Не завжди держава, органи місцевого самоврядування можуть сформувати доходи бюджетів у таких обсягах, щоб забезпечити виконання своїх завдань і функцій. Зазначене спричиняє прийняття Державного бюджету України, місцевих бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом, основними джерелами фінансування якого є державні та місцеві запозичення. Такі запозичення и економічній та юридичній літературі прийнято називати державним і місцевим кредитом.
Економічною сутністю державних та місцевих запозичень є акумуляція тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фінансових осіб, які на умовах відплатності та повернення використовуються державою (органами місцевого самоврядування) як позичкові кошти.
З правового погляду інститут державних та місцевих запозичень - це урегульовані правовими нормами суспільні відносини, які виникають, змінюються чи припиняються у пропії і акумуляції державою, органами місцевого самоврядування тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, строковості, відплатності та повернення з метою вирішення публічних цілей і завдань держави та органів місцевого самоврядування - покриття бюджетного дефіциту, регулювання грошового обігу.
Слід розрізняти дві основні форми запозичень: публічні (державні, місцеві) та приватні (банківські).
Спільним між цими двома формами є те, що: а) вони є складовими частинами самостійної ланки фінансової системи України - кредит; б) базуються на єдиних принципах кредитних відносин (строковості, відплатності, повернення), об'єднуючи два зустрічних потоки: залучення, акумуляція тимчасово вільних коштів, накопичення їх у кредитора та надання уже зосереджених коштів позичальникам.
Відмінність між ними полягає в тому, що у відносинах в галузі державних (місцевих) запозичень позичальником, як правило, є держава або орган місцевого самоврядування, а кредиторами - фізичні і юридичні особи; у галузі приватних запозичень -відповідно, кредитна установа (кредитор) та юридичні і фізичні особи (позичальники); потреба у державних (місцевих) запозиченнях обумовлена недостатністю фінансових ресурсів держави, органів місцевого самоврядування для вирішення їх публічних цілей і завдань; приватні запозичення пов'язані із недостатністю коштів юридичних та фізичних осіб для приватних цілей; наслідком відносин у галузі державних (місцевих) запозичень є державний (місцевий) борг, а у сфері приватних запозичень - укладення кредитного договору.
Державні (місцеві) запозичення будуються на певних принципах (повернення, строковості та платності, забезпеченості, цільового характеру) та виконують розподільчу, регулюючу та контрольну функції.
Принцип повернення, строковості і платності означає обов'язок позичальника повернути у строго визначений термін суму основного боргу і сплати процентами у визначеній сумі за користування кредитом.
Принцип забезпеченості передбачає наявність у позичальника права захисту своїх інтересів, недопущення збитків через неплатоспроможність позичальника. При утворенні державного боргу, крім передбачених штрафних санкцій, як об'єкт застави може виступати державне чи комунальне майно, а при отриманні зовнішніх позик, наприклад від Міжнародного валютного фонду (далі - МВФ), як застава виступає необхідна частина державного валютного фонду.
Принцип цільового характеру державних (місцевих) запозичень виражається в основному їх завданні - покритті дефіциту державного чи місцевого бюджетів. Наприклад, нецільове використання Україною як позичальника залучених грошових коштів від МВФ за програмою "стенд бай" та неналежне виконання умов кредитування призвели до припинення кредитування України за цією програмою у березні 1998 року без права поновлення.
Завдяки розподільчій функції державних (місцевих) запозичень здійснюється формування централізованих фондів коштів та мобілізуються додаткові кошти для фінансування видатків держави, органів місцевого самоврядування, забезпечується регулювання грошового обігу.
Сутністю контрольної функції є контроль за станом централізованих фондів коштів, за їх цільовим використанням, за термінами повернення позичених коштів та своєчасністю сплати процентів.
Відносини, що виникають під час державних та місцевих запозичень, характеризуються певними ознаками, основними серед яких є такі: добровільний та договірний характер; мають певний суб'єктний склад (позичальника та кредитодавця (позичальником є держава, органи місцевого самоврядування)); засобом забезпечення державних (місцевих) запозичень є державне та комунальне майно; кошти, залучені під час державних та місцевих запозичень, спрямовуються на зменшення бюджетного дефіциту та регулювання грошового обігу шляхом випуску та розміщення державних і місцевих цінних паперів.
Відповідно до ст.92 Конституції України порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи встановлюються законами України, що деталізуються в указах Президента України, постановах КМУ, нормативних актах міністерств, відомств, органів місцевої влади.
Здійснення державних (місцевих) запозичень призводить до утворення державного (місцевого) боргу, який класифікують за такими підставами:
- залежно від позичальника: державний борг, що складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, включно з борговими зобов'язаннями держави, що набувають чинності в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору; місцевий борг, що складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань органів місцевого самоврядування, що набувають чинності в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору;
- залежно від суб'єктів-кредиторів: внутрішній - виникає у зв'язку із залученням грошових коштів юридичних та фізичних осіб - резидентів України шляхом розміщення державних цінних паперів у певній державі чи її адміністративно-територіальному утворенні у національній валюті; зовнішній - виникає у зв'язку із залученням зовнішніх позик, які розміщуються, як правило, на фондових ринках за межами держави в іноземній валюті і є заборгованістю держави, органів місцевого самоврядування перед урядами інших держав, міжнародними фінансовими організаціями, іноземними юридичними та фізичними особами;
- залежно від виду виплат: капітальний борг - уся сума випущених та непогашених зобов'язань з усіх видів запозичень, включно з процентами по них; поточний державний борг - охоплює лише витрати, пов'язані з виплатою прибутку кредиторам з боргових зобов'язань і самих боргових зобов'язань, строк погашення яких уже настав.
За БК для фінансування дефіциту бюджетів можуть використовуватися такі види запозичень: державні внутрішні запозичення; державні зовнішні запозичення; внутрішні запозичення органів влади АРК; внутрішні запозичення органів місцевого самоврядування; зовнішні запозичення органів місцевого самоврядування.
Право на здійснення запозичень належить:
- державних внутрішніх та зовнішніх запозичень - державі в особі Міністра фінансів України за дорученням КМУ;
- внутрішніх місцевих запозичень - лише Верховній Раді АРК та міським радам;
- зовнішніх місцевих запозичень - міським радам міст з чисельністю населення понад 800 000 мешканців за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень.
Відповідно до БК граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК чи місцевого самоврядування встановлюється на кожний бюджетний період відповідно Законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, величина основної суми якого не повинна перевищувати 60% від фактичного річного обсягу ВВП.
Держава бере участь у відносинах щодо здійснення державних (місцевих) запозичень в особі уповноважених нею органів, які маю і ь визначені законодавством повноваження.
Представницькі органи: визначають політику щодо державних (місцевих) запозичень, встановлюють межу боргу під час затвердження бюджету на наступний фінансовий рік, здійсню кл ь контроль за його станом.
Рахункова палата здійснює контроль за утворенням і погашенням державного внутрішнього боргу України26'.
Кабінет Міністрів України має повноваження: здійснювані запозичення в межах, визначених законом про Державний бюджет України; здійснювати управління державним боргом України; визначати порядок, умови випуску та розміщення боргових зобов'язань.
Основним завданням Міністерства фінансів України у цій сфері відповідно до Положення про Міністерство фінансів, затвердженої о постановою КМУ від 27 грудня 2006 року №1837 є забезпечення здійснення державних запозичень, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу. Відповідно до цього завдання Мінфін України: розробляє за дорученням КМУ програми державних запозичень, бере участь в організації роботи, пов'язаної із залученням фінансових ресурсів в економіку України відповідно до законодавства; здійснює у межах своїх повноважень операції з державним боргом з метою погашення та обслуговування державних боргових зобов'язань; подає в установленому порядку висновки про відповідність проекту рішення про здійснення запозичень до місцевих бюджетів чи іншої операції вимогам, установленим бюджетним законодавством, забезпечує ведення загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів; визначає порядок отримання короткотермінових позичок Радою міністрів АРК, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних рад у фінансово-кредитних установах для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету; здійснює в установленому порядку випуск облігацій внутрішньої і зовнішньої державної позики, казначейських зобов'язань та інших державних цінних паперів, передбачених законодавством, визначає обсяг їх емісії за строком погашення у межах загального обсягу емісії; бере участь у проведенні державної експертизи проектів, фінансування яких здійснюється за рахунок кредитів, що залучаються державою або під державні гарантії.
Відповідно до Закону України "Про державний внутрішній борг України" Мінфін України у порядку, погодженому з НБУ, здійснює управління державним внутрішнім боргом України та його обслуговування через банківську систему України через проведення операцій з розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів, їх погашення і виплати доходу по них у вигляді процентів та в іншій формі. За дорученням Уряду Мінфіном України провадиться розміщення боргових зобов'язань Уряду України та надання гарантій від імені Уряду України.
Органи місцевого самоврядування мають повноваження на визначення порядку, умов випуску та розміщення власних боргових зобов'язань.
НБУ виконує роль генерального агента з обслуговування державного боргу: виконує операції з його обслуговування, пов'язані З розміщенням облігацій внутрішніх державних позик та цільових облігацій внутрішніх державних позик України, їх погашенням і виплатою доходів за ними; провадить депозитарну діяльність щодо цих цінних паперів. Порядок проведення операцій, пов'язаних із розміщенням облігацій, встановлюється НБУ за погодженням з Мінфіном України. Особливості провадження депозитарної діяльності з державними облігаціями України визначаються Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку разом з НБУ. Для забезпечення виконання покладених функцій НБУ має право приймати на зберігання та в управління державні цінні папери, інші цінності.
Відповідно до постанови КМУ "Про заходи щодо залучення державою або під державні гарантії іноземних кредитів і надання державних гарантій" від 11 липня 2001 року №787 Міністерство економіки України визначено центральним органом виконавчої влади, який координує роботу з підготовки та впровадження проектів, що передбачають залучення іноземних кредитів під державні гарантії. Агентські функції стосовно окремого кредитора щодо залучення, погашення та обслуговування іноземних кредитів, повернення яких гарантується КМУ, та надання юридичним особам-резидентам кредитів за рахунок залучених коштів виконують банки-агенти, визначені КМУ за результатами конкурсу, порядок проведення якого встановлює Мінфін України.
Інститут державних (місцевих) запозичень об'єднує не лише правовідносини щодо боргових зобов'язань держави, органів місцевого самоврядування, а й правовідносини, що опосередковуються функціонуванням державного (місцевого) боргу: між НБУ та органами представницької та виконавчої влади щодо перерахування з бюджету коштів на відшкодування затрат на розміщення, рефінансування, погашення боргових зобов'язань і виплату прибутків з державних (місцевих) позик; між установами Ощадного банку України і НБУ щодо виплат процентів по вкладах; між НБУ і Мінфіном України щодо укладення угоди про проведення операцій з обслуговування державного боргу на підставі доручення Уряду України; - між Мінфіном України і органами місцевого самоврядування щодо реєстрації запозичень, реєстрації емісії місцевих цінних паперів. Під управлінням державним (місцевим) боргом мають на увазі сукупність заходів держави і муніципальних утворень з виплати доходів кредиторам та погашення позик, а також порядок, умови випуску і розміщення боргових зобов'язань держави, органів місцевого самоврядування. Управління державним (місцевим) боргом охоплює: визначення порядку, умов випуску та розміщення боргових зобов'язань держави, органів місцевого самоврядування; здійснення операцій з розміщення державних (місцевих) позик, виплат доходів з них у вигляді процентів, рефінансування та погашення; контроль за станом державного (місцевого) боргу.
Управління боргом здійснюється через використання таких методів:
1) рефінансування позик - випуск нових позик з метою покриття раніше випущених боргових зобов'язань;
2) консолідація позик - зміна термінів дії раніше випущених позик;
3) конверсія позик - зміна розміру прибутковості позики шляхом як зниження, так і підвищення відсоткової ставки прибутку, що виплачується державою своїм кредиторам за борговими зобов'язаннями;
4) уніфікація позик - об'єднання декількох раніше випущених позик в одну нову;
5) анулювання державного боргу - повна відмова від боргових зобов'язань;
6) реструктуризація - припинення боргових зобов'язань із заміною їх іншими, з іншими умовами обслуговування та погашення боргових зобов'язань.
Для фінансування витрат із розміщення, рефінансування, виплати доходу та погашення боргових зобов'язань Уряду України у складі Державного бюджету України створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України, до якого враховуються кошти у розмірі 50%, одержані від приватизації майна державних підприємств.
