Гражданство и международное право. Гражданство— институт конституционного (государствен­ного) права

Гражданство — институт конституционного (государствен­ного) права. Соответствующие нормы содержатся в конститу­циях и специальных законах о гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции РФ и Фе­деральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2002 г. и заменивший Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Фе­дерации».

В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федера­ции» даны многочисленные ссылки на международные догово­ры РФ, начиная с общего указания ст. 2 о регулировании во­просов гражданства не только Конституцией РФ и другими фе­деральными актами, но и международными договорами РФ.

В соответствии с общепризнанными международными стан­дартами установлены принципы гражданства РФ и правила, ре­гулирующие вопросы гражданства РФ (ст. 4 Закона). Эти прин­ципы и правила исключают положения, ограничивающие права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В Законе воспро­изведены конституционные нормы, согласно которым гражда­нин РФ не может быть лишен гражданства или права изменить его, не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому (в Законе — иностранному) государству.

В числе оснований приобретения гражданства РФ, как и его прекращения, названы и основания, предусмотренные между­народным договором РФ.

В российском законодательстве (ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, ч. 2 ст. 1 Закона 1991 г., ч. 4 ст. 4 Закона 2002 г.) более катего­рично, чем в международных актах, начиная с Всеобщей декла­рации прав человека (п. 2 ст. 15), сформулирована позиция по

Глава 15. Международное гуманитарное право

вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово «произвольно» свидетельствует о до­пущении лишения, но в рамках законного решения. Законода­тельство ряда зарубежных государств допускает лишение граж­данства при совершении тяжкого преступления (например, § 1481 раздела «Гражданство и натурализация» Свода законов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово «произ­вольно» и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступле­нии в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощав­шихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством му­жа. В большинстве государств, придерживавшихся такого пра­вила, применяется норма относительно права женщины, всту­пающей в брак с иностранным гражданином, либо избрать гра­жданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Феде­ральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в со­ответствии с которой заключение или расторжение брака граж­данином РФ с лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 8).

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. опре­делила, что заключение или расторжение брака между гражда­нином какого-либо государства и иностранцем, а также пере­мена гражданства мужем «не будут отражаться автоматически на гражданстве жены».

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность приоб­ретения женой при ее желании гражданства ее мужа «в специ­альном упрощенном порядке натурализации». В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» это положение учтено в ч. 2 ст. 13: срок проживания на территории РФ сокра­щен для лица, состоящего в браке с гражданином РФ и претен­дующего на гражданство РФ, до одного года (вместо общепри­знанных пяти лет).

В случаях территориальных изменений, когда часть террито­рии одного государства переходила к другому государству, по-

§ 6. Гражданство и международное право

средством заключения договоров определялась правовая при­надлежность населения передававшейся территории.

В Мирном договоре с Италией, подписанном после Второй мировой войны, 10 февраля 1947 г., был специальный раздел «Гражданство. Гражданские и политические права», в котором в связи с предусмотренной передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

Добровольный выбор гражданства при территориальных из­менениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит территория, называется оптацией, а само право выбора — пра­вом оптации. Такое право было предусмотрено и применено, например, в 1945 г. в связи с изменением государственной при­надлежности Закарпатской Украины.

Согласно ст. 21 Федерального закона «О гражданстве Рос­сийской Федерации» при территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным догово­ром РФ Государственной границы граждане РФ, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразовани­ям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного договора.

Непосредственную связь с международно-правовым регули­рованием имеют действующие во многих государствах консти­туционные и специальные нормы относительно обеспечения го­сударством прав и законных интересов своих граждан, находя­щихся вне пределов данного государства.

Основу именно такого подхода составляет положение Меж­дународного пакта о гражданских и политических правах: «Ка­ждый человек, где бы он ни находился, имеет право на призна­ние его правосубъектности» (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции го­сударства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохра­няется и проявляется в соответствующих полномочиях государ­ства гражданства.

Отдельные государства заключают договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, на­пример, Соглашение между Республикой Беларусь, Республи-

Глава 15. Международное гуманитарное право

§ 6. Гражданство и международное право

кой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Феде­рацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. Имеется в виду право приобретения граж­данства в упрощенном (регистрационном) порядке, предостав­ляемое гражданам соответствующих государств при наличии определенных условий.

В конституциях и законах о гражданстве новых независимых государств — бывших союзных республик СССР — получила всеобщее признание формулировка, согласно которой государ­ство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Конститу­ции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.). Правительст­вом РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утверждены «Ос­новные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». В этом документе намечены, в частности, согласо­ванные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использованием дей­ствующих международных механизмов.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» возлагает на государственные органы, дипломатические пред­ставительства и консульские учреждения РФ, на их должност­ных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обес­печена возможность в полном объеме пользоваться всеми пра­вами, установленными соответствующим законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, возможность защи­щать свои права и охраняемые законом интересы. Существен­ное значение имеют и те международные нормы, которые рег­ламентируют полномочия дипломатических и консульских представительств (см. гл. 13).

Соответствующие должностные лица имеют право:

1) встречаться и сноситься с гражданами своего государства, давать советы и оказывать содействие, включая принятие мер правовой помощи;

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или отбы­вающих срок тюремного заключения, оказывать им правовую помощь.

В качестве условия реализации последнего права в конвен­циях сформулированы положения об обязанностях компетент-

ных властей государства пребывания в течение определенного времени уведомить представительство об аресте или задержа­нии гражданина и оказать содействие в проведении встречи с арестованным или задержанным гражданином. Посещение гра­ждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обес­печивается, как сказано во многих конвенциях, на периодиче­ской основе.

Международно-правовые нормы имеют существенное значе­ние при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в опреде­ленных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением во­проса о гражданстве детей, родители которых являются гражда­нами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соот­ветствии с международными договорами. Так, согласно Кон­ституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может за­ключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государст­вами порождает «двойные» обязанности. Распространено пра­вило «эффективного гражданства», означающее преимущест­венную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при не­обходимости несения военной и альтернативной службы.

В Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую и от­крытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о мно­жественном гражданстве, в которой допускается такой право­вой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государ­ства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государ­ства-участника.

Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданином СССР принадлежности к гражданству иностран­ного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными го-

Me

жду народное право

Глава 15. Международное гуманитарное право

сударствами конвенций об урегулировании ситуаций с двой­ным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся граж­данами обоих договаривающихся государств, могли избрать гражданство одного из них, а при отсутствии заявления о выбо­ре считались гражданами того из договаривающихся госу­дарств, на территории которого они проживали.

В последующем были подписаны с некоторыми государства­ми (Болгария, Румыния, Монголия и др.) конвенции (соглаше­ния) о предотвращении случаев возникновения двойного граж­данства. Они регламентировали две ситуации, способные поро­дить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из которых является 'гражданином одного из договаривающихся государств, а второй — гражданином другого договаривающего­ся государства, могут по обоюдному согласию избрать для ре­бенка гражданство одного из этих государств, в связи с чем по­дают совместное заявление компетентным органам государства, гражданство которого они избирают для ребенка. В случае не­представления такого заявления ребенок считается граждани­ном того из договаривающихся государств, на территории кото­рого он родился, а если ребенок родился на территории третье­го государства, — гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до вы­езда. Во-вторых, каждое из договаривающихся государств обя­залось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражданами другого договаривающегося государства, без согла­сия компетентных органов последнего.

Одновременно был решен вопрос о том, что граждане одно­го договаривающегося государства, которые до вступления в силу соответствующей конвенции (соглашения) приобрели гра­жданство другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут иметь с этого времени исключи­тельно гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они проживают. Если же такие лица име­ют постоянное местожительство на территории третьего госу­дарства, они считаются гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели позднее.

Новое законодательство РФ занимает не столь жесткую по сравнению с законодательством СССР позицию применитель­но к двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного го­сударства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным

§ 6. Гражданство и международное право

законом или международным договором РФ. В данном тексте кажется более уместным союз «и» (вместо «или»), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридиче­ских компонента — как национальный закон, так и междуна­родный договор.

В Законе «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. были даны иные формулировки, отражавшие сдержанное отно­шение к двойному гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в граж­данстве РФ, не признается принадлежность к гражданству дру­гого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Согласно ч. 2 этой статьи, гражданину РФ может быть раз­решено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий дого­вор РФ.

Между положениями Конституции и Закона нет противоре­чия, просто иначе расставлены акценты, причем в обоих случа­ях зафиксирована роль международных договоров. Действи­тельно, наличие договора о двойном гражданстве является предпосылкой и основанием юридического признания двойно­го гражданства, ибо с таким статусом связаны правоотношения между соответствующими государствами, подлежащие двусто­роннему согласованному регулированию.

В настоящее время такого рода договорная регламентация еще не получила широкого распространения. В договоры Рос­сии с отдельными государствами — бывшими республиками СССР — об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойно­го гражданства, регулируемого соответствующими соглашения­ми с учетом национального законодательства. Такая договорен­ность применительно к отношениям Российской Федерации и Туркменистана была воплощена в специальном Соглашении об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанном в декабре 1993 г., однако в апреле 2003 г. оно утратило силу. В сентябре 1995 г. подобное соглашение заключено между Рос­сийской Федерацией и Республикой Таджикистан. За граждана­ми обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договариваю­щегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Де­ти, каждый из родителей которых состоит на момент рождения

Глава 15. Международное гуманитарное право

§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

ребенка в гражданстве обоих государств, получают двойное граж­данство.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государ­ства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязан­ностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным до­говором РФ. В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двой­ного гражданства, как и в Соглашении с Туркменистаном, была дана конкретная регламентация: а) лицо, состоящее в граждан­стве обоих государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того госу­дарства, на территории которого постоянно проживает; б) со­циальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответст­вующими соглашениями; в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную службу в том из двух госу­дарств, на территории которого постоянно проживают на мо­мент призыва; г) такие лица вправе пользоваться защитой и по­кровительством каждого из соответствующих государств.

Вопросы выхода из гражданства решены в Законе от 31 мая 2002 г. следующим образом. Согласно ст. 19 выход из граждан­ства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществля­ется на основании его добровольного волеизъявления в общем порядке, а лица, проживающего на территории иностранного государства, — в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не выполнен₇ ное перед Российской Федерацией обязательство, установлен­ное федеральным законом; б) привлечен компетентными орга­нами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подле­жащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (ст. 20 Зако­на). Отметим, что в ситуации неисполненных обязательств пра­вило ранее действовавшего закона было иным: ходатайство ли­ца о выходе из гражданства могло быть отклонено, если граж­данин проживал или был намерен поселиться в стране, не

связанной с Российской Федерацией договорными обязательст­вами о правовой помощи.

Особым правовым состоянием является безгражданство. Лица без гражданства (апатриды), т. е. лица, не состоящие в гражданстве какого-либо государства, подчиняются юрисдик­ции того государства, на территории которого проживают. Их правовой статус в принципе близок к правовому статусу ино­странных граждан, с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства. В Конститу­ции РФ о правах и обязанностях лиц без гражданства и ино­странных граждан сказано в одной норме (ч. 3 ст. 62). В Фе­деральном законе «О гражданстве Российской Федерации» воплощена тенденция сокращения статуса безгражданства. Рос­сийская Федерация, сказано в ч. 6 ст. 4 Закона, поощряет при­обретение гражданства РФ лицами без гражданства, проживаю­щими на территории РФ. Такой подход согласуется с Конвен­цией о сокращении безгражданства 1961 г., в которой наша страна не участвует, но позитивно воспринимает ее прогрес­сивные положения. В Законе, в частности, оговорено, что рос­сийское гражданство ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства РФ он станет лицом без гражданства.