Достижению этой цели способствует и утвержденная Госкомстатом России в декабре 2002 года типовая «система показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Она состоит из 21 блока показателей, характеризующих все аспекты жизнедеятельности субъекта Российской Федерации: природные ресурсы, охрана окружающей среды, население, труд, уровень жизни населения, образование, здравоохранение, физическая культура, туризм и отдых, культура и искусство, производство и использование валового регионального продукта, предприятия и организации, промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь, розничная и оптовая торговля, общественное питание, услуги населению, наука и инновации, финансы, инвестиции, цены, внешнеэкономическая деятельность.
О формах и методах организации взаимодействия территориальных органов государственной статистики с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании государственных информационных ресурсов можно получить представление по обзорам состояния и перспектив этой работы в некоторых регионах страны.
Так, в Московском областном комитете государственной статистики нормативным документом для создания системы показателей социально-экономического развития Московской области послужила государственная программа «Реформирование статистической деятельности на территории Московской области в 1998-2000 гг.». Однако работа по созданию системы показателей началась с 1994 г. с выходом совместного постановления Госкомстата России и Администрации Московской области «О наделении Московского областного комитета по статистике полномочиями органа Государственного управления Московской области» от 05.08.94 № 181.121 и договора «О создании и развитии государственной региональной системы обеспечения статистической информацией органов власти и системы управления информационными ресурсами региона» от 08.12.95 № 7.
В соответствии с распоряжением Администрации Московской области ежегодно работали группы из представителей органов государственной власти Московской области и Мособлкомстата, которые формировали блок информации, исходя из целей, задач и функций данного органа исполнительной власти, контроля и анализа областных программ, на основе чего была сформирована трехуровневая система показателей. Она является базой для удовлетворения информационных потребностей органов государственной власти и органов местного самоуправления Московской области, хозяйствующих субъектов и населения, а также для проведения комплексного экономико-статистического анализа социально-экономического состояния области, прогнозирования основных тенденций состояния и развития территорий.
Система включает в себя более 2-х тысяч показателей, из которых 65% – в разрезе районов и городов. Она базируется на формах государственных федеральных и региональных статистических наблюдений, а также показателях ведомственной статистики, нецентрализованной в органах государственной статистики. Для предоставления органам государственной власти комплексной информации Мособлкомстат осуществляет работу по получению показателей, отсутствующих в государственной статистике, но необходимых органам государственной власти для анализа и прогнозирования. Для этого заключаются соглашения с другими ведомствами на получение необходимой информации. В настоящее время заключены и действуют 11 таких соглашений.
Система показателей социально-экономического развития Московской области была рассмотрена и одобрена решением Экономического совета Администрации Московской области от 13 сентября 1999 г. а также одобрена Постановлением Правительства Московской области от 14.11.2000 г. № 135/34. Она рекомендована для использования центральными исполнительными органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления при анализе социально-экономического развития области, муниципальных образований, финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, разработке концепций, прогнозировании и т.д.
Действующая система показателей положена в основу формирования Госзаказа на выполнение информационных и аналитических работ Мособлкомстатом для органов государственной власти.
В соответствии с постановлением Правительства Московской области от 16.02.2001 г. № 32/4 «О сводном перечне статистической и аналитической информации для органов государственной власти Московской области» информация, получаемая по госзаказу, должна быть размещена на сервере Правительства Московской области с организацией санкционированного доступа органам государственной власти и управления Московской области, органам местного самоуправления.
Опыт работы различных структур администрации Нижегородской области в последние годы показал, что по ряду жизненно важных для региона проблем (повышение уровня жизни населения, межрегиональные товарно-сырьевые потоки и др.) имеется определенный недостаток информации, необходимой для принятия управленческих решений. Это и явилось причиной создания указанными структурами собственных информационных ресурсов. Процесс их создания зачастую дублировался, тратились значительные интеллектуальные, трудовые и финансовые ресурсы. Однако поставленная цель долгое время была далека от своего решения. Способствовали этому ведомственная разобщенность, отсутствие сведений об уже созданных информационных базах и опыте их использования, различная программно-техническая основа, а также отсутствие единого порядка формирования, хранения и распространения информационных ресурсов.
С целью своевременного обеспечения органов власти и управления, а также общественности региона объективной и комплексной информацией губернатором области было издано распоряжение от 19.03.98 № 403-р «О создании интегрированного информационного ресурса Нижегородской области», в котором был определен комплекс мероприятий по интеграции информационных ресурсов различных ведомств. На Нижегородский областной комитет государственной статистики (Нижегородский облкомстат) этим распоряжением была возложена функция координации этих работ.
Были определены основные проблемы социально-экономического характера, от решения которых зависит функционирование и развитие всех граней жизни региона: макроэкономическое регулирование; развитие производственного потенциала; конкуренция и монополия; ВПК и конверсия; социальная инфраструктура; уровень жизни; экология; рынок труда; институциональные преобразования и предпринимательство; строительный комплекс и инвестиции; агропромышленный комплекс, внешнеэкономические связи и товарные рынки; экономическая безопасность региона.
В соответствии с перечисленными проблемами Нижегородским облкомстатом разработана система показателей для всестороннего отражения количественных и качественных изменений социально-экономического развития области. Основой построения региональной системы показателей явилась Федеральная программа статистических работ как документ, определяющий деятельность органов государственной статистики и деятельность в сфере государственной статистики органов управления на федеральном уровне. В разработанной системе показателей достаточно широко представлена ведомственная статистика регионального уровня. Так, в 2000 г. в рамках системы показателей поступила информация от 23 ведомств, в 2001 г. – от 33. Наиболее крупными держателями информации из них являются государственная служба по налогам и сборам, главное управление Центрального банка по Нижегородской области, УВД и ГИБДД, федеральное Казначейство, департаменты администрации области (финансов, здравоохранения, по труду и социальной защите и др.).
Продолжением данной работы явилось проектирование и наполнение Центральной базы данных (ЦБ Нижегородского облкомстата) показателями статистической и ведомственной отчетности. С 2000 г. началась эксплуатация восьми сегментов этой базы данных, в которых накопление статистической информации осуществлялось на основе ряда комплексов электронной обработки данных. Кроме того, велась работа по проектированию и накоплению сегментов ЦБ Нижегородского облкомстата показателями ведомственной информации. Большое внимание уделялось проработке мер по согласованию обменных форматов данных с ведомствами, включениями их в формирование интегрированного информационного ресурса. В настоящее время восемь ведомств предоставляют Нижегородскому облкомстату свою информацию в жестком формате, что позволяет осуществлять загрузку показателей этих ведомств в ЦБ данных автоматизированным способом.
Формированию региональной программы статистических работ в Ростовской области предшествует большая ежегодная подготовительная работа с Администрацией области и администрациями муниципальных образований.
Основа всех региональных разработок, проводимых в рамках Федеральной программы статистических работ – государственные статистические наблюдения. Однако практический опыт работы Ростовского областного комитета государственной статистики показывает, что региональные разработки выходят за форматы Федеральной программы. Пользуясь результатами статистических работ, предусмотренных только Федеральной программой, невозможно глубоко и всесторонне характеризовать реалии происходящих в регионе процессов и оперативно принимать и осуществлять необходимые управленческие решения на местах. Поэтому необходим более детализированный подход как непосредственно к организации и проведению статистического наблюдения, так и к анализу полученного материала, а значит, и к разработке дополнительных региональных показателей и информационно-аналитических материалов различной тематики, исходя из сложившихся экономических условий и меняющихся потребностей пользователей статистической информации. Эта работа в рамках региональной статистики на территории Ростовской области потребовала наряду с другими мерами (введение форм региональной отчетности, разработка специальных методических указаний и др.) организации взаимодействия практически со всеми представительствами федеральных и областных органов государственной власти и управления.
С целью обеспечения полноценного комплексного анализа всех аспектов экономического и социального развития региона Ростовский облкомстат активно использует взаимообмен информацией с территориальными представительствами федеральных министерств и ведомств. В сферу информационных взаимоотношений Ростовского облкомстата включено более 20 министерств и ведомств. В настоящее время соглашения о взаимообмене информацией заключаются с теми ведомствами, информация которых необходима для обеспечения разработок региональной программы.
Правовая основа организации работ по региональной статистике на территории Ростовской области обеспечивается Договором между Ростовским облкомстатом и Администрацией Ростовской области. Генеральным представителем «Заказчика» является Минэкомразвития России.
По структуре план региональной статистики состоит из двух частей: информационно-аналитические и организационно-методологические работы. Всего по плану информационно-аналитических работ Ростовский облкомстат с учетом информации, поступающей в децентрализованном режиме от представительств федеральных министерств и ведомств и региональных органов управления, осуществляет разработку более 70 экспресс-информаций и более 80 статистических бюллетеней с различной периодичностью, около 30 статистических сборников и 20 аналитических записок.
Так, в раздел организационно-методологических и проектно-технологических разработок на 2002 год были включены 43 работы. Наряду с организацией дополнительных региональных статистических наблюдений по новым и восстановленным формам статистической отчетности в этот раздел включена объемная работа по созданию и ведению регионального банка готовых документов (БГД) «Статистика Ростовской области», а также разработка программных комплексов для проведения расчетов в разрезе городов и районов (доработка поступивших из Госкомстата России).
Особенностью Петербургского комитета государственной статистики (Петербургкомстата) в системе Госкомстата России является осуществление им своей деятельности как межтерриториального органа государственной статистики двух крупных субъектов Российской Федерации: города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Для оперативного обеспечения статистическими данными федеральных, региональных, районных и муниципальных органов власти и управления в Петербургкомстате создана и функционирует интегрированная информационная система – Банк готовых документов. Он состоит из двух блоков, один из которых формируется, как и в других статистических органах субъектов Российской Федерации, на федеральном, а второй – на региональном уровне.
Административно-территориальная структура города и области обусловливает особенности в формировании системы показателей и информационных ресурсов на уровне региона.
В Санкт-Петербурге в соответствии с Законом о местном самоуправлении в административных границах города созданы 111 муниципальных образований, находящихся на территории 20 административных районов города. Муниципальные образования городов-спутников и пригородных поселков не совпадают территориально с существовавшими административными единицами города.
Необходимо отметить, что до сих пор муниципальные органы не имеют четких организационно-функциональных основ: не наделены правами, вытекающими из их законодательных полномочий и обязанностей; не перераспределены окончательно функции между администрациями города, районов города и муниципальными образованиями; не решены вопросы, связанные с передачей объектов государственной собственности в муниципальную и др. Все это затрудняет создание и использование статистических информационных ресурсов на уровне муниципальных образований, отрицательно сказывается – наряду с отсутствием достаточного опыта работы – на взаимодействии администрации города и органов местного самоуправления.
Муниципальные образования Ленинградской области созданы в границах существующего административно-территориального деления (в границах волостей, поселков, городов и районов). Это позволит: сохранить и использовать статистические данные для характеристики динамики в экономике и социальной сфере, необходимые как органам местного самоуправления, так и властям Ленинградской области, населению и предпринимательским структурам; не растерять кадровый состав, обладающий опытом хозяйственного и административного управления, а также организационным, методологическим и аналитическим навыками статистической работы.
В сравнительно короткие сроки удалось решить вопрос о перераспределении функций между муниципалитетами и Правительством Ленинградской области и сохранить взаимопонимание с граничащими муниципальными образованиями, а также с территориями и производственно-коммерческими структурами, осуществляющими экономические связи.
В настоящее время имеются пока еще и различия в потребности информации муниципального уровня для администрации Санкт-Петербурга и Правительства Ленинградской области.
Рыночные подходы в развитии экономики Санкт-Петербурга обусловили акцент руководства города на создание целевых комплексных программ развития. Для реализации таких программ потребовалась соответствующая информационная поддержка и ведение мониторингов. Поскольку программы разрабатываются и осуществляются на уровне субъекта Федерации, информация о социально-экономическом развитии муниципальных образований в Санкт-Петербурге полностью не востребована.
В Ленинградской области работа по управлению регионом осуществляется при взаимодействии администрации с конкретными предприятиями, расположенными в том или ином муниципальном образовании. Учитывая организационные особенности построения муниципальных образований, их определенную экономическую самостоятельность, потребность в информации муниципального уровня достаточно велика.
Существующая система показателей регионального блока БГД Петербургкомстата имеет пока некоторые существенные недостатки. В первую очередь, остро стоит вопрос о нехватке информации, сбор которой не осуществляется (природные и минеральные ресурсы региона, энергоресурсы, развитие современных средств телекоммуникаций и связи, транспортные потоки региона и др.), а также ведомственной информации, сбор и обработка которой не централизована в органах государственной статистики. Наличие информации в различных ведомствах и имеющиеся несовпадения методологии ее формирования вызывают определенные сложности в объективной оценке того или иного процесса.
Решение этой проблемы – в создании единой интегрированной системы показателей, базирующейся на единой методологии их определения.
Большое значение для реализации этой проблемы имеют предпринимаемые Петербургкомстатом усилия по выработке регламента взаимодействия различных министерств и ведомств – держателей информации – и созданию межотраслевого регионального информационного центра, осуществляющего, помимо накопления информации и ее анализа, также разработку типовых методик интегрирования статистических информационных ресурсов региона.
В Самарской области, как и в любом другом регионе, областной комитет государственной статистики в рамках Федеральной программы статистических работ большую часть информации на безвозмездной основе предоставляет региональным органам власти и управления. Частично информационные материалы, подготавливаемые на договорной основе и с использованием административных и ведомственных источников информации, предоставляются заказчикам за определенную по условиям договора плату. К ним относятся отдельные тематические сборники, аналитические материалы, результаты локальных единовременных обследований.
Наиболее крупной из договорных работ является мониторинг социально-трудовой сферы, который проводится с августа 1995 г. после подписания Главой Администрации области соответствующего постановления. Эта работа выполняется совместно с рядом ведущих организаций области.
7.3. Информационно-статистическая деятельность
органов местного самоуправления
Правовой основой процесса современного становления и развития местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие действующие законы Российской Федерации, законы и уставы субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий является самостоятельным одноуровневым образованием, органы самоуправления не входят в систему государственной власти.
Как показала практика, качественное и эффективное осуществление функций местного управления требует создания муниципальной статистики, т.е. налаживания системы учета и статистики на местном уровне. Данных, получаемых из центральных или региональных органов статистики, недостаточно для управления муниципальным образованием и принятия конкретных решений муниципальными органами управления.
Связь самоуправления с определенной территорией обуславливает общность муниципальной и региональной статистик. Как и региональная, муниципальная статистика изучает массовые экономические, социальные, демографические, экологические явления, происходящие на территории муниципального образования. Однако если региональная статистика является частью централизованной государственной статистики и связана с административным делением России, то муниципальная статистика охватывает статистическим наблюдением, как правило, меньшие по размеру территории и объект муниципальной статистики определен не только территориальными, но и хозяйственными границами.
Прежде всего необходимо отметить, что организационно-правовые вопросы создания и развития муниципальной статистики, так же как и вопросы практической реализации Федерального Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в целом еще далеки от своего окончательного решения.
Еще не сформировалось в обществе понимание сути и роли местного самоуправления: оно воспринимается и как нижний уровень государственной власти, и как общественное самоуправление. Отсутствие четкого понимания сущности местного самоуправления, задач, обязанностей и прав избираемых общиной органов, их материальной и финансовой базы, порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и др. затрудняют становление этого звена власти и взаимоотношения между ним и органами государственной власти и управления, включая и органы государственной статистики.
В соответствии со статьей 6 приведенного выше Федерального Закона организация и содержание муниципальной информационной службы относятся к предмету ведения местного самоуправления. Задача органов государственной статистики – оказание методологической помощи в организации муниципальных статистических наблюдений с целью обеспечения сопоставимости статистических данных.
Поскольку в основе организации и налаживания муниципальной статистики лежит система статистических показателей, Госкомстат России в последние годы уделял большое внимание ее разработке.
1 сентября 1999 года Госкомстатом России впервые была разработана и утверждена унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Она была разработана во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 1995 г. № 1044 «О развитии системы муниципальной статистики» и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 17.12.97 № Пр-2104 и предназначена для использования руководителями муниципальных образований при принятии ими управленческих решений по вопросам, входящим в предметы ведения органов местного самоуправления (статья 6 Федерального закона от 28.08.95 № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Унифицированная система показателей муниципального уровня сформирована на основе общих принципов построения системы статистических показателей с учетом особенностей местной структуры как объекта статистического изучения и задач, которые ставит практика управления муниципальной территорией. Она рекомендована к использованию местными органами управления с учетом специфики муниципального образования, полномочий муниципальных органов управления, закрепленных уставом муниципального образования, муниципальных программ развития. При ее подготовке были рассмотрены предложения свыше 100 органов местного самоуправления, 20 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также 17 федеральных органов исполнительной власти. Унифицированная система показателей муниципальной статистики прошла апробацию в регионах Российской Федерации.
Информация по включенным в унифицированную систему показателям может быть получена руководителями муниципальных образований в соответствующих структурах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок финансовых взаимоотношений между органами местного самоуправления и указанными территориальными структурами установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1996 г. № КД-П5-03662.
В соответствии с этим порядком сбор и обмен информацией между органами местного самоуправления и территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на безвозмездной основе в рамках ежегодно утверждаемой Федеральной программы статистических работ и финансируемой за счет средств федерального бюджета. Информационное взаимодействие по работам, не предусмотренным Федеральной программой статистических работ, осуществляется на договорной основе.
Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования (переутверждена Госкомстатом России 30 мая 2002 г.) является типовой и предполагает возможность корректирования с учетом специфики муниципального образования. Она содержит 25 блоков показателей, в которых отражены общая характеристика муниципального образования и его социально-экономическое положение:
- территория – общая, структурированная по пользователям, по степени и характеру застройки, по степени и направлениям использования и т.п.;
- население – по полу, возрасту, образованию, профессиям и должностям, а также естественный и механический прирост и т.п.;
- уровень жизни населения;
- производственная деятельность и социальная инфраструктура – число предприятий, объем продукции, численность работников, заработная плата, важнейшие виды продукции и др.;
- сельское хозяйство – число и структура хозяйств, объем производства продукции, посевные площади, поголовье скота, виды сельхозпродукции и т.д.;
- капитальное строительство – количество строительных организаций, объем подрядных работ, численность работников, инвестиции в основной капитал по источникам финансирования, по видам строительства, финансовое состояние предприятий и т.п.;
- владение, распоряжение муниципальной собственностью и финансовое состояние муниципального образования;
- содержание и использование жилищного фонда и нежилых помещений;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- контроль использования земель;
- регулирование планировки и застройки территорий;
- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- дорожное строительство и содержание дорог территориального и федерального значения;
- благоустройство и озеленение территории;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация содержания муниципальных архивов;
- транспортное обслуживание и обеспечение услугами связи населения, предприятий, организаций и учреждений;
- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
- создание условий для деятельности учреждений культуры;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- организация и содержание муниципальной информационной службы;
- создание условий развития физической культуры и спорта;
- обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения;
- участие в охране окружающей среды;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
В перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований включены показатели, источником информации по которым относительно данного муниципалитета и характера рассматриваемых проблем являются как территориальные органы министерств и ведомств, так и непосредственно муниципалитет как собственник и владелец такого рода информации. Так например, при характеристике территории муниципального образования из 36 показателей собственная информация муниципалитета формируется по 22 показателям, в том числе и таким, как: площадь муниципального образования, предназначенная для строительства – всего и отдельно жилых зданий и объектов социально-культурного значения; площадь дорог (улиц, проездов, набережных), в т.ч. требующая ремонта, и т.д.
Особую важность для выработки и принятия решений по управлению и развитию жизнедеятельности муниципальных образований имеет собственная информация муниципалитетов, а также информация территориальных органов министерств и ведомств по данному муниципальному образованию и решаемой проблеме. К таким проблемам следует отнести прежде всего те, решение которых целиком или в значительной мере зависит от органов местного самоуправления, а именно, социальная сфера (содержание и использование жилищного фонда, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, ритуальные услуги, транспортное обслуживание населения, деятельность по обеспечению населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, деятельность учреждений культуры, развитие физической культуры и спорта, социальная поддержка населения и содействие занятости населения), а также контроль использования земель, планирование и застройка территории, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых и недр для строительства подземных сооружений местного значения, благоустройство и озеленение территории и др.
Органы государственной статистики выступают не только в роли методологов при организации муниципальной статистики, но и являются разработчиками ряда показателей и получателями данных. В соответствии со статьей 37 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показатели, характеризующие становление системы местного самоуправления в Российской Федерации, подлежат учету в органах государственной статистики.
В целях реформирования государственной статистики и на базе внедрения новых технологий сбора статистической информации проведена реорганизация районных (городских) отделов, внесены изменения в информационные потоки. К началу 2000 г. обеспечение органов местного самоуправления экономико-статистической информацией о ходе выполнения региональных программ и развития управляемых ими территорий осуществлялось в половине регионов России территориальными комитетами государственной статистики (72%), а также структурными подразделениями территориальных комитетов экономики и администраций субъектов Российской Федерации (28%).
