромоделі прогнозування і правове поле для державного регулювання економіки та її ринкового саморегулювання. Прогнозування як елемент макроекономічної політики важлива передумова для формування бюджету держави.
Прогнозування має стати невідємною частиною процесу бюджетного планування, що дасть змогу проаналізувати тенденції формування ресурсів бюджету та їхнє використання, виявити чинники, які необхідно враховувати у розрахунках бюджетних показників, визначити їх взаємозвязки, а також можливі способи впливу на ці показники.
Призначення бюджетного прогнозування полягає в оцінці різних і найвірогідніших варіантів формування ресурсів бюджету і напрямів використання цих ресурсів. Аналіз таких варіантів створює основу для вибору цілей, які є орієнтиром при розробці бюджету.
Головна функція прогнозу наукове передбачення. Як наукове передбачення, прогнозування дає змогу, по-перше, одержати картину майбутнього стану будь-якого явища і, по-друге, обґрунтувати шляхи переходу від сьогоднішнього стану явища до майбутнього. Наукове прогнозування аналізує сукупність тенденцій соціально-економічного розвитку суспільства та оцінює стан економіки, що склався.
Прогнозування бюджетних ресурсів може ґрунтуватися лише на узагальнюючих високоагрегованих макропоказниках економічного і соціального розвитку. Отже, визначальним щодо цього є характер економічного взаємозвязку і кількісних залежностей між процесами формування й використання бюджетних ресурсів та обсягом валового внутрішнього продукту. Кількісне погоджування процесу формування ресурсів бюджету з напрямами їх використання до валового внутрішнього продукту є важливою умовою узгодження бюджетного і матеріального аспектів планування.
Воднораз таке погоджування має здійснюватися як із валовим внутрішнім продуктом у цілому, так і з його складовими залежно від виду джерел бюджетних ресурсів, тобто від їх економічного змісту і призначення. Звичайно, у прогнозуванні бюджетних показників повинні враховуватися також показники, які характеризують динаміку і пропорції розвитку економіки.
За умов нестабільності економічного розвитку в Україні важливе значення для прогнозування бюджетних показників матиме врахування показників інфляції, обмінного курсу національної валюти, державного боргу та їхні зміни у прогнозованому періоді. Точність прогнозних розрахунків бюджетних показників залежить здебільшого від таких факторів: значень бюджетних показників у базисному періоді, величини і динаміки заданих параметрів розвитку економіки у прогнозованому періоді, структури і внутрішньої характеристики моделі для розрахунку показника.
За допомогою бюджетного прогнозування можна розвязувати такі основні завдання:
- визначити обсяг бюджетних ресурсів та їхнє використання як у цілому, так і за окремими їх видами
- вивчати взаємозвязки показників бюджету з основними макропоказниками, насамперед із ВВП, із показниками балансу фінансових ресурсів і витрат держави, балансу грошових доходів і витрат населення, платіжного балансу
- визначити вплив на величину показників бюджету факторів, що характеризують динаміку розвитку економіки
- перевіряти можливості бюджетного забезпечення показників соціально-економічного розвитку держави.
Бюджетне прогнозування має набути стратегічного характеру, включати варіанти обґрунтування заходів щодо вдосконалення бюджетного механізму і засобів бюджетного регулювання за умови динамічного підтримання фінансової збалансованості в економіці.
Ефективне вирішення завдань, повязаних із формуванням доходів і витрат бюджету, ґрунтується на основі економіко-математичних методів і моделей. Використання математичного апарату і сучасної компютерної техніки дає змогу здійснити багатоваріантні розрахунки щодо обґрунтування доходів бюджету, вибору стратегії розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою формування необхідного обсягу доходів бюджету, підвищення стимулюючої функції бюджетних важелів у механізмі реалізації критеріїв ефективності.
Довгострокова бюджетна політика, спрямована на досягнення й підтримання збалансованості бюджету, подолання інфляційних тенденцій і стійкого дефіциту, повинна розроблятися на основі варіантних прогнозів. До таких прогнозів, разом із традиційними макроекономічними показниками, мають входити також показники, що характеризують рівень бюджетної рівноваги в різних галузях, регіонах та у державі в цілому.
Для реалізації основного методологічного принципу бюджетного прогнозування, що полягає в досягненні й динамічному підтриманні збалансованості руху бюджетних потоків у процесі економічного розвитку, доцільно використовувати економіко-математичні моделі.
Найширшого використання серед методів бюджетного прогнозування набули регресійні багатофакторні моделі для розрахунку на перспективу окремих показників бюджету, а також бюджетних нормативів. Нині дедалі більше використовуються методи економетричного моделювання.
Переваги економетричного підходу полягають у тому, що:
- економічні моделі не допускають суперечності в системі прогнозованих показників. Як правило, обєкт прогнозу може бути описаний набором характеристик, які повязані балансовими, функціональними чи стохастичними співвідношеннями
- економічний підхід дає можливість одночасного відображення в моделі багатьох факторів з урахуванням їх взаємовпливу, а також допускає певну свободу в перегляді факторів і взаємозвязків у процесі роботи з моделлю
- на основі економічних моделей можуть бути одержані варіанти прогнозу для широкого діапазону вихідних умов і припущень.
Поширені недоліки економетричного моделювання повязані чи з вузьким трактуванням економічного моделювання як засобу короткострокового пасивного прогнозування, чи навпаки, з вільним застосуванням економетричних моделей для довгострокових прогнозів.
Важливим методом прогнозування доходів і видатків бюджету є застосування економіко-статистичних моделей. Термін економіко-статистичні моделі ЕСМ застосовується у контексті в тому значенні, що модель ідентифікується на основі обробки даних статистичної звітності. ЕСМ можна визначити, як одну із форм економіко-математичної моделі, що описує взаємозвязки характеристик економічних систем.
Однією з найвідоміших моделей прогнозування доходів і витрат бюджету, побудованих в Україні, є розроблена багатофункціональна модельована система Бюджет України в Інституті кібернетики НАН України. Ця система далі Бюджет призначена для розвязання широкого кола завдань фінансового і бюджетного прогнозування та макроекономічного аналізу в умовах перехідної економіки з метою прийняття рішень щодо розробки економічної політики держави.
В основу системи Бюджет покладено системний підхід, який передбачає розробку низки математичних моделей, що відображають суттєві кількісні аспекти явищ, які вивчаються, і доповнюються якісним змістовним аналізом та економічною інтерпретацією результатів моделювання.
Система дає змогу:
- прогнозувати виконання найважливіших агрегованих статей державного бюджету та його складових за різних альтернатив макроекономічної політики
- досліджувати взаємовплив структури державного бюджету і головних нормативів оподаткування, з одного боку, та динаміки макроекономічних показників з другого
- оцінювати вплив видів оподаткування, обсягу та структури витрат державного бюджету на обсяги платоспроможного попиту різних груп споживачів і обсяги реалізації різних видів продукції, експорту та імпорту
- прогнозувати з галузевою деталізацією динаміку цін, прибутки й витрати виробників і споживачів
- прогнозувати обсяги і галузеву структуру неплатежів за визначеною динамікою цін
- прогнозувати зміни монетарних макропоказників за умов визначеної бюджетної політики.
Система Бюджет дає змогу отримувати сценарні прогнози за різними припущеннями щодо дії зовнішніх чинників і перебігу макроекономічних процесів.
Недоліками зазначеної системи є не досить висока точність прогнозу, що зумовлює необхідність використання імітаційних методів дослідження складних систем.
66. Види, форми і методи бюджетного контролю
Бюджетний контроль є важливою складовою фінансового контролю. Завдання фінансового контролю, його види, форми і методи, суб'єкти й об'єкти залежать від рівня здійснення контролю. Відповідно до побудови економічної системи розрізняють фінансовий контроль на макро- і мікрорівнях. Бюджетний контроль належить до макрорівня, де об'єктом фінансового контролю є державні фінанси. Оскільки бюджет держави, як уже зазначалось, охоплює все суспільство, то і суб'єктами бюджетного контролю є, з одного боку, державні органи влади й управління, а з іншого — юридичні та фізичні особи.
Фінансовий, у тому числі бюджетний, контроль є одним із функціональних елементів управлінської діяльності у сфері фінансів. Оскільки фінанси, і насамперед бюджет, пов'язані з вартісним розподілом і перерозподілом валового внутрішнього продукту, вони мають властивість кількісно (через фінансові ресурси і грошові фонди) відбивати відтворювальний процес у цілому й окремі його фази, регулювати пропорції, які складаються в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів цільового призначення.
За допомогою методів фінансового впливу на розвиток соціально-економічних процесів у суспільстві фінансовий контроль дає можливість суб'єкту управління (керуючій системі) через використання вартісних показників впливати на функціонування і фактичний стан керованого об'єкта, оцінити обґрунтованість та ефективність прийнятих управлінських рішень, виявити допущені відхилення від вимог цих рішень, установити їх причини, у разі необхідності скоригувати раніше прийняті рішення і вжити заходів щодо усунення несприятливих ситуацій. Отже, через фінансовий контроль реалізується на практиці об'єктивно притаманна фінансам у цілому і бюджету зокрема контрольна функція. За своєю сутністю бюджетний контроль являє собою систему заходів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, спрямованих на забезпечення законності дій учасників бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджетів і звітування про їх виконання з використанням специфічних форм і методів їх організації.
Завданнями бюджетного контролю є:
— запобігання ухваленню рішень, які можуть призвести до вчинення бюджетних правопорушень;
— виявлення бюджетних правопорушень та вжиття заходів для їх припинення;
— виявлення слабких місць у виконанні бюджетних програм;
— розроблення пропозицій щодо попередження бюджетних правопорушень та підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів.
Для більш чіткого визначення сфери контрольних функцій відповідних органів на всіх рівнях управління і раціональної організації бюджетного контролю його, як і фінансовий контроль у цілому, класифікують за видами, формами і методами.
Залежно від суб'єктів, які ініціюють і здійснюють контроль, розрізняють державний, муніципальний, відомчий, внутрішній і громадський бюджетний контроль.
Склад органів бюджетного контролю залежить від структури фінансового апарату держави, яка, у свою чергу, визначається державним устроєм і функціями державних органів, закріпленими в Конституції країни.
За ознаками ініціювання і здійснення державного контролю виділяють суб'єкти, що здійснюють загальний і спеціалізований бюджетний контроль. До суб'єктів загального контролю належать ті органи державної влади й управління, які є ініціаторами і виконавцями контролю, у тому числі і в бюджетній сфері. Здійснення специфічних контрольних повноважень ними делегуються підпорядкованим їм спеціалізованим структурам. Наприклад, функції зі здійснення постійного контролю за використанням коштів державного бюджету парламент України делегував Рахунковій палаті. Уряд, у свою чергу, делегував функції зі здійснення поточного контролю за видатками державного бюджету Міністерству фінансів і Державному казначейству, а наступного — Державній контрольно-ревізійній службі. Функції фіскального контролю за діяльністю платників податків главою держави покладено на Державну податкову службу.
Основна особливість державного бюджетного контролю полягає в тому, що він є позавідомчим, проводиться стосовно будь-якого суб'єкта незалежно від його відомчої належності і підпорядкування.
Верховна Рада України проводить державний бюджетний контроль під час визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляду проекту Державного бюджету на новий бюджетний рік, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, розгляду і затвердження звіту про виконання Державного бюджету за минулий бюджетний період, прийняття законодавчих актів щодо виконання бюджету.Комітети Верховної Ради України беруть участь у складанні, прийнятті, контролі за виконанням Державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції комітетів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання бюджетних коштів. Одним із провідних є Комітет з питань бюджету, який забезпечує контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та підготовку відповідного висновку, заслуховує звіти про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі звіти розпорядників бюджетних коштів, здійснює контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету та дотриманням бюджетного законодавства.
Рахункова палата, як конституційний орган парламентського контролю, приводить ревізії і перевірки витрачання коштів Державного бюджету Українрн-державних позабюджетних фондів в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форми власності. До її функцій віднесено також здійснення контролю за законністю і своєчасністю руху бюджетних коштів в уповноважених банках та кредитних установах України.
До повноважень Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:
— використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України про Державний бюджет України;
—утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;
— ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;
— використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади за доходами і видатками.
Президент України забезпечує бюджетний контроль під час розгляду проекту Закону про Державний бюджет Укра'їни на наступний рік і внесення його на розгляд^Верховної Ради. Президент України також має право прийтйати рішення щодо забезпечення реалізації бюджетної політики і посилення фінансово-бюджетної дисцидліяи'. Згідно зі статтею 106 Конституції України Президент має право звертатись до Верховної Ради, а також до Кабінету Міністрів з Посланням, присвяченим проблемам бюджетної політики.
У 1995 р. при Президентові України був створений Національний аудиторський комітет, основними завданнями якого визначено: аналіз ефективності, доцільності і правильності використання державних грошових коштів органами державного управління; перевірка стану і достовірності бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, Національному банку України, інших центральних органах державної виконавчої влади; проведення експертизи цільового використання державних і валютних кредитів і кредитів, за якими держава є гарантом; з'ясування причин і умов, які призводять до порушень фінансово-господарської дисципліни і розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків.
Важливі функції у державному бюджетному контролі виконує Кабінет Міністрів України, який організовує і контролює процес складання проекту Державного бюджету і його виконання. Від уряду контроль здійснює Міністерство фінансів України (центральний апарат та місцеві фінансові органи), Державне казначейство та Державна контрольно-ревізійна служба (ДКРС). Кожний із цих органів державного бюджетного контролю має свої функціональні обов'язки і завдання.
Міністерство фінансів як центральний спеціалізований орган виконавчої влади з управління фінансами виконує функції не тільки державного, а й відомчого фінансового контролю. Державний контроль здійснюється стосовно головних розпорядників бюджетних коштів, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків із бюджету. Відомчий контроль пов'язаний з перевіркою роботи фінансових органів за дотриманням бюджетного законодавства в процесі складання, розгляду і виконання місцевих бюджетів. Фінансові органи проводять перевірки звітів, планів, кошторисів та інших фінансово-бухгалтерських документів щодо зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів.
Державна контрольно-ревізійна служба здійснює ревізії і перевірки з питань законності, ефективності та цільового використання коштів бюджетів усіх рівнів і коштів державних цільових фондів, цільового використання і своєчасного повернення валютних кредитів, бюджетних і позабюджетних позичок, а також позик і кредитів, гарантованих бюджетними коштами, достовірності звітності про виконання Державного бюджету України та місцевих бюджетів і кошторисів.Важливим напрямом розвитку-діяльності ДКРС є проведення "аудиту ефективності використання бюджетних ресурсів, що дає змогу оцінювати якість запроваджених механізмів управління бюджетними коштами та рівень ефективності Державних вкладень для реалізації запланованих бюджетними проґ'рамами цілей, а також обґрунтування пропозицій щодо підвищення ефе|стивнос-ті використання державних активів. Державна контрольйо-реві-зійна служба України щомісячно надає Верховній Раді України та Міністерству фінансів узагальнені результати звітів про проведені перевірки.
Створення Державного казначейства пов'язане з необхідністю посилення державного бюджетного контролю за виконанням Державного бюджету. Казначейство здійснює бухгалтерський облік усіх надходжень та витрат бюджету, встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюджетів, значну увагу приділяє контролю за відповідністю платежів узятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням.
Утвердження правових засад місцевого самоврядування і розширення сфери відповідальності територіальних громад, органів та посадових осіб за вирішення місцевих справ дають підставу виділити такий вид бюджетного контролю, як муніципальний.
Об'єктом муніципального бюджетного контролю є місцеві бюджети, фінансова діяльність бюджетних установ, підприємств і організацій комунальної власності, що використовують бюджетні кошти. Контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників затверджених бюджетів, бюджетного розпису та кошторисів бюджетних установ здійснюється:
Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами;
— Радою міністрів Автономної Республіки Крим — стосовно бюджетів міст республіканського значення та районних бюджетів Автономної Республіки Крим;
—обласними державними адміністраціями — стосовно районних та міських (міст обласного значення) бюджетів;
— міськими державними адміністраціями в містах Києві та Севастополі — стосовно районних у цих містах бюджетів;
—районними державними адміністраціями — стосовно міських (міст районного значення), сільських, селищних та їх об'єднань бюджетів;
— виконавчими органами міських рад — стосовно бюджетів районів у місті, сільських, селищних чи міст районного значення, що входять до складу цих міст.
Субєктами муніципального бюджетного контролю є також тимчасово контрольні комісії, рішення про створення та порядок роботи яких чщжймають органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Депутати, якічвходять до складу тимчасової контрольної комісії, та залучені комісією для участі в її роботі спеціалісти і експерти мають правона здійснення контрольних заходів у місцевих органах самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях з питань, що стосуються забезпечення дотримання законності, ефективності й економності використання бюджетних коштів, а також повноти і своєчасності виконання зобов'язань перед місцевими бюджетами.
Місцеві ради можуть делегувати власні повноваження на здійснення бюджетного контролю з питань, які належать до їхньої компетенції, структурним підрозділам відповідного рівня суб'єктів державного фінансового контролю центральних органів виконавчої влади.
Забезпечення надійних фінансових основ місцевої влади і фінансової автономії місцевого самоврядування сприяють подальшому розвиткові муніципального фінансового контролю. До речі, сам термін «муніципальний» у перекладі з латинської означає «беру на себе тягар».
Суб'єктами відомчого бюджетного контролю є контрольно-ревізійні підрозділи галузевих міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади. Відомчий контроль поширюється на підпорядковані підприємства, організації та установи.
До функцій відомчого контролю належать: перевірка законності господарських і фінансових операцій, контроль за ефективністю використання матеріальних ресурсів, придбаних за бюджетні кошти; перевірка збереження і цільового використання бюджетних коштів; правильність ведення бухгалтерського обліку, а також достовірність фінансової звітності; контроль за обґрунтованістю бюджетних запитів бюджетних установ, дотриманням бюджетної, кошторисної дисципліни, своєчасністю і повнотою виконання зобов'язань перед бюджетом.
З метою усунення недоліків практики відомчого контролю, коли намагаються «не виносити сміття з хати», для ревізорів відомчої системи введено подвійну підпорядкованість: з методологічних питань контрольно-ревізійної роботи — керівникові контрольно-ревізійної служби, з адміністративних — керівникові.міністерства (центральному органу виконавчої влади).Внутрішній бюджетний контроль проводиться керівниками підприємств (установ, організацій), їх головними бухгалтерами і фахівцями в момент вчинення й оформлення господарських операцій, що дає можливість вчасно виявити недоліки в роботі й ужити заходів до їх усунення. Керівник бюджетної установи відповідає за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансовою та господарською діяльністю цієї установи. Розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього контролю як у своїх закладах, так і в підвідомчих бюджетних установах. Надзвичайно важлива роль у здійсненні внутрішнього контролю належить головному бухгалтеру і керівникам функціональних відділів бухгалтерій. Безпосередньо на головного бухгалтера покладена відповідальність за правильну організацію системи бюджетного обліку і контролю, цільове й ефективне використання бюджетних коштів. Контроль має дискретний характер (від лат. сіізсгешз — відокремлений, відособлений, перервний).
Громадський бюджетний контроль здійснюється громадянами країни та об'єднаннями громадян. Наявність розвинутої системи зв'язку з громадськістю дає змогу врахувати зауваження і пропозиції спеціалістів у процесі складання і виконання бюджету.
Громадський бюджетний контроль може здійснюватись групами спеціалістів, які створюються при парламентських комітетах і комісіях Рад народних депутатів, а також безпосередньо на підприємствах, в установах та організаціях на основі добровільності й безоплатності.
Підтримка громадськості і широка гласність — запорука високої ефективності діяльності контрольно-ревізійних органів у зарубіжних країнах. Так, у Франції річні доповіді Рахункової палати президенту і парламенту публікують в офіційному журналі разом з відповідями заінтересованих міністерств. У Головному контрольно-ревізійному управлінні.США є відділ зв'язку з громадськістю і відділ громадської інформації, діє безплатний телефонний канал, по якому кожний громадянин може анонімно повідомити про фінансові або інші зловживання у державших установах.
Основною запорукою дійовості та ефективності громадського бюджетного контролю є відкритість і гласність бюджетного процесу, забезпечення доступу до інформації про бюджет кожному громадянинові. В Україні громадський контроль ще не набув належного значення. Власне, він має бути основним видом контролю, адже з фінансового погляду контролювати має насамперед той суб'єкт, який виділяє кошти. Громадськість повинна знати, на що і як витрачаються кошти бюджету, а державна влада мусить бути діловою, скромною, моральною та відкритою для громадського контролю. Бюджет держави формується головним чином за рахунок податків, носіями яких (незалежно від того, хто сплачує податки) є громадяни. Отже, основним суб'єктом бюджетного контролю мають бути громадяни, або, як їх визначають з фінансового погляду, платники податків. Якщо платникам податків не подобається бюджетна політика держави, то вони переобирають органи влади, домагаються відставки уряду. При цьому кожний громадянин може отримати вичерпну інформацію про бюджети. Має існувати збалансована система суперечностей: громадяни контролюють державу, держава — громадян, що і є основою оптимізації бюджету.
Зміст і завдання бюджетного контролю залежать від часу проведення контрольних дій, тобто від його віддаленості від моменту здійснення фінансових операцій. За цим критерієм контроль підрозділяють на попередній, поточний і наступний.
Попередній бюджетний контроль проводиться на стадіях складання і розгляду проекту бюджету та кошторисів бюджетних установ. Прийняття управлінських рішень щодо бюджету має базуватись на глибокому аналізі та варіантних прорахунках очікуваних макроекономічних показників і фінансових результатів суб'єктів господарювання. Експертна оцінка фінансової ефективності управлінських рішень дає можливість вибрати найопти-мальніший варіант використання державних фінансових ресурсів, виявити резерви їх зростання, не допускати надмірностей і зловживань у витрачанні бюджетних коштів. Попередній контроль має надзвичайно важливе значення у бюджетному менеджменті. Адже, як це вже неодноразово підкреслювалось, виконується затверджений бюджет. Якість бюджетного процесу визначається якістю затвердженого бюджету. Саме налагоджений попередній контроль дає можливість уникнути помилок і прорахунків і забезпечує належний якісний рівень прийнятого бюджету.
Поточний бюджетний контроль полягає у контролі за відповідними операціями в процесі виконання бюджету. Мета цього контролю — по-перше, сприяти виконанню прийнятого бюджету, тобто забезпеченню відповідності між надходженням доходів і фінансуванням видатків у бюджетному розписі. По-друге, поточний контроль повинен перевіряти обгрунтованість виконання бюджету. Фінансування з бюджету здійснюється за планом, але в міру досягнення реальних результатів діяльності розпорядників коштів. Таким чином, поточний контроль має забезпечити цільове і раціональне використання бюджетних коштів.Наступний бюджетний контроль проводиться після здійснення фінансових операцій. У бюджетному процесі він виявляється в перевірці виконання бюджету, кошторисів бюджетних установ та фактичного використання бюджетних асигнувань. Мета наступного контролю — виявити невикористані резерви у формуванні та використанні коштів бюджету, порушення законодавчих і нормативно-правових актів, перекручення у звітності, вжити заходів щодо виправлення і попередження порушень, підвищення ефективності організації бюджетної роботи.
В основу класифікації форм бюджетного контролю покладено способи його здійснення. Звідси під формою бюджетного контролю розуміють способи конкретного вираження та організації контрольних дій на кожному етапі бюджетного процесу, спрямовані на виконання функцій контролю в процесі формування, розподілу і використання бюджетних коштів. До форм бюджетного контролю належать: експертиза, перевірка, ревізія, аудит і моніторинг.
Експертиза — це дослідження якого-небудь питання з метою зробити правильний висновок, дати правильну оцінку відповідному явищу. Наприклад, Рахункова палата наділена правом проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України. За результатами експертизи готують експертний висновок.
Перевірки здійснюються з метою докладного вивчення окремих питань складання і виконання бюджету, реалізації бюджетних програм, ефективності управління коштами бюджету. Наслідки перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.
Ревізія як форма бюджетного контролю — це система контрольних дій, спрямованих на всебічну перевірку діяльності учасників бюджетного процесу з метою встановлення законності операцій з мобілізації, розподілу або використання бюджетних коштів, виявлення винних у бюджетних правопорушеннях посадових і матеріально відповідальних осіб і спричинених порушеннями фінансових втрат. Фактично ревізія складається з комплексу взаємопов'язаних перевірок питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних суб'єктів, спрямованих на виявлення обґрунтованості, доцільності та економічної ефективності бюджетних витрат.
Залежно від об'єкта і обсягу матеріалу, який використовується, ревізії поділяються на повні, часткові, тематичні, комплексні, наскрізні.
Повні ревізії передбачають контроль усієї діяльності, у разі часткових (неповних) ревізій перевіряють лише окремі елементи бюджетного процесу або окремі операції з виконання бюджету і використання бюджетних коштів.
Тематичні ревізії — це перевірка ряду суб'єктів з окремих питань, їх мета — отримати загальну характеристику стану бюджетної роботи з конкретного питання.
Комплексні ревізії дають змогу глибоко вивчити широке коло питань, які характеризують усі сторони бюджетного процесу чи діяльності окремого його суб'єкта. Ці ревізії проводяться ревізійними бригадами, до складу яких входять спеціалісти з різних напрямів і елементів бюджетної роботи.
Наскрізні ревізії охоплюють усі напрями та елементи бюджетної роботи та всіх суб'єктів бюджетного процесу певного бюджету.
Залежно від повноти охоплення даних розрізняють ревізії суцільні і вибіркові. Суцільні ревізії передбачають перевірку бюджетного процесу шляхом вивчення й аналізу всіх бухгалтерських документів і облікових записів за певний період. При вибіркових ревізіях перевіряються не всі бухгалтерські документи, а лише їх частина в кожному місяці встановленого періоду або за кілька місяців. Якщо під час вибіркової перевірки виявляються серйозні порушення або зловживання, то на цій ділянці проводиться суцільна ревізія.
Залежно від характеру організації ревізії бувають планові, позапланові, додаткові і повторні. Планові ревізії проводять відповідно до плану контрольно-ревізійної роботи контролюючих органів. Позапланові — це ревізії, які здійснюються за спеціальними завданнями вищестоящих організацій або на вимогу судових органів і прокуратури. Додаткові ревізії проводять тоді, коли під час першої ревізії не повністю розкриті факти порушень бюджетного процесу. Повторні ревізії звичайно здійснюють після планової, щоб перевірити, як ліквідуються недоліки, зазначені в акті ревізії.Як бачимо, під час перевірки або ревізії здійснюється контроль за дотриманням законності у проведенні фінансових операцій. Ревізія є формою суто фіскального контролю, і її основне завдання зводиться до виявлення фінансових порушень і розкрадань, установлення винних у цьому осіб та притягнення їх до відповідальності. Але контроль є більш ефективним не тоді, коли встановлюється факт порушення, а коли створюються умови, які б дали можливість їх уникнути. Саме таким завданням відповідає аудиторський контроль. У багатьох розвинених країнах аудит став провідною формою бюджетного контролю, оскільки, перевіряючи достовірність і повноту бюджетної звітності, облік первинних документів та іншу інформацію щодо діяльності розпорядника або одержувача бюджетних коштів, аудитори мають можливість визначити слабкі місця в організації управління бюджетними коштами і розробити пропозиції, що дають змогу підвищити ефективність їх використання. В Україні таку форму контролю застосовують аудитори й аудиторські фірми, а в інших країнах — і державні органи.
Законом України «Про аудиторську діяльність» визначено, що аудиторські послуги можуть надаватися у формі аудиторських перевірок (аудиту) і пов'язаних з ними експертиз, консультацій з питань бухгалтерського обліку, звітності, оподаткування, аналізу фінансово-господарської діяльності, економіко-правового забезпечення підприємницької діяльності.
Разом з тим звіти про аудит мають конфіденційний характер, тому без зміни законодавства не м.ожуть подаватися Міністерству фінансів. Практика свідчить, що сьогодні поза контролем держави залишається цілий ряд ключових питань діяльності як державних, так і недержавних підприємницьких структур, безпосередньо пов'язаних з бюджетами України і використанням державної власності. У зв'язку з тим, що державні контролюючі органи фактично позбавлені права контролю за економічною стороною діяльності платників податків (чому вона в багатьох випадках дуже неефективна, а то й збиткова), формуванням бізнес-плану, то можна констатувати, що в системі управління державою практично відсутня функція незалежного аудиту дохідної частини бюджетів України. А якщо немає такого аудиту, то неминучий дефіцит професійних пропозицій відносно реальних джерел наповнення бюджетів, розширення їх фінансової бази і поліпшення фінансового стану підприємств.
Відсутній також належний державний контроль за використанням державної і комунальної власності та фінансових ресурсів підприємств, які функціонують на основі цієї власності. До другої половини 2001 р. фінансові плани цих підприємств навіть не надавалися для ознайомлення і не затверджувалися ні Міністерством фінансів, ні місцевими фінансовими органами, хоча ця власність є важливою складовою загальних активів держави. Ефективність витрачання бюджетних коштів або рівень їх віддачі не завжди можна визначити фінансовим аудитом, оскільки критерієм ефективності є рівень досягнення запланованих цілей, який значною мірою залежить від якості прийнятих управлінських рішень. З огляду на це у світовій практиці поряд з фінансовим дитбм вже давно використовується така форма контролю, як аудит адміністративної діяльності, який ще називають операційним, управлінським аудитом.
Аудит адміністративної діяльності — це форма бюджетного контролю, за допомогою якого вивчаються процедури прийняття і виконання управлінських рішень суб'єктами бюджетного процесу з метою досягнення певних цілей. Невід'ємним складником аудиту адміністративної діяльності є аудит ефективності використання бюджетних ресурсів. Він являє собою контроль якості управлінських рішень з погляду економічності та ефективності використання бюджетних коштів. Мова може йти як про аудит ефективності використання бюджетних коштів при виконанні окремих бюджетних програм (функцій), так і про аудит ефективності функціонування бюджетної системи (її окремих складових). Завданням аудиту ефективності є оцінка рівня віддачі від вкладених бюджетних коштів і аналіз причин недосягнення поставлених цілей. При цьому контролери ставлять під сумнів не тільки законність і достовірність використання ресурсів за призначенням (як при ревізії або фінансовому аудиті), а й доцільність і необхідність того чи іншого управлінського рішення про використання бюджетних коштів взагалі. Результатом дослідження є аудиторський звіт, в якому міститься висновок: чи доцільно продовжувати вкладення бюджетних коштів у неефективну програму або які зміни необхідно внести для поліпшення управління реалізацією програми.
Підписується звіт тільки аудитором, оскільки цей документ охоплює сферу діяльності всіх учасників бюджетної програми, а не лише розпорядника бюджетних коштів. На основі інформації, поданої в аудиторському звіті, виконавчі і законодавчі органи влади визначаються у прийнятті рішень щодо подальшого фінансування бюджетних програм (функцій), за виконання яких вони відповідають.При аудиті функціонування бюджетної системи (або її окремих складових) досліджується організація внутрішнього управління міжбюджетними відносинами з метою оцінки ефективності, раціональності й оптимальності.взаємозв'язків різних органів управління у процесі виконання завдань, поставлених при перерозподілі бюджетних коштів, і досягнення запланованих цілей.
Таким «адном, змінюється ідеологія державного фінансового контролю від перевірки достовірності, витрат переходять до аналізу ефективності управління бюджетними коштами, держав-нлм і комунальним майном.
У більшості зарубіжних"країн конституція,або законодавство чітко визначає право повних суб'єктів контролю на здійснення аудиту адміністративноїчдіяльності. Українським законодавством такої форми контролю поки що не передбачено, хоча передумови для запровадження аудиту ефективності уже створені. Зокрема, Міністерство фінансів України з 2004 р. запроваджує паспорти бюджетних програм, в &ких буде виписана мету, напрями, обсяги затверджених асигнувань та очікувані результати від виконання бюджетної програми. Це дасть можливість оцінювати досягнення запланованих цілей гіри залученні мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату за умови використання визначеного бюджетом обсягу коштів, тобто рівень досягнення принципу ефективності. Такі паспорти слід розробити і для бюджетних програм, що фінансуються з місцевих бюджетів.
Відносно новою і найменш регламентованою формою бюджетного контролю є моніторинг, що являє собою систему постійного спостереження (нагляду) органів, уповноважених на здійснення бюджетного контролю, за дотриманням норм бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу на всіх його стадіях. Основним завданням бюджетного моніторингу є виявлення ознак, що можуть свідчити про можливі бюджетні правопорушення, шляхом аналізу офіційної й оперативної звітності, іншої постійної чи періодичної інформації про функціонування підконтрольного об'єкта. На ці ознаки звертається увага керівництва цим об'єктом з метою запобігання незаконним і неефективним витратам, втратам фінансових ресурсів, а також на недопущення порушення бюджетного законодавства при прийнятті управлінських рішень.
На відміну від ревізії, перевірки чи аудиту моніторинг не є разовим контрольним заходом, який здійснюється, у певний проміжок часу. Про проведення моніторингу підконтрольний об'єкт не повідомляється, за його результатами не складається акт, довідо-чи будь-який інший документ.
Бюджетний контроль неможливий без використання специфічних методів (прийомів) контролю, які дають змогу всебічно, повно й об'єктивно дослідити всі аспекти формування і використання бюджетів. Під час проведення контрольних дій застосовуються різні методи (прийоми) документального і фактичного контролю. Зокрема, в частині документального контролю виділяють такі методи: перевірка документів за формальними ознаками і за змістом; арифметична перевірка документів; нормативна перевірка документів; зустрічна перевірка документів; логічний контроль; техніко-еконо-мічний розрахунок; зворотний перерахунок; експертна оцінка окремих статей бюджетних доходів і видатків; системний і факторний аналіз з використанням таких прийомів, як порівняння, зіставлення, групування, розрахунки середніх і відносних показників, побудова системи взаємозв'язаних таблиць тощо.
До методів (прийомів) фактичного контролю відносять: обстеження; інвентаризація; спостереження; опитування; анкетування; отримання письмових пояснень; контрольні заміри робіт; технологічний контроль. Документальний і фактичний контроль взаємно доповнюють один одного, і їх поділ має умовний характер.
Формування нових і удосконалення діючих процедур бюджетного контролю відбувається в контексті загального реформування фінансового контролю в Україні. Основна проблема сьогодення — це нагальна об'єктивна необхідність приведення Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» у відповідність до правовідносин, що склалися на сучасному етапі розвитку держави. Органам служби слід надати повноваження щодо контролю надходжень до бюджету, оскільки під час ревізій має здійснюватись комплексний контроль фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання. До речі, перший крок у цьому напрямі вже зроблено — Законом «Про Державний бюджет України на 2004 рік» органам державної контрольно-ревізійної служби надано право перевіряти правильність здійснення бюджетних відшкодувань платникам ПДВ.
За формою бюджетний контроль поділяється на попередній, поточний та подальший або остаточний (рис. 42).
Попередній контроль передує здійсненню операцій з фінансовими ресурсами і включає:
1) контроль відповідності бюджетної політики національним інтересам та наміченим цілям;
2) контроль ефективності показників бюджетних програм;
3) аналіз виконання бюджету попередніх періодів та здійснення рекомендацій щодо виявлення бюджетних резервів;
4) контроль за встановленими нормами соціального забезпечення.
Поточний контроль здійснюється безпосередньо під час проведення операцій з фінансовими ресурсами і включає:
1) контроль за своєчасністю надходжень коштів до бюджету та здійсненням платежів з бюджетних рахунків;
2) операційний контроль ефективності та цілеспрямованості використання бюджетних ресурсів;
3) контроль забезпечення достовірності ведення бухгалтерської звітності;
4) виявлення відхилень в процесі виконання бюджету за доходами та видатками та усунення негативних тенденцій;
5) запобігання зловживанням під час використання бюджетних коштів.
Подальший контроль (остаточний, ретроспективний) здійснюється після завершення операцій з фінансовими ресурсами і передбачає:
1) перевірку правильності та законності проведення операцій з бюджетними коштами;
2) виявлення порушень та зловживань при використанні фінансових ресурсів держави;
3) розроблення заходів щодо усунення виявлених недоліків і зловживань та запобігання їм у майбутніх періодах;
4) оцінка досягнутих фінансових результатів в процесі виконання бюджету.
Рисунок 42 - Класифікація форм бюджетного фінансового контролю
3. За методами здійснення розподіляють наступні види контролю:
- ревізії;
- перевірки;
- обстеження;
- експертиза;
- аудит.
Ревізія - це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, установи, організації, дотриманням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності; спосіб документального викриття недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань. За наслідками ревізії складається акт.
Перевірка - це контроль за окремими ділянками фінансово-господарської діяльності підприємства, установи, організації, або за окремими операціями, в процесі якого визначається законність використання фінансових ресурсів, виявляються порушення фінансової дисципліни. Наслідки перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.
Обстеження - це оперативне виявлення положення діл на підконтрольному об'єкті з метою виявлення позитивних та негативних сторін фінансово-господарської діяльності та визначення доцільності пророблення даної проблеми і необхідності проведення детальної перевірки.
Експертиза - метод контролю, який передбачає дослідження й оцінювання законодавчих та інших нормативно-правових актів, фінансових та економічних результатів діяльності, підготовку обгрунтованих висновків і пропозицій для прийняття рішень щодо об'єкта експертного дослідження.
Аудит - це незалежна експертиза аудиторськими фірмами стану бухгалтерського обліку, фінансових звітів та балансів, яка здійснюється з метою підтвердження достовірності показників звітності відповідно до чинного законодавства.
67. Органи бюджетного контролю.
Склад і структура органів бюджетного контролю визначаються державним
устроєм країни, функціями і задачами, розв'язуваними державою на тому чи
іншому етапі свого розвитку. Розробка і здійснення досконало нової
бюджетно-податкової, фінансової політики спрямовані на посилення впливу
фінансових важелів на соціально-економічні процеси в суспільстві. При
цьому гостро встало питання про створення відповідних фінансових
інститутів ринкового типу, здатних ефективно запровадити в життя цю
політику. Раніше існуючі і створювані нові фінансові органи стали
наділятися не тільки широкими управлінськими повноваженнями, але і
великими контрольними функціями, тому що контроль виступає як один з
ефективних функціональних елементів керування.
Ефективність фінансового контролю залежить від правильної його
організації та розподілу ролей, компетенції суб'єктів фінансового права.
Він є логічним продовженням і завершенням державного управління
фінансами.
Система фінансового контролю включає загальнодержавний фінансовий
контроль, відомчий фінансовий контроль, позавідомчий фінансовий контроль
та аудит. Функції державного фінансового контролю розподіляються між
вищими органами державної влади одночасно з установами управління
фінансовою та кредитно-грошовою системою.
темою.
Загальнодержавний фінансовий контроль здійснюють:
- Верховна Рада України та її органи. Відповідно до ст. 85 Конституції
України Верховна Рада України здійснює фінансовий контроль в ході
розгляду проектів та затвердження Державного бюджету України і звітів
про його виконання, на спеціальних парламентських слуханнях Кабінету
Міністрів України, заслуховуванні Програм діяльності Уряду, обговорення
й прийняття спеціального фінансового законодавства. Відповідно ч. 1 ст.
109 Бюджетного кодексу України до повноважень Верховної Ради України
належить контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній
стадії бюджетного процесу. А ч. З цієї статті визначено повноваження по
контролю за дотриманням бюджетного законодавства:
1) заслуховування звітів про стан виконання Державного бюджету, в тому
числі заслуховування звітів розпорядників бюджетних коштів про
використання коштів Державного бюджету України;
2) контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.
Парламентський контроль за витрачанням державних фінансових ресурсів
органами і установами виконавчої влади здійснюють також усі постійні
комітети Верховної Ради України, кожен у своїй сфері. Комітети Верховної
Ради беруть участь у підготовці до розгляду Верховною Радою проекту
закону про Державний бюджет, готують і попередньо розглядають питання
щодо контролю за виконанням та звіту про виконання Державного бюджету
України в частині, що віднесена до компетенції комітетів. Крім того, у
Верховній Раді України є два спеціалізовані комітети: Комітет з питань
бюджету і Комітет із питань фінансів і банківської діяльності. До
повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету належать:
1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом МіністрівУкраїни проекту
закону про Державний бюджет України Основним напрямкам бюджетної
політики на наступний бюджетний період та підготовка відповідного
висновку;
2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розглядВерховної
Ради України, бюджетному законодавству.
- Рахункова палата Верховної Ради України, яка відповідно до ст. 98
Конституції України від імені Верховної Ради України здійснює контроль
за використанням Держаного бюджету України. Повноваження Рахункової
палати визначено Законом України "Про Рахункову палату" (в ред. 11 липня
1996 р. № 315/96), ст. 110 Бюджетного кодексу України та іншими
законодавчими актами.
- Президент України. Контрольні функції Президента України всфері
фінансової діяльності випливають із його статусу як главидержави. Він
безпосередньо здійснює свої контрольні функції, наприклад, підписує
фінансові закони.
- Кабінет Міністрів України. Згідно ст. 113 КонституціїУкраїни Кабінет
Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади,
яку складають центральні і місцеві органи. Яквищий колегіальний орган,
він здійснює владу як безпосередньо, так ічерез центральні та місцеві
органи виконавчої влади, спрямовуючи таконтролюючи їх діяльність.
Правове положення Кабінету Міністріввизначається Конституцією України;
значається Конституцією України;
нормативно-правовими актамиПрезидента України та Кабінету Міністрів
України.
Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів України очолює єдину
систему виконавчої влади в Україні, забезпечує у відповідності із
Конституцією здійснення функцій і повноважень виконавчої влади на
території України, самостійно вирішує питання, які віднесені до його
відання чинним законодавством. Кабінет Міністрів України здійснює
контроль за державними фінансами в ході: безпосередньої практичної
реалізації фінансової політики України, державної політики в галузі
ціноутворення і оплати праці, складання і виконання Державного бюджету
України і звіту про його виконання, здійснення загальнодержавних і
міждержавних економічних програм, створення і керівництва діяльністю
різних фондів і т.д. Діяльність Кабінету Міністрів України нерозривно
пов'язана з управлінням державними фінансами і контролем за їх найбільш
раціональним використанням.
- Спеціалізовані органи державної виконавчої влади по управлінню
фінансами, для яких сама фінансова діяльність є основною. До цих органів
належать: Міністерство фінансів України, Державне казначейство України,
Державна контрольно-ревізійна служба України, Державна пробірна палата
України, Національний банк України, Державна податкова адміністрація
України.
6 задача.
видатки окремо по кожному відділенню:
1) (8,60 +5.90)*320*50=232000 грн.
2) (9,80 + 6.10)*330*40=209880 грн.
3) (10.60 + 5.40)*340*30=163200 грн.
4)(6.80 + 12,10)*315*45=267907,5 грн.
сума видатків по всіх відділеннях=872987,5 грн.
