Статус иностранных граждан и международное право. Иностранный гражданин— физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Такое понятие дано в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с государством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра-

Глава 15. Международное гуманитарное право

§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

ждан, — законы (кодексы) в сфере гражданского права и гражданского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностранных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают универсальные стандарты, которые каждое участвующее в них государство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероисповедания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко употребляются универсальные формулировки: «каждый человек имеет право...», «каждому принадлежит право...», «все лица имеют право...», «никто не должен...» и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам» признаваемые в Пакте права без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства различия).

В названных актах есть нормы, адресованные именно иностранным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах об основаниях высылки иностранца, законно находящегося на территории какого-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законом или международным договором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд и в других процессуальных действиях (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкретным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — «Об общественных объединениях», «О занятости населения в Российской Федерации», «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ТрК РФ и т. д.

С ноября 2002 г. действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Существенное значение имеет формулировка, характеризующая законно находящегося в Российской Федерации иностранного гражданина как лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специальный режимы.

Национальный режим означает в принципе равное с местными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловленные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относительно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова «каждый человек» заменены словами «каждый гражданин», поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: «Права и свободы человека и гражданина» — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что «каждый имеет право...», «каждому гарантируется...», «каждый обя-

Глава 15. Международное гуманитарное право

зан...», и вместе с тем применяются особые правила, обусловленные гражданством.

Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних иностранных граждан в сравнении с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для граждан входящих в Содружество государств в отношении образования, социальной политики и ряда других вопросов.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, консульских должностных лиц, иных иностранных граждан с особым статусом («лица, пользующиеся международной защитой») выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 13 настоящего учебника).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для определенных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономических и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость «обеспечивать равноправие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма труда, а также со,-циального обеспечения».

В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым понимается предоставление государством находящимся на его территории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, категория «режим наибольшего благоприятствования» характеризу-

§ 8. Статус беженцев

ет не что иное, как метод установления для определенных иностранных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституционные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В рамках однозначного решения вопросов уголовной ответственности собственных и иностранных граждан допускаются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ, иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренных международным договором РФ. С другой стороны, имеются такие уголовные преступления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам, напри-мёр нарушение иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказывают договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 16 настоящего учебника).

Статус беженцев

Во время Второй мировой войны и в условиях послевоенных вооруженных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильственное или вынужденное перемещение лиц из регионов постоянного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такие ситуации вызывают потребности международно-правового и внутригосударственного регулирования статуса беженцев и перемещенных лиц.

Основной международный акт — это Конвенция о статусе беженцев 1951 г., к которой Российская Федерация присоединилась в 1992 г. (имеется также Протокол, касающийся статуса беженцев). Согласно Конвенции (ст. 12) личный статус беженца определяется законами страны его домициля (имеется в виду юридически оформленное место пребывания) или, если у

Глава 15. Международное гуманитарное право

него такового не имеется, законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы. Предусмотрено предоставление беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех государств — участников Конвенции. Что касается государства, в котором находится его обычное местожительство, то на этой территории беженец пользуется в отношении права обращения в суд тем же положением, что и граждане (ст. 16). В Конвенции затрагиваются вопросы образования, социального обеспечения, свободы передвижения беженцев и т. д.

Государства договорились «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев» (ст. 34), т. е. решать вопрос об их гражданстве. Это учтено в ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»: если обычным условием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является проживание на территории РФ в течение пяти лет непрерывно до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, то для беженцев, признаваемых таковыми законом или договором РФ, указанный срок сокращается до одного года.

В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два закона: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». Первый из них ныне действует в новой редакции от 28 июня 1997 г. Беженцем признается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться ее защитой. Такое лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством. К категории вынужденных переселенцев отнесены главным образом граждане РФ, которые по аналогичным основаниям покидают место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории РФ.

§ 9. Право убежища

Одним из важных направлений международного сотрудничества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (январь 1995 г.), которое, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца свободно обращаться в суды на территории соответствующих государств.

В системе ООН действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев с обеспечительными и контрольными функциями. В Москве существует представительство этого Управления с правом регистрации беженцев и выдачи удостоверений.

Право убежища

Под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без гражданства.

В международном праве нет специальных правил применительно к предоставлению убежища и пользованию им. Международный пакт о гражданских и политических правах не содержит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеобщей декларации прав человека, не являющейся, однако, нормативным актом. Согласно ст. 14 «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

Но это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН. Подобный подход проявлен и в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации.

Поскольку основанием для обращения лица и предоставления ему убежища считается преследование за деятельность по-

Глава 15. Международное гуманитарное право

Литература

литического или подобного характера¹, во многих государствах принят термин «политическое убежище». Российская Федерация, как сказано в ч. 1 ст. 63 Конституции, «предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Понятие территориального убежища ориентировано на использование лицом территории другого государства с учетом его законодательства.

В рамках локального регулирования (Конвенция об убежище 1928 г., принятая на конференции американских государств) допускается, хотя и с определенными условиями, убежище, предоставляемое «политическим правонарушителям» в дипломатических или консульских представительствах и на военных кораблях, но лишь на ограниченное время с последующим выездом с территории преследующего государства. Такая практика именуется дипломатическим убежищем.

Однако общий принцип дипломатического и консульского права сформулирован в конвенциях о дипломатических сношениях и консульских сношениях следующим образом: помещения представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями (соответственно ч. 3 ст. 41 и ч. 2 ст. 55).

Лица, получившие убежище в каком-либо государстве, имеют на его территории статус иностранных граждан, если, конечно, им не предоставлено гражданство этого государства. В Российской Федерации получение политического убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданство РФ (ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

Но независимо от статуса, лица, получившие убежище, пользуются правовой защитой предоставившего им убежище государства. На этой основе в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., ссылка на общепризнанные принципы и нормы сопровождается словами: «с учетом государственных интересов Российской Федерации». Российская Федерация предоставляет такое убежище лицам,

¹ В соответствии с упомянутой Декларацией ООН государство, предоставляющее убежище, само формулирует его основания.

ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в Российской Федерации преступлением или противоречащие целям и принципам ООН, политическое убежище не предоставляется.

Литература

Азаров А., Ройтвр В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и российские механизмы. М., 2003.

Беляева Н. Г. Право на неприкосновенность частной жизни и доступ к персональным данным // Правоведение. 2001. № 1.

Бирюков П. Н. Роль международно-правовых норм в обеспечении «права на правовую защиту» // Правоведение. 1992. № 2.

Валеев Р. М. Международный контроль в обеспечении норм международного гуманитарного права // Российский юридический журнал. 1996. № 3.

Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997.

Гаврилов В. В. ООН и права человека. Механизмы создания и осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998.

Галенская Л. Н. Право убежища. (Международно-правовые вопросы). М., 1968.

Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998.

Горшкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. М., 2001.

Губин В. Ф. Расовая дискриминация: реакционная сущность и международная противоправность. М., 1979.

Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М.; Будапешт, 1997.

Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщин. Киев, 1985.

Глава 15. Международное гуманитарное право

Европейский Суд по правам человека: индивидуальные жалобы / Сост. Г. В. Игнатенко, Л. А. Лазутин. Екатеринбург, 2002.

Ибрагимов А. М. Международно-правовое положение беженцев. Махачкала, 2000.

Игнатенко Г. В. Международно признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности // Правоведение. 2001. № 1.

Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1985.

Карташкин В. А. Россия и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод // Московский журнал международного права. 1996. № 3.

Колосов Ю. М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Советский журнал международного права. 1991. № 2.

Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практика ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова, Л. М. Энтина. М., 2002.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней. Официальный перевод на русский язык в редакции 2001 года / Сост. Г. В. Игнатенко, Л. А. Лазутин. Екатеринбург, 2001.

Курдюков Г. И. Международные стандарты прав человека и новое советское законодательство // Международное право и советское законодательство. Казань, 1996.

Курдюков Д. Г. Индивидуальная жалоба в контексте Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Воронеж, 2001.

Кучин М. В. Вопросы гражданства: соотношение договорного и законодательного регулирования в рамках Содружества Независимых Государств // Правоведение. 1992. № 5. I

Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1992.

Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №5.

Лукьянцев Г. Е. Европейские стандарты в области прав человека; теория и практика функционирования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. М., 2000.

Литература

Манов В., Манов А., Москаленко К. Обращение в международные правовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6.

Марочкин С. Ю. Правовое положение иностранных граждан в СССР на основании международных договоров // Правоведение. 1988. № 5.

Мелешников А. В. Права человека и международно-правовая ответственность за их нарушение // Советское государство и право. 1992. № 3.

Мовчан А. П. Права человека и международные отношения. М., 1982.

Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.

Нешатаева Т. Н. О компетенции Европейского суда по правам человека в отношении имущественных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1999. №4.

Подуфалов В. Д. К вопросу о понятии «международная защита прав человека» // Советский ежегодник международного права. 1985. М., 1986.

Поленина С. В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспект. М., 2000.

Тиунов О. И. Защита прав человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации в условиях интернационализации российского права и роль в этом процессе международно-правовых стандартов // Международное публичное и частное право. 2003. № 2.

Тиунов О. И. Международно-правовые стандарты прав человека: развитие и характерные черты // Российский юридический журнал. 2001. № 4.

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник. М., 2000.

Шайхутдинова Г. Европейская социальная хартия: Правовой комментарий. Казань, 2003.

Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997.

Ястребова А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Советское государство и право. 1990. № 10.

Глава 16