Организация и значение документационного обеспечения дипломатической службы

Дипломатическое делопроизводство представляет собой систему документационного обеспечения дипломатической службы, организа­цию работы с дипломатическими и служебными документами в систе­ме Министерства иностранных дел. При этом надо иметь в виду, что дипломатическое делопроизводство отнюдь не ограничивается формально-бюрократическим составлением официальных между­народных документов или дипломатической перепиской — этой совокупности различных видов официальной корреспонденции и документации дипломатического характера, посредством которой осуществляются официальные сношения между субъектами меж­дународных отношений.

Диппереписка, как и во все времена, остается важнейшим эле­ментом дипломатической деятельности. Понятие документацион­ного обеспечения дипломатической службы гораздо шире. Это прежде всего система получения и обработки информации, дове­дение ее до политического руководства страны и использование в целях управления внешнеполитическими процессами.

В этом смысле документационное обеспечение дипломатичес­кой деятельности выступает как один из важнейших инструментов осуществления внешней политики государства. Ее организацион­ное построение призвано создать максимально благоприятные ин­формационные условия для принятия оптимальных внешне— и внутриполитических решений, реализации конкретных дипломати­ческих инициатив.

С учетом исторически сложившейся в Российской Федерации практики общую систему делопроизводства внешнеполитического характера можно разделить на следующие разделы:

— документационное обеспечение внешнеполитической дея­тельности главы государства: встречи в верхах, обмены посланиями и письмами, беседы по телефону, направление специальных представителей и другие внешнеполитические мероприятия на высшем уровне;

— документационное обеспечение подготовки и заключения двусторонних и многосторонних международных договоров и со­глашений, регламентирующих широкий круг вопросов межгосу­дарственных отношений;

— дипломатическая переписка, в которую входит документационный обмен Министерства иностранных дел с аккредитованными в стране посольствами и миссиями, переписка посольств и миссий с Министерством иностранных дел, другими ведомствами и част­ными лицами страны пребывания, а также с дипломатическим корпусом в этой стране;

— делопроизводство постоянных представительств государства за границей, осуществляемое посольствами, представительствами, консульствами и другими миссиями, поддержание через них на регулярной основе контактов с властями и дипломатическим ве­домством страны пребывания;

— документация представителей государства в работе междуна­родных организаций, конференций, дипломатических конгрессов;

— официальная переписка центральных министерств и ве­домств Российской Федерации с министерствами и ведомствами других стран в пределах предоставленных им полномочий;

— международная переписка субъектов Российской Федерации и их официальных органов с органами государственной власти иностранных государств по вопросам международных и внешнеэ­кономических связей в соответствии с федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»;

— материалы, касающиеся работы со средствами массовой ин­формации, продвижение через них официальной позиции государ­ства по тем или иным внешнеполитическим вопросам, публикация официальной информации о международных событиях, официаль­ное издание международных документов.

К служебному делопроизводству внешнеполитического харак­тера может быть отнесена также документация, предназначенная для внутреннего пользования, которая разрабатывается во внешне­политическом ведомстве и в его зарубежных представительствах. В основном она носит организационно-распорядительный и спра-вочно-информационный характер и включает шесть основных групп документов:

— переписка с высшими органами государственной власти Российской Федерации (докладные записки Президенту и Предсе­дателю Правительства, переписка с Федеральным Собранием, от­четы о выполнении поручений и т.п.);

— документация организационного характера (положения, ус­тавы, инструкции, положения, определяющие статус как централь­ного ведомства, так и дипломатических представительств за рубе­жом, их структурные звенья и порядок работы);

— документация распорядительная (постановления, распоря­жения, приказы по министерству и заграничным представительст­вам, различные указания, определяющие деятельность структур­ных подразделений министерства и загранпредставительств);

— документация справочно-информационная (годовые отчеты, политические письма, шифртелеграммы, докладные записки, справки, записи бесед и т.п.);

— документация по личному составу (приказы по личному со­ставу, личные дела, приказы о назначениях и переводах, характе­ристики, удостоверения, заполнение трудовых книжек и т.д.);

— документация, связанная с заявлениями и обращениями граждан.

Важной стороной дипломатического делопроизводства и доку­ментирования является непосредственная организация работы с документами: регистрация, учет и прохождение дипломатических и служебных документов в рамках единой системы делопроизвод­ства МИД России, в структурных подразделениях министерства и в заграничных учреждениях; контроль и организация исполнения документов и поручений; систематизация документов, составление номенклатуры дел и их формирование; машинопись и копиро­вально-множительные работы; подготовка для передачи дел в архив.

Министерство иностранных дел Российской Федерации, буду­чи федеральным органом исполнительной власти, обладает правом издавать собственные нормативные акты в виде постановлений, решений, приказов и распоряжений, правил, инструкций и поло­жений. Соответствующие полномочия в пределах их компетенции. имеют также загранучреждения — посольства, представительства при международных организациях, консульствах. Однако принци­пиальные вопросы, относящиеся к документированию управлен­ческой деятельности, регулируются федеральным законодательст­вом в рамках единой государственной системы.

Закон Российской Федерации «О стандартизации» от 10 июня 1993 г. устанавливает правовые основы стандартизации документов и принципы их применения, предусматривает осуществление госу­дарственного контроля и надзора за соблюдением требований го­сударственных стандартов в области документационного обеспече­ния государственной службы. Федеральным законом «Об инфор­мации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ утвержден правовой режим создания, хранения и использования информации, порядок ее документирования и до­ступа к ней. В законе Российской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485 определены полномочия госу­дарственных органов и должностных лиц по обеспечению сохране­ния и защиты государственной тайны, содержится перечень пред­ставляющих государственную тайну сведений, порядок их засекре­чивания и рассекречивания, контроля за обеспечением государст­венной тайны.

Порядок формирования, организации хранения, учета и ис­пользования архивов и архивных фондов и управления ими опре­делен основами законодательства Российской Федерации об ар­хивном фонде Российской Федерации и архивах, принятым Вер­ховным Советом Российской Федерации 7 июля 1993 г., а также Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г., ут­вердившим «Положение об Архивном фонде Российской Федера­ции и Государственной архивной службе России» и Постановлени­ем Совета министров — Правительства Российской Федерации от 3 марта 1993 г. «О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве».

Сегодня наиболее полным документом по делопроизводству является утвержденная в 1989 г. «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (ГСДОУ)». В ней изложены единые требования к ор­ганизации делопроизводства, которые распространяются на все системы документации органов государственного управления, включая документы, создаваемые с помощью средств вычисли­тельной техники и автоматизированную систему документацион­ного обеспечения.

В соответствии с требованиями и рекомендациями ГСДОУ раз­работана «Типовая инструкция по делопроизводству в министерст­вах и ведомствах Российской Федерации». В соответствии с ее нормами и требованиями в Министерстве иностранных дел разра­ботаны свои инструкции по делопроизводству, включая унифици­рованные формы документов (УФД), с учетом специфики и требо­ваний дипломатической службы.

Система дипломатического документирования носит строго официальный характер, что предусматривает точное следование утвержденным формам документов, обязательное удостоверение всех документов в установленном порядке и в точном соответст­вии с должностными инструкциями. Не случайно дипломатичес­кий документ рассматривается как один из основных элементов дипломатической переписки. Его формы: послания, личные и вер­бальные ноты, памятные записки, меморандумы, заявления, а также личные письма, которыми обмениваются официальные лица по вопросам, относящимся к международным отношениям.

Документы в целом должны отвечать ряду важнейших требова­ний. Прежде всего это:

Достоверность — важнейший критерий любого дипломатичес­кого и служебного документа. Документ должен содержать только проверенную информацию. Любые сомнения, возможные неопре­деленности, информационные пробелы должны специально огова­риваться. Достоверность документа, четкость и определенность со­держащейся в нем аргументации во многом зависит от использо­ванной при подготовке документа системы фактов. Набор фактов даже тщательно отобранных и выверенных, сам по себе не может служить критерием достоверности дипломатического документа.

Факты должны находиться в логической взаимосвязи между собой, быть соразмерными логике формулировок и выводов доку­мента. Только в этом случае они работают на достижение главной цели дипломатического документа — сделать его содержание до­стоверным, ясным и убедительным.

Целенаправленность. Дипломатический документ готовится не сам по себе, а в расчете на достижение заранее поставленных кон­кретных целей. Именно цель документа обуславливает объем доку­мента, характер изложения материала, внутреннюю структуру, подбор информационных источников, характер выводов и реко­мендаций. В этом отличие дипломатического документа от науч­ного, к примеру, отчета, целью которого является оригинальное описание результатов проведенных исследований в определенной области человеческой деятельности. Жесткие формальные требова­ния к составлению такого рода документов мало применимы.

Убедительность. Аргументы, выводы, а также конкретная ин­формация, содержащаяся в дипломатическом документе, не долж­ны давать повода для сомнений или двусмысленных толкований. В целях достижения большей убедительности и доходчивости можно пойти на определенное упрощение структуры документа и даже на придание изложенному в нем материалу более контрастного, как бы черно-белого характера. Дипломатические документы, как пра­вило, не пишутся в серых тонах.

Своевременность. Отличительная черта любого дипломатичес­кого документа — его оперативность и своевременность. Времен­ной рубеж при подготовке дипломатического документа всегда имеет первостепенное значение. В этом смысле полезность и сте­пень востребованности дипломатического документа заключаются в его своевременности. К дипломатическим и информационным документам как нельзя лучше подходит старая народная мудрость «Дорого яичко к Христову дню».

Доступность. Потребители дипломатических информации, как правило, перегружены документационными потоками, нередко ис­пытывают серьезный цейтнот времени. К тому же во многих слу­чаях бывает очень важно получить незамедлительную реакцию со­беседника на тот или иной документ (например, при передаче ин­формации в ходе беседы, при вручении меморандума или памят­ной записки). Отсюда необходимость в ясной и доходчивой редак­ции документа, отказе от усложненных грамматических и смысло­вых конструкций, неоправданного использования специальной терминологии. При подготовке текста документа, предназначенно­го для вручения иностранным представителям, всегда полезно учитывать, как документ будет восприниматься в переводе на ино­странный язык.

Лаконичность. Краткость дипломатического документа во многом является условием его доступности и воспринимаемости. Краткость, однако, не должна негативно сказываться на полноте и точности содержащейся в документе информации. В значительной степени эта двойная цель достигается посредством продуманного изложения материала. Важно при этом не уходить в сторону от ос­новной темы документа, тщательно формулировать выводы и предложения, использовать только те факты, которые действитель­но необходимы для раскрытия содержания документа.

Обращенность в будущее. Акции современной дипломатии носят, как правило, многоходовой характер, что во многих случаях превращает дипломатический документ в полноценное научное исследование. Задача в том, чтобы при составлении документа верно расставить акценты и совместить реализм и прагматизм при анализе политической действительности с прогнозированием раз­вития событий и поиска оптимальных вариантов, ведущих к до­стижению поставленных целей и реализации выдвинутых инициа­тив. Если главными средствами дипломатии являются убеждения, диалог, поиски компромисса и, по мере надобности, жесткость в защите национальных интересов, то дипломатический документ должен создавать уверенность в стабильности, последовательности и предсказуемости дипломатических шагов.

Порядок и особенности оформления и использования доку­ментов во многом зависят от их типологии. По способу докумен­тирования среди документов дипломатической службы преоблада­ют письменные документы. Другие их разновидности — изобрази­тельные, графические, фото— и фотодокументы, кинодокументы, документы, созданные с помощью компьютерной техники, зани­мают сравнительно небольшое место и используются в ограничен­ных масштабах. Фотодокументы применяются в основном при пересылке информации между центральным ведомством и загранучреждениями.

В зависимости от источника поступления документы бывают: а) входящие, б) исходящие и в) внутренние. К входящим относятся только те документы, которые поступают во внешнеполитическое ведомство, его структурные подразделения и в загранучреждение извне. Исходящие отправляются по внешним адресам. Внутренние документы — приказы, распоряжения, переписка между департа­ментами и другими структурными учреждениями, служебные за­писки, внутренние информационные документы предназначаются для внутреннего пользования и носят, как правило, директивный, информационный и организационно-управленческий характер.

По срокам хранения документы делятся на документы посто­янного, долговременного (свыше десяти лет) и временного (до де­сяти лет) хранения. Сроки хранения документов утверждаются перечнями, составленными Государственной архивной службой России, а также внутриведомственными инструкциями МИД Рос­сии.

По критериям же гласности и доступности документы подраз­деляются на секретные, для служебного пользования и обычные.

Секретность и доверительность при документационном обеспе­чении дипломатической службы и, особенно, защита сведений, со­ставляющих государственную тайну, являются важнейшим и самостоятельным направлением работы с документами. Напомним, что это и важнейшая обязанность дипломатического служащего.

Секретность в делопроизводстве не противоречит демократи­ческим принципам государственной службы, скорее наоборот, режим секретности обеспечивает необходимый уровень эффектив­ности государственного управления, означает не закрытость госу­дарства, а всего лишь сохранение в тайне тех сведений государствен­ного и служебного характера, которые могут быть использованы в ущерб интересам государства.

Защита государственной тайны и обеспечение конфиденциаль­ности делопроизводства во всех структурах и подразделениях дип­ломатической службы осуществляются в соответствии с федераль­ными законами «О безопасности» и «О государственной тайне», а также внутриведомственными распоряжениями и инструкциями. Перечень сведений конфиденциального характера государственно­го уровня утвержден специальным Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188.

В них сформулированы принципы обеспечения конфиденци­альности делопроизводства:

— персональная ответственность дипломатического служащего за сохранение государственной и служебной тайны, за обеспечение конфиденциальности служебной информации;

— сокращение до минимума круга лиц, имеющих доступ к до­кументам и базам данных рамками служебной необходимости;

— систематический контроль за сохранностью и прохождением документов по служебным каналам.

В зависимости от важности, ценности и ведомственной при­надлежности сведений тайна подразделяется на государственную и служебную.

Государственная тайна охватывает сведения, касающиеся дея­тельности государства в военной, внутри- и внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и опе­ративно-розыскной областях, распространение которых может на­нести серьезный ущерб безопасности Российской Федерации.

Служебная тайна — охраняемая государством в любой области политики, управления, науки, техники, производства информация, разглашение которой может нанести ущерб интересам государства, отдельного ведомства или частного лица.

Порядок и условия обеспечения сохранения в тайне сведений, носящих секретный характер и не подлежащих оглашению, в своей совокупности составляют режим секретности. Такой режим, в частности, предусматривает специальный порядок подготовки, размножения, учета, хранения и уничтожения секретных докумен­тов.

Федеральным законом Российской Федерации «О государст­венной тайне» установлены три степени секретности сведений, со­ставляющих государственную тайну, а также соответствующие грифы секретности: «Совершенно секретно. Особой важности», «Совершенно секретно» и «Секретно».

Гриф «Совершенно секретно. Особой важности» означает наи­высшую степень секретности и присваивается строго ограничен­ной группе документов, содержащих сведения большой государст­венной важности и составляющих особо охраняемую государствен­ную тайну, к примеру, дипломатические шифры.

Гриф «Совершенно секретно» распространяется на документы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, од­нако их объем и ценность ниже документов с информацией и све­дениями особой важности.

Грифом «Секретно» помечаются документы, содержащие све­дения служебного характера, не являющиеся государственной тай­ной. В ряде случаев секретные документы носят уточняющие от­метки «Лично», «Только адресату». На документах, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, может также ставиться пометка «Для служебного пользования».

На дипломатической службе особенно важна персональная от­ветственность за сохранение доверенных секретов. Служащий дол­жен знать только те секретные сведения, которые нужны ему для выполнения непосредственных служебных функций. Сотрудники дипломатической службы допускаются к работе с секретными доку­ментами только после получения соответствующего допуска, после тщательного изучения ими требований инструкций и других нор­мативных документов по секретному делопроизводству.

В обязанности дипслужащего с точки зрения соблюдения режи­ма секретности в работе с документами входит:

— знакомиться только с теми документами, на знакомство с которыми в силу служебных обязанностей получено разрешение;

— предъявлять по первому требованию работнику секретного делопроизводства все числящиеся секретные документы для про­верки их наличия и комплектности;

— вести учет находящихся у него служебных документов;

— ежедневно по окончании рабочего дня проверять наличие секретных документов, сдавать их на хранение в соответствующую службу;

— немедленно сообщать непосредственному руководителю и в соответствующую службу об утрате или недостаче документов, об­наружении лишних или неучтенных документов или отдельных листов;

— сдавать по описи все секретные материалы при уходе в от­пуск, выезде в командировку или увольнении.

Важным направлением совершенствования системы документационного обеспечения дипломатической службы становится все более широкое применение автоматизированных систем делопрои­зводства и документации, предусматривающих использование ком­пьютерной техники и позволяющих унифицировать и стандартизи­ровать многие процессы делопроизводства, включая подготовку и

поиск документов, а также контроль за их движением и исполне­нием. Применительно к конкретным и весьма специфическим требованиям документационного обеспечения дипломатической службы наиболее эффективно проявляют себя интеграционные программные комплексы. Их использование существенно упроща­ет и ускоряет разработку, оформление и использование таких до­кументов как стандартные справочные материалы, служебные за­писки, отчеты, письма, факсимильные сообщения, различные бюллетени.

С другой стороны, применение компьютерных систем с кол­лективным доступом к единой базе данных, наряду с использова­нием электронного набора форм наиболее часто употребляемых документов, серьезно повышает эффективность общего документа­ционного обеспечения дипломатической службы. В первую оче­редь это касается увеличения скорости поиска необходимых доку­ментов и доступа к ним, а также экономии рабочего времени, осо­бенно в условиях совместной подготовки документов, в которой участвует целый ряд структурных подразделений министерства.

Вместе с тем, повышаются требования к защите документов, находящихся в электронном обороте, от несанкционированного доступа к ним.