Правовой режим межбюджетных отношений

Понятие «межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129—142). В ст. 129 БК РФ они опре­делены как отношения, возникающие между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, Конституции РФ. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 — 2001 гг. была одобрена в 1998 г. и реализуется до настоящего времени. Этапным моментом рефер­ирования явилось принятие Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по опре­деленным уровням бюджетной системы РФ;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­пределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

— равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюд­жетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспе­ченности субъектов РФ и муниципальных образований;

— равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотно­шениях с бюджетами субъектов РФ.

Принципы межбюджетных отношений объединяют все уров­ни бюджетной системы и в то же время лежат в основе разграни­чения доходов и расходов между ними.

Что касается принципа распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы, то со­гласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уров­ней бюджетной системы базируется на:

— основе минимальных государственных социальных стан­дартов;

— нормативах финансовых затрат на оказание государствен­ных услуг;

— единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Бюджетный кодекс РФ, впервые применяя такие понятия как «Минимальные государственные социальные стандарты», «мини­мальная бюджетная обеспеченность», устанавливает (ст. 6), что под «минимальными государственными социальными стандарта­ми понимаются государственные услуги, предоставляемые граж­данам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финанси­рования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Россий­ской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, гарантируемых государством на определенном мини­мально допустимом уровне на всей территории Российской Феде­рации». «Минимальная бюджетная обеспеченность — это мини­мально допустимая стоимость государственных или муниципаль­ных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюд­жета». Однако до настоящего времени закон о государственных минимальных стандартах еще не принят. Поэтому до его приня­тия порядок предоставления и расчета конкретных размеров фи­нансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспечен­ности определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Иными словами, пока расходы федерального бюджета в части финансовой помощи определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Распределение расходов по определенным уровням бюджет­ной системы осуществляется также через передачу расходов из одного уровня бюджетной системы в другой. Так, согласно ст. 130 БК РФ отдельные виды расходов могут передаваться из федераль­ного бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также из последних в местные бюджеты только путем включения соответствующих норм в закон о федеральном бюджете или соответственно в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и одновре­менно в бюджет РФ.

Большая часть межбюджетных отношений связана с реализа­цией принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Фактически к этому же сводится реа­лизация принципа выравнивания уровней минимальной бюджет­ной обеспеченности. Принцип равенства предполагает, что все субъекты РФ и муниципальные образования обладают равными юридическими возможностями при формировании своих бюджетов. Однако фактически их возможности могут быть разными и зависят от социально-экономических, географических, климати­ческих особенностей российского государства и т.д.

Особое значение для развития межбюджетных отношений Имеет принцип разграничения доходов между уровнями бюджет­ной системы. В мировой практике используются различные спо­собы разграничения доходов внутри бюджетной системы; в част­ности, к ним относятся:

1) разграничение конкретных доходов и налогов по уровням бюджетной системы;

2) распределение (квотирование) поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы кон­кретной доли налога в пределах единой ставки или процентных отчислений от налога;

3) установление территориальных надбавок к федеральным налогам.

Все эти способы используются в межбюджетных отношениях и связаны с налоговой системой России.

Впервые в 1991 г. Законом РФ «Об основах налоговой системы и Российской Федерации», налоги были закреплены за определен­ными бюджетными уровнями: федеральным бюджетом, бюджета­ми субъектов РФ и местными бюджетами. Отсюда и названия: федеральные налоги, налоги субъектов РФ и местные налоги.

К федеральным налогам, в частности, были отнесены налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль др.; в местные бюджеты субъектов РФ поступали налог на имущество организа­ции, лесной доход и др.; в местные бюджеты — налог на имущество физических лиц, земельный налог и т.д.

В 1998 г. была принята первая часть Налогового кодекса РФ, в котором устанавливалась новая система налогов (ст. 13, 14, 15), тик же, как и в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «привязанная» к уровням бюджетной системы. Новая система налогов была введена в действие с принятием второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 г. К сожалению не все налоги, перечисленные в ст. 13, 14, 15 НК РФ, действуют, поскольку пока они законодательно не установлены. К таким налогам относятся: налог на доходы от капитала, который не поступает пока в федеральный бюджет, налог на недвижимость, не поступающий в региональные бюджеты, и др.

Закрепление доходов за уровнями бюджетной системы положительно влияет на развитие межбюджетных отношений, ибо наделяет бюджеты собственными доходами, которые гарантируют бюджетную самостоятельность регионам и муниципальным образованиям. Вероятно в будущем собственные доходы станут основой, а может быть и единственным способом формирования доходной части любого бюджета. В настоящее время в доходной части бюджетов любого уровня бюджетной системы значительное место занимают дополнительные доходы или финансовая помощи из вышестоящих бюджетов.

Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ бюджету другого уровня производится в соответствии с БК РФ. Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам, установленным законом о федеральном бюджете на срок не менее трех лет и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Срок деист вия нормативов может быть сокращен только в случае внесение изменений в налоговое законодательство РФ (ст. 52 БК РФ). Аналогичным образом собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет,

Доходы, которые передаются из вышестоящего бюджета бюджетной системы в нижестоящий на вышеперечисленных условиях, называются регулирующими доходами. Процесс такой передачи средств в бюджетном законодательстве получил название «бюджетное регулирование».

Перечень регулирующих доходов и процентные отчисления от них в нижестоящие бюджеты установлены в том законе о бюджете, из которого доходы передаются. К ним, как правило, относят наиболее стабильные доходы, например, НДС, акцизы, налог н» доходы физических лиц и др. Например, доходы НДС в 2000 г. ни товары (работы и услуги), производимые на территории РФ, зачислялись в бюджеты субъектов РФ в размере 15%, а 85% доходов зачислялись в федеральный бюджет. Акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ в размере 50%. Акцизы ни остальные товары, производимые на территории РФ, полностью поступают в бюджеты субъектов РФ. Что касается налогов на до ходы физических лиц, то в 2000 г. в субъекты РФ они поступали и размере 84%, в 2001 — 99%.

Бюджетное регулирование внутри бюджетной системы РФ связано и с долговременным квотированием (разделением) либо Ставки налога, либо дохода, поступающего за налоговый период. Например, ставка налога на прибыль (24%) с 1995 г. разделена между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В на­стоящее время 7,5% ставки налога закреплено за федеральным бюджетом, а до 14,5% ставки налога поступает в бюджеты субъектов РФ, 2% зачисляется в местные бюджеты. В налоговом зако­нодательстве имеют место случаи, когда квоты на доходы уста­навливаются в процентном соотношении. Например, доходы от единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности поступают в размере 25% общей суммы единого налога 1 федеральный бюджет; 50% — в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Доходы от налога с продаж зачисляются в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в размере соответст­вен но 40% и 60% и направляются на социальные нужды мало­обеспеченных групп населения.

Одним из вариантов бюджетного регулирования является установление территориальных надбавок к федеральным налогам. В таком порядке перечисляется, например, налог на игорный биз­нес. В Федеральном законе «О налоге на игорный бизнес» установлены минимальные ставки налога с каждого объекта игорного бизнеса, к которым относятся игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора, касса букмекерской конторы. Доход от налога по федеральной ставке поступает в федеральный бюджет. Субъекты РФ в соответствии с федеральным законом имеют право при­ми мать аналогичные законы и устанавливать ставки с объектов торного бизнеса более высокие, чем федеральные. Все доходы, превышающие доходы, установленные в федеральном законе, по­ступают в бюджеты субъектов РФ.

Субъекты Федерации, получив квоты от федеральных налогов и доходов, могут передать часть их в муниципальные бюджеты и ибо устанавливают в своих законах о бюджете перечень своих регулирующих доходов, от которых производятся отчисления в Муниципальные (местные) бюджеты. В практике совершенствова­ния межбюджетных отношений целесообразно использовать как собственные (закрепленные), так и регулирующие доходы, так как механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа государственной власти, гарантирует осу­ществление целенаправленной политики на каждом уровне.

Кроме перераспределения налогов и доходов из вышестоящего бюджета законодательством предусмотрены формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которые предоставляются на определенных условиях (ст. 133—142 БК РФ).

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета субъ­ектам РФ может быть осуществлено в следующих формах (ст. 133 БК РФ):

— предоставление дотаций на выравнивание уровней мини­мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

— предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

— предоставление бюджетных кредитов;

— предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В ст. 139 БК РФ определены формы выделения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету. Они могут быть весьма разнообразны: субвенции, бюджетные ссуды, средст­ва из фондов финансовой поддержки муниципальных образова­ний, которые создаются в бюджете субъекта РФ, и др.

Кроме того, финансовая помощь в самых различных формах может выделяться из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам (ст. 141 БК РФ).

Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Напри­мер, в 2001 г. дотация была предоставлена бюджету города-ку­рорта Сочи (ст. 54 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опре­деленных целевых расходов. Например, ст. 37 Федерального за кона «О федеральном бюджете на 2001 год» установила выделение субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Например, тем же Федеральным законом утверждены суммы субсидий на государственную финансовую поддержку за­купки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайне­го Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сро­ками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Правительство РФ вправе выделять в 2001 г. субвен­ции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок их предо­ставления (ст. 113 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Согласно ст. 136 БК РФ субвенции и субсидии предоставляют­ся субъектам РФ на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

— расходов по федеральным целевым программам;

— капитальных расходов;

— расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ;

—- иных целевых расходов.

При этом, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются и ибо специальным федеральным законом, либо федеральным за­коном о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В настоящее время специального закона о порядке предоставления субвенций и субсидий из федерального бюджета не существует. Поэтому порядок их предоставления регулируется только федеральным законом о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год.

Бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» (ст. 58.) Правительство РФ предоставило бюд­жетные кредиты на:

— осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли на конкурсной основе на срок до трех лет в сумме, не превы­шающей 3 млрд руб., с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых;

— выполнение высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость, на срок до двух лет в пределах 1% ассигнований, предусмотренных на разработку перспективных технологий приоритетных направлений научно технического прогресса, с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых;

— приобретение дорожной техники и другого имущества, не обходимого для функционирования федеральных дорог, на срок до четырех лет в сумме до 500 млн руб. с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых.

Использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учет ной ставки) ЦБ РФ, действующей на период использования средств не по целевому назначению. Периодом нецелевого ис­пользования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный «бюджет или направления использования по целевому назначению.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставленные другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового.года. Например, Правительство РФ в 2001 г. вправе в случае необ ходимости в пределах финансового года предоставлять из феде­рального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов Российской Федерации на покрытие временных кассо­вых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъек­тов РФ (временные кассовые разрывы — это несовпадение сроков производства расходов со сроками поступления доходов по бюд­жету).

В ст. 137 БК РФ определены требования к предоставлению бюджетных ссуд субъектам РФ из федерального бюджета. Они следующие: а) цели предоставления, условия оплаты и порядок возврата целевых бюджетных ссуд определяются ежегодным фе­деральным законом о бюджете; б) непогашенная к концу года бюджетная ссуда погашается за счет финансовой помощи или за счет регулирующих доходов, получаемых бюджетом субъекта РФ в очередном финансовом году.

В рамках реализации Концепции реформирования межбюд­жетных отношений на 1999—2001 гг. в ежегодно принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год устанавливается несколько финансовых фондов, не­посредственно определяющих межбюджетные отношения. В числе этих фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития. Фонд развития ре­гиональных финансов.

Важнейшую роль в межбюджетных отношениях играет Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Феде­рации и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ в 1994 году». Этим же указом была введена система бюджетных транс­фертов. Понятие «бюджетные трансферты» означает перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты в виде норматив­но-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул, согласо­ванных с субъектами Федерации.

Трансфертная форма перераспределения средств между бюд­жетами компенсировала различия в стартовых условиях социаль­но-экономического развития регионов, различные уровни затрат в социальной сфере и обеспечила большую прозрачность в меж­бюджетных отношениях. При утверждении размеров нормативов (долей, процентов) для регионов в ФФПР используются не про­гнозируемые данные, а фактические результаты базового года, учитываются предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства, а также потери, вызванные решениями выше­стоящих органов бюджетной системы. Рассматривая в целом сис­тему бюджетных трансфертов как положительное явление, следу­ет признать, что основная ее цель — выравнивание социально-экономического развития территорий — не всегда выполнялась, поскольку финансовая помощь направлялась, в основном, на фи­нансирование текущих расходов региональных бюджетов и не была связана с эффективным использованием целевой направлен­ностью трансфертов. В 2001 г. была изменена методика распреде­ления трансфертов и процедура определения основных парамет­ров, используемых в расчетах (формулах), что отражало измене­ния, происходящие в экономике России. В основе новой методи­ки — оценка реальной бюджетной обеспеченности региона на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджет­ных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потен­циала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельны­ми (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами, гаран­тировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Одна из новаций реформирования; межбюджетных отношений — отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и до­ходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федераль­ных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население, географические усло­вия регионов. Эта концепция нашла свое выражение в Федераль­ном законе «О федеральном бюджете на 2001 год». В соответствии со ст. 37 этого закона из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяются в качестве трансфертов дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, в 2001 г. некоторым субъектам РФ выделяются из этого фонда суб­сидии на государственную финансовую поддержку закупки и до­ставки нефти, нефтепродуктов и т.д. для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Равным образом, территориям Дальнего Востока и Архангельской области из этого фонда выделяются суб­венции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

В настоящее время ФФПР остается ведущим в межбюджетных отношениях, как по объему ресурсов, так и в формировании и раз­витии методологической базы.

Фонд компенсации связан с выделением из федерального бюд­жета дополнительных средств для социальной защиты населения регионов, право на которые они получили в связи с принятием некоторых федеративных законов и программ. Например, сегод­ня выделение субвенций из этого фонда производится на реализа­цию Федерального закона «О государственных пособиях гражда­нам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г., Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., Федерального закона «О ветеранах» (в редак­ции Федерального закона от 2 января 2000 г.). Одновременно должны быть расширены полномочия субъектов РФ по определе­нию уровня и формы социальной поддержки населения таким об­разом, чтобы региональные власти имели возможность сбаланси­ровать объем своих обязательств с предоставляемым из Фонда компенсаций.

Фонд регионального развития был создан в федеральном бюджете на 2001 г. для финансирования федеральных про­грамм развития регионов. Основная цель этого фонда заключа­ется в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и соци­альной инфраструктуры. Одновременно с этим он должен объ­единить существующие региональные и федеральные инвести­ционные программы. Кроме того из средств Фонда оказывается дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъектам РФ.

Фонд развития региональных финансов предусмотрен в соста­ве расходов федерального бюджета в 2000—2001 гг., формируется за счет внешнего займа. В 2001 г. эта сумма была эквивалентна 20 млн долл. США. Фонд предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам будут иметь ежегод­но 5—10 регионов, прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ. В 2001 г. планируется завершить отбор регионов для первого транша и объявить тендер для второго транша планируемого внешнего займа. Предварительный отбор прошли г. Санкт-Петербург, Белгородская, Волгоградская, Са­марская, Челябинская области. Хабаровский край. Чувашская Республика.

 

 

Глава 9