Развитие экологической экспертизы и ОВОС в России

Официальным началом деятельности по ОВОС в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП (санитарные нормы и правила) 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зда­ний и сооружений», где в прил. 4 «Охрана окружающей природной среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта строительства должен был содержать «комплек­сную оценку оптимальности предусматриваемых технических ре­шений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия стро­ительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружаю­щую природную среду, включая флору и фауну». В СССР именно хозяйственное законодательство включало опре­деленные положения, направленные на предотвращение негатив­ного воздействия на окружающую среду. Нормы и правила плани­рования и проектирования содержали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расче­тов, изысканий по оформлению проектной документации. Напри­мер, начиная с 70-х гг. XX в., существовало требование о включе­нии в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей природной среды», описывающего проектируемые природоохранные меры.

Кроме того, для осуществления определенных видов деятель­ности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных ком­понентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы (ТерКСОП), которые часто разрабатывались параллельно с планами или про­граммами территориального развития. ТерКСОПы были, по сути, первой попыткой осуществить систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отрас­лей народного хозяйства.

На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут много­численными экологическими проблемами (воздух городов, засо­ление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директив­ных методов показали принципиальную недостаточность существу­ющих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитыва­лось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необхо­димость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85. В 1985 году Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прото­типом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т. е. первый механизм экологи­ческой оценки в СССР был создан на основе практики проведе­ния экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и обществен­ность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные по­следствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказ­чиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при под­готовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в основном, коллективов ученых, которые прогнозировали измене­ния состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная госу­дарственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы де­ятельности по ней, ответственность за проведение которой возла­галась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной дея­тельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготови­ло серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснова­ния/проекта строительства хозяйственного объекта на новом зе­мельном участке.

Верховный Совет 27.11.89 принял Указ № 827-1 «О неотлож­ных мерах по улучшению экологической ситуации», который за­прещал финансирование проектов и программ, не имевших поло­жительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомпри­роды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС.

Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обя­зывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в ее состав результаты про­ведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотре­ние переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный ха­рактер.

Экологическая переориентация деятельности института проек­тирования и соответствующие структурные изменения в проект­ных организациях начались по существу в 1992 г., когда тер­риториальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосно­вывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке техни­ко-экономических обоснований (расчетов) и проектов строитель­ства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиату­ру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подле­жали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки от­раслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для созда­ния национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ве­домств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР от­раслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали пер­вым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью раз­работки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максималь­ный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания «Конвенции об оценке воздействия на окру­жающую среду в трансграничном контексте» в 1991году в СССР сложилась существующая и поныне в России систе­ма ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало дей­ствовать в России, за исключением тех случаев, когда принима­лись новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависи­мости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без по­ложительного заключения государственной экологической экспер­тизы запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом министров утверж­дается «Положение о государственной экологической экспертизе» (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говори­лось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на са­мой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

В окончательном варианте приведена следующая формулиров­ка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — проце­дура учета экологических требований законодательства Российс­кой Федерации при подготовке и принятии решений о социаль­но-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспер­тизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федера­ции», законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных за­конов и подзаконных актов о лицензировании природопользова­ния сформировалась, в общих чертах, современная российская система ЭО.