Внастоящем разделе приводится анализ дипломатической службы как государственно-политического института некоторых зарубежных стран и международных организаций. Особое внимание обращается на статус, правовое регулирование, историю и особенности функционирования дипломатических структур в странах с богатым опытом организации дипломатической службы и эффективной дипломатией. Изучение этого опыта — существенная составляющая государственно-управленческой и международно-правовой подготовки студентов и слушателей, всех, кто интересуется проблемами дипломатической службы.
Глава 6.1.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ООН) — универсальная международная организация, созданная в целях поддержания мира и международной безопасности и развития сотрудничества между государствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 октября 1945 г.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА (МГС) — совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций, осуществляемых в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации.
СЛУЖАЩИЙ МГС — должностное лицо, исполняющий в порядке, установленном нормативно-правовыми актами международной организации, обязанности по должности международной гражданской службы, за денежное вознаграждение из средств бюджета данной организации.
Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций (ММПО), осуществляем на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации[192].
Нормы и правила, регулирующие различные аспекты положения персонала, относятся к административному праву международных организаций. К их источникам следует отнести уставы и иные учредительные акты организации; конвенции о привилегиях и иммунитетах служащих; соглашения с правительством страны пребывания и правительствами других стран — членов организации, а также с другими ММПО; положения о персонале; статуты персонала; отдельные резолюции руководящих органов ММПО по соответствующим вопросам; наиболее важные административные циркуляры; общие принципы права международных организаций.
Секретариаты и персонал ММПО, формируемые и функционирующие на основе уставов этих организаций, решений их руководящих органов и внутренних правил, — это исполнительно-обеспечивающие органы, наделенные административной, только в отдельных случаях ограниченной, политической компетенцией в пределах уставов этих организаций. Ни о каком противопоставлении секретариатов представительным органам, а тем более подмене ими этих органов не может и не должно идти речи. Секретариат является обслуживающим, а не контрольным, формирующим или делающим политику органом. Функции Секретариата, главным образом, сводятся к «оказанию содействия и помощи в работе представительным органам и в выполнении принимаемых ими решений»[193] — гласит доклад 1954 г., подготовленный Консультативным советом ООН по международной гражданской службе (КСМГС), «Стандарты поведения на международной гражданской службе». В докладе изложены основные стандарты, этические и профессиональные принципы международной гражданской службы. Его положения легли в основу правил о персонале целого ряда ММПО, на них ссылаются административные трибуналы при разрешении трудовых споров в международных организациях.
История создания
История международных организаций относительно непродолжительна. Они были созданы в связи с потребностью в новых, более действенных формах сотрудничества между странами, вызванной высокими темпами современной научно-технической революции. Первыми примерами этого являются три организации, которые ныне входят в систему Организации Объединенных Наций. В 1865 г. — через два десятилетия после того, как впервые был публично использован телеграф Морзе, 20 государств в Париже создали Международный телеграфный союз (ныне Международный союз электросвязи). В 1873 г. в целях содействия с помощью телеграфа обмену информацией о погоде (важный аспект для двух ключевых секторов экономики — судоходства и сельского хозяйства) правительства учредили Международную метеорологическую организацию (ныне Всемирная метеорологическая организация). В 1874 г. в связи с бурным ростом объема международных письменных сообщений, сопровождавшим бум в торговле, который стал возможным благодаря развитию железных дорог и использованию пароходов, был создан Всемирный почтовый союз. В начальный период своего существования эти организации имели небольшие технические секретариаты, национальный состав которых не имел большого значения. Лишь после Первой мировой войны, когда вновь созданной Лиге наций и ее Международному бюро труда (МБТ) были поручены явно политические задачи, состав и характер секретариата стали предметом, представляющим большой интерес для государств-членов.
Документы и личные воспоминания того периода со всей очевидностью свидетельствуют о том, что ни один из авторов Статута Лиги наций «не имел четкого представления о круге ведения Секретариата» или о том, «сколь важная роль будет отведена международной службе»[194]. В Статуте Лиги ничего не говорилось о статусе и характере функций Секретариата. Поэтому проблема установления основополагающих правил его функционирования легла на первого Генерального секретаря Организации Эрика Друммонда (Соединенное Королевство)[195]. Он мог бы отдать предпочтение межправительственному Секретариату, сотрудники которого назначались бы государствами-членами, но вместо этого он предпочел карьерную гражданскую службу. Главное, чтобы сотрудники были профессиональны и лояльны Лиге.
Качества сотрудников, которым он придавал первостепенное значение — компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, — подтвердили свою важность в функционировании организации и были формально одобрены государствами-членами в рамках официальной политики. Даже после того, как Лига прекратила свое существование, стандарты, установленные ею для административного персонала, были включены в Устав Организации Объединенных Наций.
Те, кто планировал создание новой системы международных организаций после Второй мировой войны, понимали, как специализированные органы международного сотрудничества, включая МВТ, могут выжить и даже продолжать функционировать в периоды разногласий между государствами — членами ООН. В стремлении в максимально возможной степени обеспечить независимость новой системы они отделили секторально ориентированную административную деятельность от политического ядра организации. Для этого создали ряд автономных специализированных учреждений. Создатели системы Организации Объединенных Наций также предусмотрели механизмы, далеко выходящие за рамки координации. Они поставили задачу создать целостную и единую международную гражданскую службу. С этой целью Подготовительная комиссия Организации Объединенных Наций рекомендовала разработать сначала «общие стандарты, методы и механизмы в отношении персонала», которые позволили бы «избежать серьезных несоответствий в условиях службы» и конкуренции при найме персонала, способствовали бы мобильности персонала в рамках системы. Результат: в настоящее время более 64 000 мужчин и женщин — сотрудников единой международной гражданской службы — занимаются весьма разнообразной деятельностью примерно в 600 местах службы — филиалах и миссиях, более чем в 200 странах и регионах мира.
