Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є юридичними особами публічного права, юридичного статусу яких вони набувають з дати внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців запису про їх державну реєстрацію як юридичної особи. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України.
Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України є міністерство, очолює яке міністр України, який є членом Кабінету Мінімтрів України.
Для виконання окремих функцій з реалізації державної політики утворюються центральні органи виконавчої влади як служби, агентства, інспекції. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується КМ України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Згідно зі ст. 6 Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 р. № 2591-VІ, посади членів Кабінету Міністрів України, якими є Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр України, три віце-прем’єр-міністри та міністри України, належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу, а їх правовий статус визначається Конституцією України, Законом «Про Кабінет Міністрів України» та іншими законами України.
Особливості юридичного статусу політичних посад в Україні та визначення кола посадових політичних осіб (кола (виду) посад, які належать до політичних), ні Конституцією України, ні іншими законами України не визначається.
Статтею 9 чинного Закону «Про державну службу» встановлено, що правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, народних депутатів України, Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, Голови та суддів спеціалізованого суду України, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.
Особи, які обіймають зазначені посади, окрім посад заступників Генерального прокурора України, охоплюючи й осіб, які обіймають посади заступників Голови Верховної Ради України, голів постійних комісій Верховної Ради України та їх заступників, оскільки вони є народними депутатами України, відповідно до ст. 112 КК, є державними діячами. Крім того, до державних діячів ст. 112 КК відносить також Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини,
Голову Рахункової палати та Голову Національного банку України.
У зв’язку з наведеними положеннями виникає кілька питань з позиції кримінального права, головне з яких – чи є особи, які законодавством визнаються державними діячами, та особи, якій обіймають політичні посади, службовими особами в кримінально-правовому розумінні, тобто чи можуть вони визнаватись суб’єктами злочинів у сфері службової діяльності, а якщо є такими, то до якої категорії службових осіб, що обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях, посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій або виконують такі функції за спеціальним повноваженням?
Частково відповідь на поставлені питання дає сам кримінальний закон у п. 2 примітки до ст. 368 КК, згідно з якою особи, зазначені в частині першій ст. 9 Закону «Про державну службу», є службовими особами, які займають особливо відповідальне становище. Але при цьому кримінальний закон не визначає, до якої категорії службових осіб належать зазначені особи.
Законом «Про засади запобігання і протидії корупції» зазначені особи віднесені до суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, а отже, до осіб, які є суб’єктами відповідальності за корупційні злочини. Це також обумовлює необхідність чіткого визначення ознак корупційних злочинів та співвідношення понять «злочин у сфері службової діяльності» і «корупційний злочин».
Законом «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р. № 4050-VІ, який набере чинності з 1 січня 2013 р., встановлено (ч. 2 ст. 2 Закону) не поширюється на: 1) Президента України, членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників Міністрів; 2) народних депутатів України; 3) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; 4) депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, крім обраних на посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, на яких вони працюють на постійній основі; 5) суддів; 6) працівників прокуратури, яким присвоюються класні чини; 7) працівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та їх апарату, які виконують функції з обслуговування; 8) працівників державних підприємств, установ та організацій, а також інших суб’єктів господарювання державної форми власності, працівників підприємств, установ та організацій, що перебувають у власності Автономної Республіки Крим, крім осіб, які займають визначені законодавством посади державної служби у центрах зайнятості Державної служби зайнятості, Національній академії державного управління при Президентові України, Національному інституті стратегічних досліджень та Інституті законодавства Верховної Ради України; 9) військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачене законом.
Коло осіб, на яких не буде поширюватися дія Закону «Про державну службу», Законом від 17 листопада 2011 р. № 4050-VІ, суттєво розширено. Щодо окремих із них – перших заступників та заступників міністрів окремі з них – посади першого заступника міністра та заступника міністра (у разі введення) належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.
Всі особи, на яких не поширюється дія чинного Закону «Про державну службу» і не буде поширюватись дія Закону «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р., очевидно, за своїм правовим статусом мають вважатись такими, що не є державними службовцями, але окремі з них повинні визнаватись представниками влади, зокрема судді (судової влади) та працівники прокуратури (контрольно-наглядової влади), а отже, і службовими особами у кримінально-правовому розумінні. Крім того, службовими особами повинні визнаватись, залежно від виконуваних функцій та обумовлених (наділених) посадою повноважень, і особи, зазначені у пунктах 7, 8 і 9 ч. 2 ст. 2 цього Закону.
Керівники центральних органів виконавчої влади та його заступники є державними службовцями (ч. 3 ст. 19 Закону «Про центральні органи виконавчої влади»).
Статтею 24 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України є центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Крім того, згідно з абз. 2 ч. 1 цієї статті, Президентом України можуть бути утворені й інші центральні органи виконавчої влади.
У чому виявляється «спеціальний статус» центральних органів виконавчої влади, цей Закон не визначає. Враховуючи застереження, що міститься у ч. 4 ст. 24 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», що положення цього Закону поширюються на Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, інші утворені Президентом України центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, крім випадків, коли Конституцією та законами України, актами Президента України визначені інші особливості організації та порядку їх діяльності, можна зробити висновок, що цей статус характеризується (виражається) у особливостях організації (утворення) та порядку діяльності таких органів.
Система центральних органів виконавчої влади визначена Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010. Цим же Указом затверджена Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади. Згідно з Указом, до центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, окрім зазначених у ст. 24 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», віднесені Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України та Національне агентство України з питань державної служби.
Законом «Про центральні органи виконавчої влади» до політичних посад віднесені також посади першого заступника міністра (у разі введення). При цьому у ст. 9 Закону обумовлюється, що на ці посади не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу, а соціальне та інше забезпечення першого заступника міністра, заступника міністра (у разі введення) здійснюється в порядку та на умовах, визначених Законом України «Про Кабінет Міністрів України» для членів Кабінету Міністрів України.
Відповідь на питання, чи є особи, посади яких віднесені до політичних, службовими особами у кримінально-правовому розумінні, обумовлюється характером і змістом повноважень, якими ці особи наділяються відповідними законами, аналіз яких дає підстави для висновку, що такі особи мають визнаватись службовими особами при виконанні своїх функцій, а тому можуть визнаватись і суб’єктами злочинів у сфері службової діяльності.
Зазначу, що у Верховній Раді України був зареєстрований внесений народними депутатами України В. Д. Швецем і Ю. В. Прокопчуком проект Закону «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо декриміналізації відповідальності за політичні рішення)», зареєстрований 1 лютого 2012 р., реєстр. номер 9767, яким пропонувалось абз. 1 пункту 1 Примітки до ст. 364 КК доповнити реченням такого змісту: «До службових осіб у статтях 364, 365 цього Кодексу не належать: Президент України, Прем’єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України». Очевидно, що саме цих осіб автори законопроекту вважають такими, посади яких є публічними. Проект Закону при його розгляді 8 лютого 2012 р. у першому читанні Верховною Радою України був обґрунтовано, на мій погляд, відхилений.
Центральними органами державного управління зі спеціальним статусом, яким надано законодавством право наділяти особу повноваженнями на виконання організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, є Національний банк України та Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України, які у випадках і в порядку, визначених відповідно Законом «Про банки і банківську діяльність» та Законом «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», призначають: Національний банк України – тимчасового адміністратора банку та ліквідатора банку; Держфінпослуг України – тимчасового адміністратора (тимчасову адміністрацію) фінансової установи.
Особами, які виконують організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції за спеціальним повноваженням, наділені судом, є арбітражні керуючі – керуючі санацією, ліквідатори та розпорядники майна, які призначаються ухвалою господарського суду з підстав і в порядку, визначених Законом «Про відновлення платоспроможності боржника та визнання його банкрутом», яким ви-
значаються і повноваження (права та обов’язки) арбітражного керуючого.
Свою позицію щодо правового статусу депутата місцевої ради висловив Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої ст. 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад) від 26 березня 2002 р., справа № 6-рп/2002, в п. 4 якого зазначається, що відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення,– вважає Конституційний Суд України,– у системному взаємозв’язку з положеннями ст. 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (ст. 7 Конституції України)[125]. У Рішенні Конституційного Суду України зазначається, що «конституційному змісту інституту місцевого самоврядування властиві принаймні дві найважливіші ознаки. Це самостійність територіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань, і те, що предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено у Конституції України та у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року»[126].
Зверну увагу на позицію Президента України з питання щодо правового статусу депутатів місцевих рад, наведену у згадуваному Рішенні Конституційного Суду України: Президент України вказує, що Закон від 4 лютого 1994 р. приймався в умовах, коли місцеві ради народних депутатів входили до єдиної системи представницьких органів державної влади в Україні. Такі функції місцевих рад зумовлювали статус їх депутатів як представників і виборців, і держави. За чинною Конституцією України, на думку Президента України, місцеві ради вже не виконують функцій органів державної влади, вони є лише
органами місцевого самоврядування, а нова політико-правова природа місцевих рад зумовила відповідне перетворення статусу депутатів місцевих рад у представників інтересів територіальної громади[127]. Проте у наведеній позиції Президента України щодо правового статусу депутатів місцевих рад відсутні будь-які орієнтири для відповіді на питання, чи є депутат місцевої ради представником влади у розумінні визначення поняття службової особи у п. 1 примітки до ст. 364 КК, тобто чи може він визнаватись службовою особою, яка здійснює функції представника влади.
Щодо народних депутатів України, то ст. 9 Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. передбачено, що правовий статус народних депутатів України регулюється Конституцією України та спеціальними законами України, а не цим Законом. Таким спеціальним законом є Закон від 17 листопада 1992 р. «Про статус народного депутата України» в редакції Закону від 22 березня 2001 р. Цим законом детально визначені права народного депутата України у Верховній Раді України (статті 10–16), права у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування (ст. 17) та у взаємовідносинах із засобами масової інформації (ст. 18), а також права на забезпечення інформацією та на її використання (ст. 19).
Згідно з частинами 1, 4 ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами, а народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних. Судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції (ч. 3 ст. 124 Конституції України). Виходячи з цього, представниками судової влади слід вважати осіб, які безпосередньо здійснюють правосуддя – професійних суддів, та, у визначених законом випадках,– народних засідателів і присяжних (ч. 1 ст. 127 Конституції України), а також суддів Конституційного Суду України.
Одним із видів парламентського контролю є парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі є інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, діяльність якого регламентується Законом від 23 грудня 1997 р. «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Згідно зі ст. 4 цього Закону, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є посадовою особою, яка здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб, а діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.
Парламентський контроль здійснюється також через Рахункову палату, голова та інші члени якої призначаються на посади Верховною Радою України (п. 16 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради України контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
Постійно діючим органом контролю (парламентського) є Рахункова палата – орган, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких органів держави.
Законом «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 р. визначаються завдання Рахункової палати (ст. 2), функції Рахункової палати (ст. 6) та її повноваження (ст. 7). Зокрема, одним із завдань (головним) Рахункової палати є організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням (абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону). Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону, функцією Рахункової палати, відповідно до передбаченого завдання, є здійснення контролю за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України, контролю ефективності управління коштами Державного бюджету України, Державним казначейством України, законності і своєчасності руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України. Для виконання зазначеного завдання і здійснення обумовленої ним функції Рахункова палата наділена повноваженнями, визначеними ст. 7 Закону, до яких віднесені, зокрема, повноваження здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм, проводити фінансові перевірки, перевіряти грошові документи, бухгалтерські книги звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання.
До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати, які, згідно зі ст. 9 Закону, є її посадовими особами. Для здійснення своєї діяльності Рахункова палата має апарат. Посадові особи, які працюють в апараті Рахункової палати, безпосередньо займаються контрольною діяльністю в межах компетенції Рахункової палати і при виконанні службових обов’язків мають права, визначені пунктами 1–4 ч. 2 ст. 12 Закону.
Представниками виконавчої влади є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням виконують функції виконавчої влади, обіймаючи при їх виконанні, як правило, певні посади в органах виконавчої влади. Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який є відповідальним перед Президентом України, підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України (частини 1, 2 ст. 113 Конституції України). До складу органів виконавчої влади входить система центральних органів виконавчої влади та система місцевих органів виконавчої влади. Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч. 1 ст. 118 Конституції України).
Зверну увагу на один важливий момент у дискусії щодо визначення місця прокуратури у системі державних інститутів (органів влади), який діаметрально протилежно вирішується теоретиками: одні з них, зокрема А. Долгова, вважає, що відповідь на питання про місце прокуратури в системі влади і суперечки з цього питання мають схоластичний характер і є безплідними, а важливим є лише чітке визначення функцій прокуратури[128]. Інший підхід знайшов відображення, зокрема, у позиції М. Косюти, який вважає, що важливе значення має й те, яке місце посідає прокурорська система серед інших державних структур, яка її роль у взаємодії різних ланок державного апарату, а прив’язаність будь-якої частини цього апарату до певної структури накладає свій відбиток на організацію її роботи і пріоритетні напрями діяльності[129].
М. Бурбика, проаналізувавши думки науковців щодо місця прокуратури в державі, об’єднує їх у кілька груп: 1) які вважають (В. Бе-
сарабов, Н. Дегтярьова, В. Ковальський, Н. Костенко, В. Малюга,
О. Михайленко, В. Рохлін, К. Скворцов, Ю. Скуратов, М. Шалумов,
О. Шандула та інші), що органи прокуратури не належать до жодної із гілок державної влади, оскільки не підпадають під класичне (більш точним і правильним є вживання терміна «конституційне», а не «класичне».– П. А.) розуміння сутності та призначення законодавчої, виконавчої чи судової влади; 2) які, не відносячи органи прокуратури до традиційних (класичних) гілок влади, розглядають їх як окремий вид державної влади, використовуючи поняття «прокурорська влада» або контрольно-наглядова влада (М. Ведерников, Г. Ворсінов, В. Корж, В. Корнуков, М. Потебенько, В. Руденко, В. Тацій, Ю. Шемшученко, Ю. Шульженко та ін.); 3) які є прихильниками віднесення органів прокуратури до однієї або одразу до кількох гілок влади – а) законодавчої (В. Валуйський, В. Долежан, В. Клочков, О.Черв’якова, В. Щур та інші), розглядаючи прокуратуру як інструмент парламенту; б) виконавчої (О. Бандурка, С. Головатий, З. Зіманов, Ю. Калмиков); в) судової (А. Васильєв, Л. Давиденко, М. Малишко, П. Маслюков, А. Мудров, О. Сокольський, В. Точиловський); г) кількох влад одночасно (В. Ломовський, П. Шумський)[130].
М. Бурбика поділяє позицію вчених[131], які вважають, що хоча прокуратура, як і деякі інші державні інституції, зокрема Президент України, не є самостійною гілкою державної влади у класичному розумінні, оскільки не входить до складу законодавчої, виконавчої чи судової влади, але це не виключає можливості віднесення органів прокуратури до державної влади взагалі (віднесення не до органів державної влади, а до державної влади взагалі.– П. А.).
М. Бурбика робить висновок, що місце та значення органів прокуратури у системі державної влади України визначається тим, що вони не входять до складу законодавчої, виконавчої чи судової влади, у зв’язку з чим виконують роль «стримання і противаг» між різними гілками влади, а складають єдину систему органів влади, засновану на принципі централізації з підпорядкуванням нижчих органів вищим, що підвищує рівень їх незалежності від зовнішніх впливів, здійснюють всезагальний та універсальний нагляд за додержанням законів в Україні і їх застосуванням контролюючими органами, не втручаючись при цьому в оперативну діяльність піднаглядних органів і не підміняючи їх діяльність[132].
На мій погляд, прокуратуру не слід визнавати органом однієї із гілок державної влади – законодавчої, виконавчої чи судової, або ж особливим проявом державної влади взагалі, єдиною системою органів влади, як це пропонує М. Бурбика. Органи прокуратури не є «єдиною системою органів влади», вони є однією із гілок влади – не державної влади, а влади Українського народу, якими також є місцеве самоврядування та органи контрольно-наглядової влади.
Для кримінального права важливим, головним є визначення того, чи є працівники органів прокуратури службовими особами при виконанні ними покладених на них обов’язків, здійсненні покладених на них функцій у межах наданих їм повноважень і компетенції, тобто чи належать вони до осіб, «які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади» як однієї із категорій службових осіб в розумінні визначення поняття службової особи у п. 1 примітки до ст. 364 КК в редакції від 5 квітня 2001 р., та чи визнаються вони особами, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади» п. 1 примітки до ст. 364 КК в редакції Закону від 11 червня 2009 р.
Л. Р. Грицаєнко зазначає, що в юридичній літературі термін
«функція» пов’язують з метою, завданнями, компетенцією, повноваженнями[133].
Л. Р. Грицаєнко також обґрунтовує схожий з позицією М. Бурбики висновок, що прокуратура не входить у жодну з класичних гілок влади, а займає в механізмі державної влади самостійне місце і функціонує в режимі стримування і противаг різноманітних органів влади, сприяючи консенсусу між ними. Прокуратура України, вважає Л. Р. Грицаєнко, є автономним контрольно-наглядовим органом влади, який, здійснюючи п’ять конституційних функцій, використовує свій правозахисний потенціал і забезпечує оптимальну взаємодію інтересів особи та суспільства[134]. На думку Л. Р. Грицаєнка, прокуратура є багатофункціональним інститутом, заснованим Конституцією України, і в системі розподілу влади вона займає самостійне місце… Окрім системоконтролюючої ролі в державному механізмі здатна відігравати і важливу системоутворюючу роль. Йдеться про багатоканальну систему захисту прав і свобод людини і громадянина від посягань з боку невизначеного кола суб’єктів права, сукупність спеціальних інститутів громадянського суспільства, які в діяльності виходять із розуміння того незаперечного факту, що права людини випливають з достоїнства особистості людини і є сутнісною характеристикою природи людського суспільства[135].
Звернувши увагу на те, що термін «функція» (від лат. funtіo – здійснення, виконання) запровадив німецький учений Г. Лейбніц, Л. Р. Грицаєнко зазначає, що цей термін вживають у різних галузях: кібернетиці, біології, математиці, соціології, юриспруденції, а у юридичній літературі термін «функція» пов’язують з метою, завданнями, компетенцією, повноваженнями[136].
Функції прокуратури визначені ст. 121 Конституції України: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
Г. О. Мурашин звертає увагу на те, що у процесі підготовки проекту Конституції України 1996 р. і у самій Конституції України так і не були вирішені суперечки щодо того, до якої гілки влади віднести прокуратуру – до судової чи виконавчої. Головна особливість діючої нині в Україні прокуратури, а отже, і її правового статусу, полягає в тому, вважає Г. О. Мурашин, що вона є прокуратурою змішаного (наглядово-обвинувального) типу, виконує функції як нагляду за виконанням законів, так і кримінального переслідування[137]. Однозначної ж відповіді на питання, до якої гілки влади належить прокуратура,
Г. О. Мурашин не дає. На його думку, діюча в Україні прокуратура – інститут (державний орган.– П. А.), який у системі поділу державної влади посилює механізм стримувань і противаг, виступаючи як орган державного нагляду за дотриманням законів. Органи прокуратури, вважає Г. О. Мурашин, виконують особливі, властиві тільки їм функції і ні за своїм генезисом, ні за характером повноважень не належать до органів жодної гілки влади, тим більше не є підпорядкованими жодній з них[138]. Дійсно, прокуратура є державним органом, але таке твердження дає підстави тільки для висновку, що працівники прокуратури можуть визнаватись службовими особами лише за ознакою виконання або організаційно-розпорядчих, або адміністративно-господарських обов’язків. Визнання ж їх представниками влади можливе лише за умови визнання прокуратури органом влади.
Розглядаючи питання про місце прокуратури в системі гілок влади, І. Корнаш пише, що, враховуючи нечітке визначення в нині чинній Конституції України місця прокуратури серед органів держав-
ної влади, експерти Ради Європи нарікають на те, що українська прокуратура нині становить якийсь «вільний електрон», що блукає між різними державними структурами і ніяк не може знайти собі місця»[139].
Сам же І. Корнаш поділяє позицію вчених, яка в узагальненому вигляді зводиться до того, що прокуратура не належить до будь-якої із трьох гілок державної влади, названих у Конституції України,– вона є одним із самостійних інститутів, оскільки за межами класичного підходу до розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову знаходиться багато контролюючих органів, які також наділені владними повноваженнями, і які разом із прокуратурою утворюють четверту – наглядово-контрольну – владу[140].
