Установчі договори ЄС, договори про внесення змін до цих договорів, Хартія про основоположні права ЄС та договори про приєднання нових держав-членів

На сьогодні установчими договорами ЄС є два нормативні акти, що мають однакову, найвищу юридичну силу:

- Договір про ЄС від 07.02.1992 р. зі змінами від 13.12.2007 р., внесеними Лісабонським договором (редакція набрала чинності 01.12.2009 р.);

- Договір про функціонування ЄС від 25.03.1957 р. зі змінами від 13.12.2007 р., внесеними Лісабонським договором (редакція набрала чинності 01.12.2009 р.)[1].

Зокрема, Договір про ЄС 1992 р. (55 статей) регламентує найбільш загальні правові положення функціонування Союзу (визначає завдання, цілі та принципи діяльності цієї організації, сферу предметної та територіальної компетенції, загальні положення про функціонування інституцій та основні напрямки співпраці держав-членів). Договір про функціонування ЄС 1957 р. (358 статей) деталізує повноваження ЄС та його інституцій у різних сферах предметної компетенції (визначає особливості розподілу повноважень між ЄС та державами-членами, напрямки їхньої співпраці у тому числі з третіми країнами, регулює громадянство ЄС, містить інституційні та фінансові положення тощо).

Рівну з ними юридичну силу має Хартія про основоположні права ЄС від 12.12.2007 р. (набрала чинності 01.12.2009 р.). Через вузькоспеціалізований характер Хартія не виконує функцію установчого договору, однак ієрархічно перебуває на одній сходинці з ним. Хартія містить систематизований каталог прав та свобод людини та громадянина в Європейському Союзі.

Установчі договори за формою і порядком прийняття є міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких висловили 27 держав-членів.

Установчі договори можна розглядати як основу функціонування ЄС, оскільки вони виконують функції:

1) вони визначають завдання, цілі й принципи діяльності ЄС;

2) містять положення про функціонування інституцій ЄС та визначають їхні повноваження;

3) розкривають особливості правової природи ЄС та мають пріоритет щодо права держав-членів;

4) встановлюють співвідношення і розподіл повноважень між інституціями ЄС і державами-членами.

Звідси можна зробити висновок про їх найвище місце в ієрархії норм права ЄС та абсолютний пріоритет в правопорядку ЄС. Суд ЄС не має юрисдикції розглядати питання про юридичну чинність первинних джерел. Неможливість судового оскарження законності первинного права була неодноразово підтверджена Судом ЄС. Проте Суд ЄС може надавати тлумачення нормам первинного права.

Договір про ЄС (далі – ДЄС) та Договір про функціонування ЄС (далі – ДФЄС) супроводжуються протоколами, додатками і деклараціями. Протоколи (37) і додатки (2) є невід’ємною частиною Договору, вони деталізують його положення та мають юридичну силу установчих договорів, при цьому не є самостійними джерелами права ЄС. Серед протоколів є такі, що встановлюють певні виключення щодо дії окремих положень договорів щодо конкретних держав (які виконують функції застережень)[2]. Декларації (65) – це політичні заяви держав-членів, висловлені до заключного акту міжурядової конференції, на якій прийнято установчий договір. У деклараціях викладаються наміри або побажання конкретної держави-члена, групи держав або усіх держав. У цілому декларації не є юридично обов’язковими, однак мають певне («непряме») правове значення.

По-перше, вони можуть братися до уваги судовими органами ЄС і держав-членів при тлумаченні положень установчих договорів[3], принаймні якщо декларації не суперечать їхнім положенням. Якщо ж вони висловлені всіма державами-членами, то повинні враховуватися судами при тлумаченні. По-друге, декларація може мати правове значення для ЄС тою мірою, наскільки воно посилається на національне право відповідної держави-члена з питання, визначеного декларацією[4].

За юридичною силою установчим договорам відповідають договори про внесення змін до установчих договорів ЄС. Прикладом може бути Договір, що вносить зміни до Договору про Європейський Союз та Договору, що засновує Європейське Співтовариство (відомий як Лісабонський договір) від 13.12.2007 р. Зміни до установчих договорів вносяться з урахуванням вимог ст. 48 ДЄС.

До цієї групи відносяться також договори про вступ нових держав (усього 6). Зокрема, першим є Договір стосовно приєднання Королівства Данії, Ірландії та Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії до Європейського економічного співтовариства та Європейського співтовариства з атомної енергії від 22.01.1972 р., останнім – Договір стосовно приєднання Республіки Болгарії та Румунії до Європейського Союзу від 25.04.2005 р. Обсягдоговорів про вступ доволі значний, причому його переважну частину становлять додатки і доповнення.

Предмет договору про вступ складають: (1) умови прийняття нових держав та (2) поправки до установчих договорів. Перший компонент становлять взаємні зобов’язання сторін, що гарантуватимуть дотримання новою державою-членом усього обсягу acquis communautaire. Абсолютна більшість таких положень зводиться до встановлення тимчасових винятків як для нових, так і для старих держав-членів[5] (так звані «перехідні положення»). Крім того, на нових членів покладається обов’язок укласти та денонсувати певні міжнародні угоди з третіми країнами[6], і навіть можливе зобов’язання припинити участь у міжнародних організаціях[7]. Другий компонент – це зміни до статей установчих договорів Союзу з чотирьох питань: (1) кількісний склад членів інституцій та інших органів; (2) кількість голосів членів Ради для цілей прийняття рішень кваліфікованою більшістю; (3) територіальна сфера застосування установчих договорів; (4) розширення переліку офіційних мов Союзу. Таким чином, зміни мають виключно технічний характер, жодного разу засади Співтовариств і Союз не підладжувалися під «новачків».

2. Загальні принципи права ЄС. Загальні принципи права ЄС – правові норми основоположного характеру, що стосуються функціонування Союзу в цілому (ч. 1 ДФЄС) або певної галузі чи навіть окремого питання. Загальні принципи права ЄС як джерело права ЄС є сукупністю взаємопов’язаних правових норм, переважно неписаних, які виводяться Судом ЄС шляхом посилання на свій загальний обов’язок забезпечити дотримання законодавства у тлумаченні та застосуванні установчих договорів (ст. 19 ДЄС). Визначення змісту загального принципу права ЄС є складним творчим завданням Суду. Основою загальних принципів права ЄС є загальні принципи права (нормативні узагальнення найвищого рівня) – ті первинні правові смисли, на яких ґрунтується право. З урахуванням завдань, цілей, положень установчих договорів ЄС вони, не втрачаючи своєї значущості, «трансформуються» у загальні принципи права ЄС.

Визначення змісту загальних принципів права ЄС є складним, творчим процесом, що здійснюється Судом ЄС. Щоб певну норму вважати загальним принципом права ЄС, Суду необхідно довести її поширеність, загальність для правових систем держав – членів ЄС.

Уперше Суд звернувся до них уже в перших справах в рамках Договору про ЄСВС. Так, на початку 1950-х років Суд звертався до принципів недискримінації та пропорційності для контролю законності обмежень економічної свободи, запроваджених правовими актами ЄСВС з метою регулювання ринку. Також були справи за участю службовців Співтовариств, у яких Суд розвивав принципи адміністративного права. У 1970-х роках суттєво зросло використання Судом загальних принципів як за кількістю, так і за галузями права Співтовариства. Зокрема, в цей період були сформовані засади принципів рівності, пропорційності, захисту правомірних очікувань. Також був визнаний юридично обов’язковим для інституцій Співтовариств принцип поваги до основоположних прав. У 1980-х роках Суд у своєму прецедентному праві встановив, що загальні принципи зобов’язують не лише інституції Співтовариств, але також і держав-членів при здійсненні ними імплементації права Співтовариства. У 1990-х застосування загальних принципів права до національних заходів було розширене.

Деякі загальні принципи права ЄС спочатку були розвинуті Судом Співтовариств (нині – Суд ЄС), і лише згодом були закріплені в установчих договорах. Наприклад, Маастрихтський договір 1992 р. запровадив пропорційність як загальний принцип здійснення компетенції Співтовариством, а також закріпив принцип захисту основоположних прав людини.

Хоча концепція загальних принципів права ЄС була запроваджена з метою усунення прогалин у праві ЄС, але навіть по мірі накопичення нормативного масиву, що закриває прогалини, значення загальних принципів права не зменшилося. Навпаки, їх застосування розширилося: як за галузями, так і за вимогами, які вони накладають.

Отже, загальними принципами права ЄС є численні принципи. За предметом регулювання їх можна розподілити на:

а) п ринципи, що лежать в основі конституційної структури ЄС:

– співвідношення ЄС і держав-членів – принципи верховенства, делегування повноважень, субсидіарності, лояльності;

– правового становища фізичних і юридичних осіб (принцип прямої дії);

– відносин між інституціями ЄС (принцип інституційного балансу).

б) п ринципи, що випливають з верховенства права, та стосуються переважно відносин фізичних і юридичних осіб з владними органами (ЄС чи держав-членів):

- принципи рівності, пропорційності, правової визначеності, захисту правомірних очікувань, захисту основоположних прав тощо.

в) п ринципи матеріального права ЄС:

- принципи захисту основних свобод, а також принципи окремих політик ЄС (приміром, сільськогосподарської політики, монетарної, візової тощо).

3. Міжнародні договори: міжнародні угоди ЄС, змішані угоди та у певних випадках міжнародні договори, укладені державами-членами. За ст. 47 ДЄС Союз визнається суб’єктом права. З цього положення виводиться міжнародна правосуб’єктність ЄС як міжнародної організації. Зокрема, ЄС має право укладати міжнародні договори.

Зокрема, ст. 216 ДФЄС передбачається, що Союз може укладати угоди з однією або більше третіми країнами або міжнародними організаціями, якщо це передбачено Договорами або якщо укладання угоди є необхідним для досягнення в рамках політик Союзу однієї з цілей, зазначених у Договорах, або якщо це передбачено юридично обов’язковим актом Союзу, або якщо це може вплинути на спільні правила або змінити їхню сферу застосування. Угоди, укладені Союзом, носять обов’язковий характер для установ Союзу та держав-членів.

Суд ЄС має юрисдикцію здійснювати контроль законностіміжнародних договорів ЄС шляхом ухвалення висновку щодо того, чи є передбачувана угода сумісною з положеннями установчих договорів. Якщо висновок є негативним, угода може набути чинності тільки після внесення відповідних змін до установчих договорів. Суд ЄС також може на запит від національного суду ухвалити преюдиціальну постанову стосовно дійсності та тлумачення угоди Співтовариства. Законність міжнародної угоди ЄС може бути оскаржена на підставі ст. 263 ДФЄС.

Міжнародні договори, укладені ЄС, підлягають опублікуванню в «Офіційному віснику» (п/п. «g» ч. 1 ст. 17 Правил процедури Ради).

На сьогодні в договірній практиці ЄС переважає такий тип угод, як «змішана» угода (англ. mixed agreement), яку можна визначити як двосторонній договір, укладений між ЄС та його однією чи кількома державами-членами, з одного боку, та третьою державною чи державами (міжнародною організацією чи міжнародними організаціями), з іншого боку.

Він застосовується, коли предмет договору частково охоплюється компетенцією ЄС і частково – компетенцією держав-членів. На думку Суду ЄС, було б непрактично вести переговори щодо колективного договору, а потім штучно розділяти його на численні угоди за кількістю учасників переговорів[8].

Змішані угоди спочатку ратифікуються всіма державами-членами ЄС, а потім затверджуються інституціями Співтовариств. До «змішаних» угод належить і Угода про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС 1994 р. Офіційна назва цього договору – Угода про партнерство та співробітництво між Україною, з одного боку, та Європейськими Співтовариствами і їх державами-членами, з іншого боку. На сьогодні сторонами УПС є ЄС, 27 держав-членів ЄС та Україна. Звідси можна зробити висновок, що кожна «змішана» угода є джерелом норм у правопорядках чотирьох типів: (1) міжнародного публічного права; (2) права ЄС; (3) права кожної з держав – членів ЄС; 4) права третьої держави (України). Статус норм УПС у кожному з цих правопорядків визначається його нормами.

За загальним правилом, міжнародні договори держав-членів не є джерелами права ЄС. Як суб’єкти міжнародного права, держави – члени ЄС мають право брати на себе міжнародно-правові зобов’язання. Проте згідно з принципом лояльності, держави-члени повинні реалізовувати свою міжнародну правосуб’єктність без шкоди для своїх зобов’язань за правом ЄС та без шкоди для його ефективності. Тобто, навіть якщо держава-член має право укласти договір з певного питання, оскільки воно не належить до компетенції ЄС, такий договір не повинен ставити під загрозу досягнення цілей установчого договору ЄС.

Таким чином, держави-члени мають право укладати договори з третіми країнами та/або міжнародними організаціями лише з питань, що не входять до виключної компетенції ЄС. Відповідно, якщо ЄС надається виключна компетенція з певного питання, держави-члени втрачають право укладати міжнародні угоди з цього питання. Укладені таким чином договори держав-членів не є обов’язковими для ЄС, а, отже, не є джерелами норм права ЄС та не впливають на тлумачення і застосування права ЄС. Тому Суд ЄС не має юрисдикції давати тлумачення норм таких договорів, а також визначати, чи відповідають їм норми національного права держав-членів.

Як виняток деякі міжнародні договори, укладені з третіми країнами виключно державами-членами, тим не менше були визнані джерелами права ЄС. Це може мати місце тільки у трьох випадках:

(1) коли договори регулюють питання, які за установчими договорами ЄС згодом були включені до компетенції ЄС [9]. Крім того, необхідно, щоб Суд ЄС спеціально визнав конкретний договір обов’язковим для ЄС (Генеральна угода з тарифів і торгівлі 1947 р. (ГАТТ), яка набула чинності для всіх держав-членів ЄС у 1948 р. У справі International Fruit Company [10] оскаржувалася чинність акту Співтовариства з підстав його невідповідності ст. ІХ ГАТТ. Суд вирішив, що Співтовариство є зобов’язаним положеннями цього міжнародного договору, оскільки Договір про заснування Європейського співтовариства надав Співтовариству повноваження з реалізації ГАТТ (спільна торговельна політика), а положення ГАТТ були імплементовані у право Співтовариства).

(2) коли установчі договори прямо вказують, що саме ЄС має компетенцію здійснювати реалізацію договорів, учасником яких є лише держави-члени (Женевська конвенція про статус біженців 1951 р. і Протокол до неї 1967 р. (див. ч. 1 ст. 78 ДФЄС)).

(3) коли йдеться про Статут ООН. Всі держави – члени ЄС є членами ООН. Франція і Сполучене Королівство є постійними членами Ради Безпеки ООН. Держави – члени ЄС не можуть посилатися на положення установчих договорів Союзу, щоб уникнути виконання своїх зобов’язань за Статутом ООН. Вони зобов’язані виконувати свої зобов’язання «з метою підтримання миру і міжнародної безпеки». Згідно зі ст. 103 Статуту ООН «у тому разі, коли впиниться, що зобов’язання Членів Організації за цим Статутом суперечать їх зобов’язанням за якою-небудь іншою міжнародною угодою, переважну силу мають зобов’язання за цим Статутом».

4. Інші норми міжнародного права. Суд ЄС неодноразово застосовував звичаєві норми міжнародного права. Наприклад, у галузі міжнародного морського права[11], правонаступництва держав[12], принцип, що держава не може відмовити своїм громадянам у праві в’їзду на свою територію[13] тощо. Суд часто посилається на Віденську конвенцію з права міжнародних договорів 1969 р. Але оскільки ЄС не є стороною цього договору, то її положення застосовуються як кодифікація чинного звичаєвого права міжнародних договорів[14].

Джерелами права ЄС є імперативні норми міжнародного права (jus cogens). Вони повинні вважатися такими, що є інкорпорованими в усі інші правопорядки, у т.ч. ЄС. Положення установчих договорів ЄС не повинні суперечити імперативним нормам міжнародного права.

За загальним правилом рішення міжнародних організацій не є юридично обов’язковими для держав-членів таких організацій. Такі рішення Суд ЄС не вважає джерелами норм права ЄС, але може за потреби використати при тлумаченні. Наприклад, існує практика Суду щодо використання рішень Продовольчої та сільськогосподарської організації ООН (ФАО) та Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ)[15], пояснювальних записок і класифікаційних висновків Ради з питань міжнародного митного співробітництва[16], рекомендацій Міжнародної комісії з радіологічного захисту[17] тощо.

Виключенням є резолюції Ради Безпеки ООН. Відповідно до ст. 25 Статуту ООН рішення Ради Безпеки є обов’язковими для держав-членів цієї організації. Держави – члени ЄС не можуть посилатися на положення установчих договорів Союзу, щоб уникнути виконання своїх зобов’язань за Статутом ООН. Тому резолюції РБ ООН є юридично обов’язковими у рамках ЄС та становлять частину його правопорядку. Наприклад, такими є рішення РБ ООН про застосування економічних санкцій проти Іраку – резолюція 661 (1990). Отже, правовий акт ЄС може бути визнаний нечинним, якщо він суперечить резолюції РБ ООН[18].

5. Акти, ухвалені інституціями ЄС. За загальним правилом нормативно-правові акти приймають три інституції: Європейський парламент спільно з Радою, Рада або Комісія. Проте, деякі інші органи ЄС також можуть ухвалювати правові акти нормативного характеру (зокрема, Європейський центральний банк) як в силу власних повноважень, наданих установчих договором, або на підставі делегованих повноважень.

Статтею 288 ДФЄС визначено, що для виконання повноважень Союзу установи ухвалюють регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки [19].

Регламент має загальне застосування. Він є обов’язковим у повному обсязі та повинен прямо застосовуватися в усіх державах-членах.

Юридичні властивості регламенту:

· має загальне застосування,

· характеризується цілісною обов’язковістю (обов’язковістю усіх його елементів),

· має пряме застосування в усіх державах-членах (регламенти ЄС автоматично, без будь-яких імплементаційних заходів з боку органів державної влади держав-членів, стають джерелом їх правових систем) та пряму дію (норми регламенту безпосередньо встановлюють права та обов’язки для фізичних та юридичних осіб та можуть захищатися ними в національному суді, для цього не потрібно будь-яких спеціальних законодавчих дій з боку держави-члена);

· може бути визнаний юридично недійним лише Судом ЄС (національний суд не може визнати регламент юридично недійсним, під час розгляду справи він може звернутися з цим питанням в порядку преюдиціальної процедури до судів ЄС);

· характеризується обґрунтованістю (через визначення мотивів, на яких він ґрунтується, та посилання на відповідні пропозиції або висновки);

· підлягає обов’язковій публікації в офіційному виданні – «Офіційному віснику ЄС»;

· набуває чинності на двадцятий день після опублікування (якщо дата не зазначена в самому регламенті).

Найчастіше регламенти ухвалюються Європейським Парламентом разом з Радою, або Радою. Крім того, Рада може делегувати Комісії повноваження видавати регламенти. Такі регламенти Комісії прийнято називати «імплементаційними», що підкреслює їх вторинний, похідний характер. Регламенти можуть прийматися також і Європейським центральним банком (ст. 132 ДФЄС).

Регламент вважається найпотужнішим регулятивним засобом ЄС, оскільки його положення стають автоматично частиною національних правопорядків держав-членів. Його порівнюють із законом у національному праві. Властивості цього правового акту дозволяють усунути проблеми будь-якого міжнародно-правового регулювання, викликані розривом між міжнародним та національними правопорядками. Тому регламенти використовуються як засоби уніфікації [20] правового регулювання в усьому ЄС.

Наприклад, 13 липня 2009 р. Європейським Парламентом і Радою було ухвалено Регламент № 810/2009, що запроваджує Візовий кодекс ЄС[21]. Згідно з цим нормативно-правовим актом у межах ЄС встановлені єдині правила видачі віз державами-членами для перетину повітряного, морського та сухопутного кордону ЄС громадянами третіх країн. Цей Регламент було ухвалено з метою уніфікації візової політики держав-членів ЄС (оскільки органи державної влади країн встановлювали різні вимоги щодо кількості та змісту документів, необхідних для отримання візи) та боротьби з незаконною міграцією з третіх держав.

Директива є обов’язковою щодо результату, якого необхідно досягти, для кожної держави-члена, якій її адресовано, проте залишає національним органам влади вибір форми та засобів.

Юридичні властивості директиви:

· обов’язковість для держав-членів, яким вона адресується (директива може мати індивідуальний (бути адресованою конкретній державі-члену, окремим державам-членам) або загальний характер (стосуватися усіх держав-членів));

· обов’язковість в обсязі результату, який має бути досягнутий (директива встановлює так званий «обов’язок кінцевого результату», а не «обов’язок певної поведінки», як це має місце щодо регламенту);

· не має прямого застосування (вимагає імплементації державою-членом у національне право, при цьому держави мають право самостійно обирати найбільш прийнятні для них форми та методи впровадження норм, вказаних у директиві. Директива отримує властивості повноцінного нормативно-правового акту лише після її імплементації до національних правопорядків через нормативно-правові акти держави. Зазвичай імплементація директиви здійснюється через трансформацію [22] та потребує зміни чинного законодавства або ухвалення нових законодавчих норм);

· юридичний контроль здійснюється лише Судом ЄС (як і у випадку регламенту, національний суд не може визнати регламент юридично недійсним, під час розгляду справи він може звернутися з цим питанням в порядку преюдиціальної процедури до судів ЄС);

· обґрунтованість (через визначення мотивів, на яких вона ґрунтується, та посилання на відповідні пропозиції або висновки);

· публікація в «Офіційному віснику ЄС» або повідомлення відповідній державі-члену (лише ті директиви, що застосовуються щодо всіх держав-членів, підлягають обов’язковій публікації в «Офіційному віснику ЄС»);

· набуття чинності на двадцятий день після опублікування (якщо дата не зазначена в самій директиві) або з моменту повідомлення директиви державі-члену.

Директиви виконують дві важливі функції:

(1) оптимальний засіб здійснення гармонізації [23] законодавства держав-членів. Національне законодавство приводиться до спільного стандарту, причому в обмеженому обсязі, який визначається відповідним положенням установчого договору, що слугує правовою підставою конкретної директиви. Завдяки властивостям, притаманним директиві, при здійсненні гармонізації вдається забезпечити повагу до національних правових систем, що мають власні правові концепції та термінологію;

(2) засіб децентралізації нормотворчого процесу. При ухваленні рішення на наднаціональному рівні часто об’єктивно складно належним чином врегулювати суспільні відносини з певного питання, оскільки важко передбачити розмаїття, динамічність і комплексність всіх можливих ситуацій.

Таким чином, у властивостях директиви закладена ідея субсидіарності, тт. необхідності ухвалення рішень на якомога нижчому рівні.

Директива застосовується лише щодо зазначених у ній держав-членів. Цим директива схожа на індивідуальні правові акти. Але в переважній більшості випадків директиви використовуються як загальнообов’язкові нормативно-правові акти. Директиви не можуть бути адресовані фізичним чи юридичним особам.

Директива може покладати на держав-членів різні види зобов’язань, а також може навіть зобов’язувати інституції ЄС. Так, у директиві можуть міститися о сновні зобов’язання держав-членів – норми, що визначають питання, яких стосується директива, таким чином окреслюючи сферу її застосування та часто вказуючи на її мету. Ці норми також описують, часто досить деталізовано, ту правову та/або фактичну ситуацію, яку держави-члени повинні створити в результаті імплементації; при цьому може бути вказано спосіб, у який ця ситуація повинна бути реалізована.

Директиви можуть визначати додаткові зобов’язання держав-членів: щодо строків імплементації директив: у кожній директиві визначається остаточний строк, до настанням якого держава-член повинна завершити її імплементацію; щодо обов’язку держав-членів вживати заходи з імплементації директиви (наприклад, ухвалювати закони, підзаконні та адміністративні акти); повідомляти Комісію про заходи, вжиті з метою імплементації директиви; надавати Комісії тексти національних правових актів, які держави-члени планують ухвалити з метою імплементації директиви. Це дозволить Комісії попереджати неналежну імплементацію; повідомляти Комісії інформацію або консультуватися з Комісією щодо національних імплементаційних заходів, які вживаються в рамках розсуду, наданого державам-членам, або щодо проектів національних імплементаційних заходів до їхнього остаточного ухвалення; здійснювати співпрацю, різноманітні взаємні консультації, обмін інформацією з іншими державами-членами та/або Комісією; здійснювати певні оцінювання або дослідження; розробляти та надавати періодичні звіти про застосування відповідної директиви тощо.

У випадку невиконання обов’язку з трансформації директиви держави-члени притягуються Комісією до відповідальності через Суд ЄС, результатом чого може бути накладення на них штрафів та/або пені. У свою чергу фізичні та юридичні особи, яких директива наділяє правами, можуть захищати свої права, які випливають із змісту директиви у національних судах, та вимагати компенсації завданої ним шкоди.

Прикладом може бути Директива Ради ЄС про гігієну продуктів харчування № 93/43/ЄЕС від 14.06.1993 р. На держав-членів згідно з Директивою покладено кінцевий обов’язок: готувати, обробляти, виробляти, пакувати, зберігати, транспортувати, доставляти, здійснювати вантажні та розвантажні роботи, реалізовувати або поставляти споживачеві продуктів харчування виконуються із дотриманням вимог гігієни. Підприємства з виробництва продуктів харчування виконують правила гігієни, які викладені у Додатку до Директиви. Відповідно до Директиви держави-члени можуть виконувати, змінювати або вводити національні положення щодо гігієни, які є більш конкретними, ніж ті, що викладені у Директиві, забезпечуючи, що ці положення: не менш суворі, ніж ті, що викладені у Додатку; не створюють обмежень, перешкод або бар’єрів у торгівлі продуктами харчування, виробленими відповідно до цієї Директиви. Держави-члени самостійно ухвалюють необхідні закони, підзаконні акти та адміністративні положення для виконання цієї Директиви не пізніше 30 місяців після її прийняття та повідомляють про це Комісію.

Рішення є обов’язковим у повному обсязі. Якщо рішення визначає тих, кому воно

адресовано, воно є обов’язковим лише для них.

Юридичні властивості рішення за ст. 288 ДФЄС:

· обов’язковість лише для осіб, яким воно адресується (індивідуальний характер);

· обов’язковість у цілому, в усіх своїх елементах;

· обґрунтованість (через визначення мотивів, на яких вона ґрунтується, та посилання на відповідні пропозиції або висновки);

· публікація в «Офіційному віснику ЄС» або повідомлення відповідній особі;

· набуття чинності на двадцятий день після опублікування (якщо дата не зазначена в самому рішенні) або з моменту повідомлення рішення державі-члену.

Адресування чітко визначеному колу осіб (фізичним і юридичним особам, державам-членам) є характерною рисою рішень; вони не призначені для загального застосування, тому не можуть виконувати функцію уніфікації чи гармонізації законодавства держав-членів. Тому цей тип правових актів найбільше придатний для актів виконавчого характеру. Наприклад, при здійсненні Комісією наглядових функцій у галузі конкуренційної політики. Також Комісія зазвичай врегульовує конкретні питання в галузі спільної сільськогосподарської політики через прийняття рішень. Якщо рішення адресоване державам-членам, то від них може вимагатися його імплементація в національне право.

Рішення, на відміну від регламентів або директив, можуть бути оскаржені в Суді ЄС приватними особами, – це прямо зазначено у ч. 4 ст. 263 ДФЄС. Так само, як і інші правові акти, рішення можуть бути визнані юридично нечинними лише судовими органами ЄС.

Звернімо увагу, що акт з назвою «рішення» не завжди вживається у контексті ст. 288 ДФЄС. Виходячи з принципу системної єдності норм установчого договору, слід було б припустити, що в усіх випадках вживання в решті положень договору терміну «рішення», його зміст мусить бути таким самим, як у ст. 288 ДФЄС. Однак інституціями ЄС ухвалюються акти під назвою «рішення», які відмінні за юридичними властивостями. Йдеться про (1) один з видів актів ЄЦБ (ст. 132 ДФЄС); (2) акт КОРЕПЕРу (ст. 240 ДФЄС згадуються його «процедурні рішення»); (3) акт Виконавчого комітету, створеного Шенгенськими угодами, так само як і «рішення, що становлять Шенґенський acquis» (ст. 2 Протоколу № 19, що інтегрує Шенґенський acquis до структури Європейського Союзу); (4) акт Ради, ухвалений на підставі Договору про ЄС (ч. 1 ст. 354); (5) акт судового органу держави-члена або ЄС (ст. 81, 256, 257, 267, ч. 4 ст. 299 ДФЄС); (6) акт асоціації суб’єктів підприємницької діяльності (ст. 101, 104 ДФЄС).

Отже, за допомогою рішень можуть ухвалюватися інші юридично обов’язкові приписи (у т.ч. нормативні), які не спрямовані на уніфікацію або гармонізацію національного права.

Рекомендації та висновки не є зобов’язальними. Вони приймаються Європейським Парламентом спільно з Радою, Радою чи Комісією відповідно до положень ДФЄС. Рада ухвалює рекомендації. Вона діє за пропозицією Комісії в усіх випадках, коли Договори передбачають ухвалення актів за пропозицією Комісії. Рада діє одностайно у тих сферах, у яких для ухвалення акту Союзу вимагається одностайність. Комісія та Європейський центральний банк ухвалюють рекомендації в окремих випадках, передбачених Договорами.

Рекомендації зазвичай приймаються інституціями ЄС, коли вони не мають повноважень згідно з Договором приймати обов’язкові заходи або коли вони вважають, що не варто приймати більш обов’язкові норми. Метою висновку є визначення точки зору інституції з певного питання.

Юридичні властивості:

Відсутність юридично обов’язкової сили в цих актів означає: (1) у випадку конфлікту з юридично обов’язковим актом пріоритет матиме останній; (2) вони не здатні породжувати для приватних осіб права, які можуть бути захищені в національних судах.

Утім, рекомендації можуть мати певне правове значення. Насамперед, правові властивості можуть випливати із положень самого установчого договору. Так, у ч. 2 ст. 117 ДФЄС недотримання (в тексті «ігнорування») державою-членом рекомендації Комісії тягне звільнення інших держав-членів від обов’язку враховувати проблеми такої держави.

По-друге, рекомендаційні акти можуть використовуватися при тлумаченні актів інституцій ЄС або актів держав-членів, що ухвалюються в рамках сфери дії права ЄС[24]. Суд ЄС наголосив на обов’язку національного суду використати рекомендаційний акт для тлумачення національного законодавства:

«Національні суди зобов’язані брати до уваги рекомендації для вирішення переданих до них спорів, зокрема, коли вони проливають світло на тлумачення національних заходів, прийнятих з метою їхньої імплементації, або коли вони призначені доповнити зобов’язуючі положення ЄС»[25].

Інші акти інституцій ЄС. В установчих договорах відсутній вичерпний перелік правових актів, які можуть ухвалюватися інституціями Союзу при виконанні своїх завдань чи регулюванні питань своєї внутрішньої організації. Необхідно аналізувати установчий документ і правила процедури конкретного органу, щоб встановити перелік правових актів, ухвалення яких віднесено до його компетенції, а також їхній статус на предмет відповідності джерелу права ЄС. Зокрема, юридично обов’язковими можуть бути делеговані, виконавчі акти інституцій ЄС, рішення особливого виду (sui generis), правила процедури, внутрішні регламенти, між інституційні угоди.

6.Прецеденти судових органів ЄС (передусім Суду ЄС, Загального суду)[26].

На становлення правопорядку Співтовариств, а згодом і Союзу суттєво вплинула діяльність судових органів ЄС, які використовували принцип прецеденту. Передусім переважна більшість загальних принципів права ЄС спочатку була сформульована у прецедентних рішеннях судів ЄС, а згодом набула нормативного закріплення в установчих договорах. Зокрема, принцип захисту основоположних прав уперше 1969 р. було сформульовано в прецедентному рішенні у справі 29/69 «Stauder v City of Ulm», а значно пізніше, 1992 р. його закріпили у Маастрихтському договорі як засадничий принцип права ЄС. Аналогічним чином були визначені принципи субсидіарності і пропорційності, верховенства і прямої дії права ЄС тощо.

На сьогодні можна стверджувати, що формально закріплені лише окремі елементи правила прецеденту.

(1) Суд ЄС постановив, що національні суди можуть на власний розсуд використовувати попередні рішення Суду без проведення консультацій з Судом Співтовариств, навіть якщо це суди останньої інстанції, рішення яких не можуть бути оскаржені[27] (тт. за загальним правилом, у такій ситуації вони повинні згідно зі ст. 267 ДФЄС звернутися за преюдиціальною постановою);

(2) відповідно до Правил процедури Суду, якщо при розгляді справи виявиться, що раніше подібне питання вже було вирішене, то Суд може вирішити справу по суті, постановивши наказ, який буде спрощеним рішенням та буде містити посилання на попереднє рішення або на відповідні прецеденти;

(3) преюдиціальна постанова Суду, в якій постановлено про недійсність правового акту ЄС, відтоді є обов’язковою для всіх національних судів[28];

(4) у переважній більшості випадків Суд ЄС дотримується своїх попередніх рішень, однак при зміні позиції з певного питання, як правило, він чітко на це вказує.

Отже, формально правило прецеденту в праві ЄС не закріплено (як це має місце в країнах англо-американської правової сім’ї), з аналізу сучасного розвитку цього права можна дійти висновку, що прецеденти судових органів ЄС є важливим джерелом права. Такий висновок можна зробити з огляду на: 1) особливості права ЄС (специфіку установчих договорів, що містять загальні правові приписи, які необхідно конкретизувати на практиці); 2) особливого місця судів ЄС в інституційній системі; 3) значення рішень судів ЄС у правопорядку Союзу. Так, за допомогою прецеденту значно деталізуються положення установчих договорів та норми права ЄС; у прецедентах подаються єдині норми, стандарти, необхідні для ефективного функціонування Союзу в цілому; такі судові роз’яснення набувають нормативного характеру, обов'язкового для дотримання всіма суб'єктами права ЄС; за допомогою прецеденту судових органів ЄС здійснюється значний регулюючий вплив у національних правопорядках держав-членів.

Незважаючи на те, що завдання судів ЄС формально обмежене тлумаченням і застосуванням кожного з інших джерел права, вони відіграють ключову роль у розширенні правопорядку ЄС. Прецедент судових органів ЄС виконує інтегруючу функцію – через нього формується і розвивається це право. Тому правова система ЄС має прецедентний характер. Концепція прецеденту, вироблена судовими органами ЄС, забезпечує одностайне застосування та тлумачення норм права ЄС усіма національними судовими інституціями держав-членів ЄС, завдяки чому стає можливим досягнення максимальної ефективності права ЄС. Цьому сприяє тісна співпраця та постійна взаємодія внутрішньодержавних судів та судів ЄС, основою якої є преюдиціальний механізм, передбачений ст. 267 ДФЄС.

Прецеденти судових органів ЄС обов’язково повинні враховуватися інституціями ЄС, державами-членами та їх органами при прийнятті будь-яких юридично значущих рішень. За порушення «прецедентного права» судів ЄС настає відповідальність на загальних підставах, передбачених установчими договорами.

7. Національне право держав-членів не є джерелом права Союзу. Водночас існує тісний зв’язокправа ЄС з правопорядками держав-членів:

(1) з цих правопорядків право ЄС отримує правові концепції (наприклад, загальні принципи права);

(2) ці правопорядки є джерелом правових норм для права ЄС;

(3) право ЄС може отримувати примусове виконання у цих правопорядках.

Єдиний, дещо ускладнений виняток: коли Суд застосовує загальний принцип права, він спочатку повинен проаналізувати національне право держав-членів щодо наявності в ньому відповідного принципу.

[1] Зазначимо, що за період існування Співтовариств та ЄС перелік установчих договорів змінювався. Так, 18.04.1951 р. було укладено перший установчий договір Співтовариств – Договір, що засновує Європейське співтовариство з вугілля та сталі. Він був строковим, і через 50 років після набуття чинності припинив свою юридичну силу. Відтак Європейське співтовариство з вугілля і сталі припинило існування з 23 липня 2002 р. Його права і обов’язки перейшли до Європейського Співтовариства (нині ЄС). З набуттям чинності 13.12.2007 р. Лісабонським договором була змінена назва Договору, що засновує Європейське Співтовариство – його було перейменовано на Договір про функціонування Європейського Союзу. Крім того, зі зміною структури ЄС окремою міжнародною організацією стало Європейське Співтовариство з атомної енергії (Євратом), відповідно його установчий договір 1957 р. відтоді не розглядається установчим договором ЄС (хоча до Євратому входять ті ж держави-члени та він обслуговується тією ж інституційною системою, що й ЄС).

[2] Наприклад, Протокол № 15 про деякі положення щодо Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії, який звільняє цю країну від зобов’язання вводити євро.

[3] Ця вимога діє в міжнародному праві (див. п/п. «b» п. 2 ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 р.).

[4] Т.Гартлі наводить як приклад декларацію Сполученого Королівства про визначення поняття громадянина цієї країни, що була ухвалена при приєднанні цієї країни до Співтовариства (Хартли Т.К. Вказ. праця.– С. 103).

[5] Прикладом останнього може слугувати встановлення 7-річної відстрочки запровадження права вільного пересування по ЄС для громадян десяти нових держав-членів.

[6] Так, Естонія, Латвія і Литва були змушені припинити дію угод про вільну торгівлю з Україною з 1 травня 2004 р.

[7] Йдеться про вихід з Європейської асоціації вільної торгівлі.

[8] Постанова від 4 жовтня 1979 р. у справі 1/78 Проект міжнародної угоди з природного каучуку (ECR, 1979, p. 2871, paras 34–36).

[9] Рішення у справі С-379/92 Peralta (ECR, 1994, p. I-3453, para. 16).

[10] Рішення в об’єднаних справах 21-24/72 International Fruit Company (ECR, 1972, p. 1219, para. 15).

[11] Рішення у справі C-286/90 Poulsen and Diva Navigation (ECR, 1992, p. I-6019, paras 10, 13-16 та 25-29).

[12] Рішення у справі C-216/01 Budejovický Budvar (ECR, 2003, p. I-13617, paras 150-166).

[13] Рішення у справі 41/74 Van Duyn проти Home Office (ECR, 1974, p. 1337, para. 22).

[14] Див., наприклад, рішення у справі C-432/92 Anastasiou (ECR, 1994, p. I-3087, paras 43, 50).

[15] Рішення у справі 92/74 Van den Bergh (ECR, 1975, p. 599, paras 2-9); рішення у справі 178/84 Комісія проти Німеччини (ECR, 1987, p. 1227, paras 44, 52).

[16] Рішення у справі 14/70 Bakels GmbH проти Oberfinanzdirektion München (ECR, 1970, p. 1001, paras 6-11).

[17] Рішення у справі C-376/90 Комісія проти Бельгії (ECR, 1992, p. I-6153, paras 21-26).

[18] Рішення у справі C-84/95 Bosphorus (ECR, 1996, p. I-3953, paras 13-15).

[19] Юридичні властивості правового акту визначаються його метою і змістом, але не офіційною назвою, наданою йому інституцією. Тому Суд ЄС неодноразово досліджував питання, наскільки формальна назва правового акту відповідає його реальній правовій природі, що випливає з його змісту.

[20] Уніфікація законодавства (лат. unio facere – робити єдиним) – процес повного узгодження законодавства відповідних держав шляхом приведення їх до єдиної системи, однакових нормативів.

[21] REGULATION (EC) No 810/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 July 2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:243:0001:0058:EN:PDF

[22] Трансформація (у праві ЄС) – спосіб імплементації норм права ЄС у норми національного права держав-члена, що передбачає прийняття на підставі відповідного нормативного акту ЄС норм внутрішнього права при збереженні змісту зобов’язання без обов’язкового його текстуального повторення.

[23] Гармонізація законодавства (грецьк. harmonia – співзвуччя, благополуччя) – багатосторонній процес узгодження законодавства, результатом чого є подолання суперечностей і формулювання мінімальних правових стандартів («законодавчих рамок») за допомогою затвердження загальних правових принципів для відповідних суб’єктів.

[24] Рішення у справі 113/75 Frecasseti проти Amministrazione delle finanze dello Stato (ECR, 1976, p. 983), рішення у справі 90/76 Van Ameyde проти UCI (ECR, 1977, p. 1091).

[25] Рішення у справі C-322/88 Grimaldi проти Fonds des maladies professionnelles (ECR, 1989, p. 4407, para. 18).

[26] З червня 1997 р. рішення судових органів ЄС, а також висновки генеральних адвокатів оприлюднюються в електронному вигляді на офіційному веб-сайті Суду ЄС (www. curia.europa.eu).

[27] Рішення у справі 28-30/62 «Da Costa».

[28] Рішення у справі 66/80 International Chemical Corporation (ECR, 1981, p. 1191).