Программа реформ. — Фактор империи. — Проведение реформ. 4 страница

Отличительной чертой реформы была ее территориальная ограниченность: только 34 губернии центральной России должны были попасть в число тех, где создавались земские учреждения. Но были и другие ограничения. Принцип неравноправности вла­сти и самоуправления выразился не только в строгой регламента­ции предметов ведения земств, но и в том, что ст. 9 устанавливала контроль губернатора над постановлениями земских учреждений. «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или об­щим пользам», —так неопределенно формулировалось это право губернатора.

53 Валуев П. А. Дневник... Т. 1. С. 151.

54 Дела и Дни. Пг., 1920. Кн. 1. С. 135.

 

 

Созданием земских учреждений власть как бы породила своего соперника по деятельности, в глазах общества — конкурента, слу­жение которого обществу можно было противопоставить бюрокра­тической машине. Это болезненно воспринималось властью, кото­рая даже в весьма умеренных заявлениях земских собраний или действиях управ усматривала для себя опасность. В результате этой реформы власть не ушла от конституционной проблемы. В самой природе земских учреждений была заложена определенная двойственность, и она не замедлила проявиться. Земство посте­пенно взяло на себя ту задачу оппозиционной деятельности, ко­торая в странах с парламентским режимом осуществляется по­литическими партиями, и в конце концов способствовало подго­товке таких партий либерального толка. Земство мобилизовывало по России общественно активные элементы: только земских глас­ных в России ежегодно насчитывалось около 12 тыс. человек. Эта цифра многократно увеличивалась так называемым «третьим эле­ментом» земства, т. е. привлекаемыми к его работе служащими, местной интеллигенцией. Повседневная, трудная, неровная рабо­та земцев, вызывавшая и оптимизм, и неприязненную критику, в итоге преображала российскую провинцию и российскую деревню, создавая школы, медицинскую службу, доселе неведомую, систе­му страхования и кредита.⁵⁵

Судебные уставы, утвержденные императором 20 ноября 1864 г.⁵⁶ и явившиеся правовой основой реформы российского су­доустройства и судопроизводства, завершали почти десятилетний путь российского общества и власти к созданию современного суда. Преобразование судебной части обозначалось почти во всех самых ранних программных записках как наиболее неотложное, наряду с отменой крепостного права. Достаточно сослаться на известней­шую записку Н. А. Мельгунова (март 1855 г.), сначала ходившую в рукописи, а затем опубликованную А. И. Герценом в первом же выпуске «Голосов из России». В ней содержалась разносторонняя критика николаевской системы, в том числе и судебной сферы. Го­ворилось о множественности судебных инстанций, а отсюда о мед­лительности судопроизводства, его закрытости и тайне, а значит — невозможности общественного контроля, нерасчлененности судеб­ной власти и административной, пренебрежении бюрократии к за­конам и неверии «народа» в правосудие. Мельгуновым уже тогда назывались принципы, которые затем легли в основу судебной ре­формы. «Не говорим, чтобы тотчас же были суды присяжных, на первых порах гласность в судопроизводстве может существовать и без них. Она должна быть двоякого рода, судопроизводство, сколь­ко возможно, устное и при открытых дверях; а также право пуб­личного протеста против всякого злоупотребления и произвола в следственной, судебной, исполнительной сфере. Это право не от­нято даже в теперешней, императорской Франции», — заявлял

Мельгунов.⁵⁷ Это была критика слева в программе либеральной. Но и в записке того же времени, принадлежащей человеку из про­тивоположного лагеря — М. А. Безобразову, написанной в защиту крепостного права, признавалось, что в России не существует пра­восудия.⁵⁸ К. П. Победоносцев в 1858 г. утверждал в статье о В. Н. Панине, министре юстиции: «У нас нет никакого правосу­дия».⁵⁹ «Известно, — писал Победоносцев в этой же записке, — что устройство судов в России находится в низкой степени, что все суды у нас в жалком положении. Необходимость реформы в этом отношении становится с каждым днем все ощутительнее, тре­бование общего мнения — настоятельнее; понятно, что по харак­теру гр. Панина невозможно и ожидать от него ни малейшего дви­жения к реформе. Всеми силами своими держится он за сущест­вующий почти хаотический беспорядок».⁶⁰ Победоносцев имел право так утверждать. В царствование Николая I от Министерства юстиции не исходили в этом смысле никакие законодательные инициативы, их брал на себя, поэтому, правда с минимальным ус­пехом, главноуправляющий II отделением гр. Д. Н. Блудов. Но и с воцарением Александра II, когда власть осознала неудовлетво­рительность существующей судебной системы, со стороны Мини­стерства юстиции не последовало никаких действий. Новый импе­ратор старался неспешно заменять прежние министерские кадры, оказавшиеся неспособными к деятельности в новых условиях, но почему-то Панин в это ответственное для судебных преобразова­ний время продержался в кресле министра до октября 1862 г., ког­да разработка судебной ресрормы близилась к своему благополуч­ному завершению.

Получилось так, что Министерство юстиции оказалось менее всего причастно к разработке — причем на принципиально новых основах — реформы всего судоустройства и судопроизводства. Ею занимались Морское министерство, печать, II отделение, Государ­ственная канцелярия.

Д. Н. Блудов уже в 1855 г. поднял свои прежние разработки, затем составил новый проект судопроизводства, рассматривав­шийся не раз в Государственном совете, однако отвергнутый по­следним, поскольку общественное мнение и власть к этому време­ни уже сильно продвинулись в своих представлениях о формах, в которые должно отлиться преобразование суда.

Огромную роль в распространении представлений о состоянии русского судопроизводства и современных судебных системах ев­ропейских государств сыграла российская пресса, преимуществен­но журналы, поскольку становление газетной периодики в России запаздывало. И журналом, стимулировавшим обсуждение, был официальный орган Морского министерства «Морской сборник», во второй половине 1850-х годов поднявший тему преобразования морского суда и в этой связи начавший обсуждать самые общие

⁵⁵ См.: Пирумова Н. М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. М., 1986.

⁵⁶ ПСЗИ. Т. 39. № 41473—41478.

⁵⁷ Голоса из России. Лондон, 1856. Вып. 1. С. 104—105.

⁵⁸ Революционная ситуация в России в середине XIX века. М., 1978. С. 115.

⁵⁹ Голоса из России. Лондон, 1860. Вып. 7. С. 33.

⁶⁰ Там же. С. 64.

положения судебной реформы, но «привязывая» их к уставу мор­ского суда.⁶¹ Проблемы судебной реформы, которая по значению нередко приравнивалась общественным мнением к отмене крепо­стного права, поднимали и другие (можно сказать, все другие) журналы: «Русский вестник», «Современник», «Время». В русском переводе появлялись важнейшие работы европейских юристов. В 1860 г., например, было издано сочинение И. Бентама «О судоуст­ройстве», а Н. Г. Чернышевский опубликовал в «Современнике» рецензию на это издание. В журналах появлялись обзоры новых сочинений такого рода. Все это формировало представления рос­сийского читателя о будущей реформе.

Толчок к завершению реформы был дан в конце 1861—начале 1862 г., после того как отмена крепостного права была провозгла­шена и начала осуществляться. Александр II запросил справку о состоянии проекта и стадии его обсуждения. Поскольку проект на­ходился в Государственном совете, который к этому времени воз­главил Д. Н. Блудов, то государственный секретарь В. П. Бутков составил своего рода справку о состоянии дел. Последовало высо­чайшее повеление о порядке рассмотрения проектов. Их пересо­ставление было передано в Государственную канцелярию, которая должна была подготовить проект вместе со II отделением и чинов­никами Министерства юстиции. В дело вступили юристы, которым П. П. Гагарин, сменивший в 1862 г. Блудова как председатель Го­сударственного совета, исходатайствовал полную свободу рук. Не­стесненные в своих действиях члены новой законотворческой ко­миссии спешно (апрель—июль 1862 г.) сумели составить не про­ект, а концепцию реформы в виде «Главных начал». Сделать это быстро стало возможным потому, что уже определились важней­шие основания реформы. Труд юристов был рассмотрен в авгу­сте—сентябре 1862 г., одобрен, высочайше утвержден 29 сентября 1862 г. и разрешен к обнародованию и рассылке. «Начала» были опубликованы в «Собрании узаконений и распоряжений прави­тельства» и разосланы в университеты и на суд специалистов и заинтересованных лиц. Это было официальное приглашение к ди­скуссии, и участие общества в деле обсуждения судебной реформы было максимальным. В ее разработке участвовали все значитель­ные правоведческие силы России, которые составили впоследствие костяк новой судебной системы, притянувший к себе новые кадры юристов, которыми вскоре прославилась Россия. А. Ф. Кони рас­сказывал, что в 1862 г. он намеревался поступить на математиче­ский факультет Московского университета и изменил свое наме­рение под влиянием разговора с двумя юристами, служившими, кстати сказать, не в Министерстве юстиции, а в ведомстве внут­ренних дел. «Их широкие взгляды на начала правоведения» и от­ношение к предстоящей судебной реформе произвели в Кони на­стоящий переворот, в итоге приведший его сначала на юридине-ский факультет, а затем и в ряды самых передовых и известных

⁶¹ Днепров Э. Д. Проект устава морского суда и его роль в подготовке судебной реформы (апрель 1860 г.) // Революционная ситуация в России в 1859—1861 гг. М., 1970. [Т. 5]. С. 57—70.

юристов своего времени. Участие российского общества, а юристов в особенности, в подготовке и проведении судебной реформы со­здали довольно многочисленный слой людей, считавших новый суд делом своей жизни и сопротивлявшихся затем всем попыткам изменить устои реформы.

Параллельно с обсуждением «Главных начал» реформы в пе­чати и в кругу юристов комиссия, учрежденная при Государствен­ной канцелярии, вела составление собственно проектов судебных уставов, объединявших и «Начала», и поступавшие соображения с мест. Эта работа была завершена к осени 1863 г., документы ра­зосланы на отзывы учреждений — II отделения, Министерства юс­тиции и т. д. — и переданы после принятия или отклонения пред­ложений и замечаний в Государственный совет, где прошли обыч­ную процедуру рассмотрения.⁶² 20 ноября 1864 г. Александр II подписал Судебные уставы и указом Сенату предписал их опуб­ликовать. В этом указе назывались «начала», как считал монарх, реализованные в реформе: «суд скорый, правый, милостивый, рав­ный», судебным учреждениям давалась «надлежащая самостоя­тельность», «возвышающая» их. В качестве одной из задач прово­димой реформы провозглашалось «утверждение» в «народе» «ува­жения к закону».

По новому судоустройству, внедрявшему самые передовые по тем временам принципы организации судебных учреждений и ве­дения судебных процессов, вводились: равенство всех граждан пе­ред законом, отделение судебной власти от административной и несменяемость судей, обеспечивавшая их независимость, гласное, устное и состязательное судопроизводство. Вводились новые пра­вовые институты: присяжных заседателей, выносящих вердикт, и присяжных поверенных (адвокатов), осуществляющих правовую консультацию и защиту сторон.

Суд состоял из нескольких инстанций: низшую являл собою выборный мировой суд, рассматривавший на местах — при упро­щенном судопроизводстве — в мировых участках малозначитель­ные дела с ограниченными мерами наказания. Далее следовал ко­ронный суд: его низшей инстанцией был окружной суд, верхней — судебная палата, одна на несколько губерний.

Новизна дела, открытость судебного процесса, приток в ряды магистратуры и адвокатуры талантливых деятелей быстро изме­нили отношение общества к суду в России, сделали судебные за­седания заметным общественным явлением. В газетах и журналах создавались разделы судебной хроники или даже отделы с широ­кими задачами обсуждения судебных проблем. Дела уголовные, гражданские, политические стали достоянием гласности. Россия явно сделала шаг к правовому обществу и правовому государству.

Самой ограниченной из «великих» реформ 1860-х годов оказа­лась цензурная. Готовилась она, впрочем, как и все остальные, долго и мучительно. В самых первых рукописных записках, во

⁶² См.: Коротких М. Г. Судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1984; В членский Б. В. Подготовка судебной реформы 20 ноября 1864 г. в России. Саратов, 1963.

множестве появившихся со смертью Николая I, в качестве одной из причин всесторонней отсталости России называлась разобщен­ность власти и общества, отказ власти от сотрудничества, завязан*-ный обществу рот.

Допущение гласности, предоставление обществу права на вы­сказывание называлось в числе самых неотложных и необходимых мер по возрождению страны. И хотя цензурная реформа приняла конкретные очертания примерно с 1862 г., с момента прихода в Министерство народного просвещения А. В. Головкина в качестве его руководителя, подготовка реформы началась немедленно после смены царствований и была просто частью текущей политики Ми­нистерства народного просвещения, в руках которого находилась тогда цензура. Разработка цензурной реформы как таковой нача­лась в 1862 г. с создания комиссии Д. А. Оболенского, разработав­шей проект, в конечном итоге положенный в основу закона 1865 г. Но к этому времени работа могла идти интенсивно только потому, что ей предшествовал длительный период обсуждения множества проектов и предложений.

А. В. Никитенко, на первых порах принимавший самое боль­шое участие в реформе как близкий к тогдашнему министру на­родного просвещения А. С. Норову, считал, что преобразование должно быть немедленным и свестись к составлению инструкции цензорам, где регламентация явится путеводной нитью цензоров вместо произвола, и кадровые перемены обеспечат квалифициро­ванный состав цензорского корпуса. По его мысли, цензура долж­на была определить общие начала цензурной политики, а не за­ниматься мелочными предписаниями по каждому случаю. Ники­тенко составил такого рода инструкцию, не раз готовил всякого рода объяснительные записки, но дело не сдвинулось с места в не­малой степени потому, что Александр II еще не уяснил себе кон­туры реформы, как и министры, которым в России только и было предоставлено право законодательной инициативы.

Принятию цензурной реформы предшествовало множество промежуточных мер: попытка (1859 г.) создать Министерство цен­зуры, временные правила, правила наблюдения за типографиями (1862 г.), передача в 1863 г. цензуры в ведение Министерства внутренних дел и т. д., и т. п. Но постепенно в представлениях императора и причастных к делу министров откристаллизовались некоторые основные положения, на которых могла строиться ре­форма. Это было отрицание свободы слова и печати как несовме­стимого с принципом самодержавия, на этом настаивал Алек­сандр II. Когда в 1863 г. дело цензурной реформы попало в руки П. А. Валуева, оно пошло довольно быстро, ибо тот был человеком опытным и деятельным, усвоившим себе навыки составления ре­форматорских проектов. Среди существовавших тогда в Европе цензурных законов он избрал французский вариант как наиболее отвечающий российским условиям и осуществил его, тем более что тот был созвучен и предварительному проекту, выработанному первой комиссией Оболенского (была еще и вторая, представив­шая окончательную редакцию проекта).

Поскольку вопрос о цензуре довольно рано был решен опреде­ленно в пользу ее сохранения (Александр II считал, что лучше сохранить цензуру, нежели потом вводить заново), то речь шла о соотношении цензуры предварительной и карательной. Он был ре­шен половинчато. По закону 6 апреля 1865 г., считающемуся за­конодательным актом реформы, преобразования затрагивали только столичную (московскую и петербургскую) печать. На всей территории России, кроме двух столичных городов, продолжала существовать и действовать прежняя цензурная система. Зато в столицах наряду с сохранявшейся предварительной цензурой вво­дилась цензура карательная («последовательная»). Периодиче­ские издания были вправе избрать любую из этих двух цензурных форм: заявить о выводе издания из-под контроля предварительной цензуры и готовности нести в соответствии с новым законом су­дебную и административную ответственность за нарушение пра­вил о печати либо остаться под цензурным надзором, при котором ответственность за пропуск в печать материалов лежала на цен­зоре. Большинство самых известных и распространенных столич­ных изданий немедленно выбрало возможность бесцензурного из­дания, обрекая себя на самоцензуру. Система карательной цензу­ры предусматривала преследование нарушителей (а властью были перечислены не подлежащие появлению в печати темы и принци­пы вроде проповеди материализма, атеизма, сословной розни, критики государственного устройства и т. д.) через суд. Однако власть заранее предвидела все неудобство воздействия на печать через суд, который будет искать реальные доказательства наруше­ний, и потому оставила за Министерством внутренних дел, ору­дием которого в цензурной политике стало Главное управление по делам печати (как его структурное подразделение), право адми­нистративного преследования. Министр получил право вынесения трех предостережений, за которыми следовала временная приоста­новка издания. Крупноформатные научные издания были изъяты из предварительной цензуры.⁶³ Цензурная система после реформы подверглась еще дополнительным и многочисленным переделкам, причем в сторону ужесточения цензурного режима: администра­ция расширяла свои права на репрессии по отношению к перио­дической печати.

Преобразования 1860-х годов затронули почти все области жизни российского общества. Внимательное рассмотрение на пер­вый взгляд разрозненных и случайных перемен обнаруживает их единство и даже восхождение к единому плану, обширному и раз­ностороннему, целостной реформы. Об этом говорит история цер­ковной реформы, или реформы приходского духовенства.⁶⁴ Серия мер, «протяженных во времени, многоступенчатых» и подвергав­шихся корректировке, была не чем иным, как церковной рефор­мой, осуществленной в соответствии с принятой в 1863 г. «про­граммой» действий правительства, разработанной П. А. Валуе-

⁶³ ПСЗИ. Т. 40. № 41990.

⁶⁴ Freeze G. L. The Parish Clergy in Nineteenth-Century Russia: Crisis, Reform, Counter-Reform. Prinston. 1983. P. 248—297.

вым. Ее назначением было «улучшение быта» православного ду­ховенства, под которым понимались довольно широкие преобразо­вания в общем духе буржуазных реформ. Во-первых, речь шла о повышении материальной обеспеченности приходского духовенст­ва. К разрешению этой задачи власть подошла довольно гибко, не ограничиваясь какой-либо одной мерой. Для изыскания средств на местах были созданы приходские попечительства; постоянно уве­личивались расходы казны на церковь; хотя и в скромных разме­рах, но все же части причтов были нарезаны из казенного земель­ного фонда участки. Во-вторых, рядом законов духовенство ока­залось отчасти выведено из прежней кастовой замкнутости. И в этом смысле большое значение имел закон 26 мая 1869 г., освобо­дивший детей православного духовенства от автоматической при­писки в духовное сословие. В-третьих, несколькими законами бы­ла обновлена вся система церковных учебных заведений. Нако­нец, земская и судебная реформы поставили духовенство в единый круг граждан России, имеющих общие права и обязанности.⁶⁵