Взаимодействие органов власти и независимого эксперта является важным принципом при производстве антикоррупционной экспертизы, реализация которого способствует достижению целей противодействия коррупции. При осуществлении такого взаимодействия существует целый ряд проблем, связанных с недостаточной урегулированностью этого вопроса на законодательном уровне.
Первая проблема связана с механизмом отправки заключения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляется в тот орган, который принял нормативный правовой акт или предоставил его проект для экспертизы. Такая отправка может осуществляться почтой России или, как указано в п. п. 5 и 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, через сайт на указанный для каждого акта адрес.
Интересный механизм отправки заключений определен в п. 24 Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, согласно которому с целью соблюдения срока для производства независимой антикоррупционной экспертизы во избежание ситуации, когда проект нормативного правового акта будет утвержден (принят) до поступления заключения, независимые эксперты предварительно направляют свое заключение в виде электронного документа на адрес электронный почты, указанный в извещении, в пределах указанного срока. О направлении заключения в виде электронного документа независимыми экспертами указывается в сопроводительном письме с указанием адреса электронной почты, на которое направлялось заключение, и даты направления. Из этого Положения следует, что эксперт должен отправить заключение дважды - и по электронной почте, и по почте России.
Если заключение отправляется по почте, то у экспертов не возникает вопросов, связанных с получением или неполучением такого заключения органом власти и подтверждением самого факта проведения экспертизы, так как в этом случае возможна отправка заключения заказным письмом с уведомлением. Если же заключение отправляется через сайт, то у экспертов может возникнуть вопрос о судьбе отправленного заключения, так как возможны случаи, когда происходят сбои в сети, или заключение "не доходит" до получателя и т.п. Соответственно, если по каким-либо причинам заключение не было получено органом, то эксперт не сможет доказать факт проведения экспертизы по конкретному акту. Поэтому, на наш взгляд, следует также закрепить положение о том, что орган власти или должностное лицо, которому направлено заключение, обязаны информировать эксперта о получении заключения.
Вторая проблема связана с определением значения заключения независимого эксперта. Согласно ст. 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" направленное заключение носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, вынесшими данный акт. Срок для рассмотрения заключения установлен в ч. 3 ст. 5 вышеназванного Федерального закона. В соответствии с этой нормой заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы может рассматриваться организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней. За это время нормативный акт может быть принят и может начать действовать. Таким образом, значение заключения независимого эксперта для дальнейшей судьбы нормативного правового акта, а особенно его проекта, законодательно не определено, т.е. наличие заключения независимого эксперта с указанием коррупциогенных факторов не препятствует принятию такого акта, а также не приостанавливает действие уже вступившего в силу нормативного правового акта.
Кроме того, орган, издавший нормативный акт или подготовивший его проект, может "не согласиться" с результатами независимой экспертизы и в том случае, когда коррупционные факторы налицо, дав при этом мотивированный ответ на заключение.
Такое Положение сводит независимую экспертизу к простой формальности, хотя в п. 20 ст. 7 Федерального закона "О противодействии коррупции" среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции указывается повышение ответственности федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции. Поэтому нереагирование на рекомендации, содержащиеся в заключении независимого эксперта следует по крайней мере рассматривать как служебный проступок со всеми последствиями <108> и выяснять причины такого нереагирования, среди которых могут быть халатность, ошибки, злоупотребления и т.п., пагубно отражающиеся на эффективности правоприменения <109>.
--------------------------------
<108> Тихомиров Ю.а. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 21.
<109> Там же.
В некоторых подзаконных актах содержатся положения, касающиеся возможности учета мнения независимых экспертов. Эти положения, как правило, закрепляют требование, согласно которому, если заключение эксперта содержит указание на коррупциогенные факторы и орган - разработчик проекта нормативного правового акта - согласен с этими факторами, то он должен внести соответствующие изменения в подготовленный проект.
В случае если коррупциогенные факторы будут обнаружены в действующем нормативном правовом акте, то глава 24 ГПК РФ <110> предусматривает возможность признания такого акта недействующим полностью или в части. Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. При этом подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
--------------------------------
<110> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица <111>.
--------------------------------
<111> Статья 253 ГПК РФ.
При этом для реализации названной возможности обращения в суд целесообразно использовать право независимого эксперта на сообщение о наличии коррупциогенных факторов в органы прокуратуры. Оказать помощь в этом случае для прокурора является обязанностью, закрепленной в п. 1.4 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" <112>, согласно которому при реализации своих полномочий в области противодействия коррупции прокуратуре следует наладить взаимодействие с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, в том числе проводящими независимую экспертизу на коррупциогенность.
--------------------------------
<112> Законность. 2010. N 4.
Третья проблема заключается в получении ответа на заключение от государственных органов власти. Исходя из смысла ст. 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", мотивированный ответ на заключение эксперта дается только в случае, когда в таком заключении содержатся предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов, в иных же случаях дача такого ответа не обязательна. Аналогичное положение содержится и в ведомственных актах. Так, например, согласно п. 6 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по финансовым рынкам по результатам рассмотрения заключения профильным управлением гражданину или организации, проводившим независимую антикоррупционную экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Это, скорее всего, будет означать, что заключения эксперта даже с выявленными коррупциогенными факторами, но без предложений по их устранению, не будут рассматриваться вообще. Если же в заключении не названы коррупциогенные факторы, то разработчик и вовсе не обязан давать на такое заключение ответ. Эксперт может даже не узнать о рассмотрении или нерассмотрении результатов проведенной им экспертизы.
Для минимизации вышеназванных случаев также возможно использовать официальный сайт, где следует размещать не только заключения экспертов, но и мотивированные ответы органов власти на них, а также обзоры наиболее типичных коррупциогенных факторов. Такую обязанность по размещению на сайте ответов на заключения следовало бы прямо закрепить в законодательстве так, как это сделано применительно к обзорам обращений граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления в Федеральном законе "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <113>. Названным Законом установлена обязанность размещать на сайте также и обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах.
--------------------------------
<113> Подпункты "в" п. 9 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Такое размещение и обобщение результатов независимой экспертизы позволят сделать ее проведение открытым и проанализировать, какие органы власти учитывают мнение эксперта для улучшения качества нормативных правовых актов или их проектов и исключения в них коррупциогенных факторов, а для каких нормы об обязательном рассмотрении заключения носят лишь декларативный характер. Возможно также давать публичную информацию о коррупциогенных правовых актах в виде сообщений в юридических журналах <114>.
--------------------------------
<114> Тихомиров Ю.а. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 21.
Четвертая проблема - проблема оценки заключения эксперта. Так как независимые эксперты при осуществлении экспертизы руководствуются Методикой <115> ее проведения, то согласно п. 2 Методики для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или Положения проекта нормативного правового акта с целью установления наличия или отсутствия коррупциогенных факторов. При этом на законодательном уровне не устанавливается обязанность эксперта выявить все коррупциогенные факторы в каждом акте или его проекте. Поэтому может возникнуть проблема оценки заключения эксперта - при его сравнении с заключением Министерства юстиции РФ или при сравнении с заключениями других экспертов. Вполне вероятны ситуации, когда Министерство юстиции РФ выявит коррупциогенные факторы в проекте нормативного акта, а независимый эксперт не выявит их <116>, или, наоборот, в заключении Минюста России таких факторов указано не будет, а в заключении эксперта они имеются, или возможны случаи, когда заключения даются разными экспертами, и в каждом таком заключении указано разное количество или разные виды коррупциогенных факторов.
--------------------------------
<115> Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
<116> Астанин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". СПб.: Юридический центр Пресс, 2009. С. 93.
Общий порядок разрешения таких коллизий установлен в п. 6 ст. 4 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", согласно которому разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. Следует отметить, что такого порядка законодательно пока не установлено, но он имеется в некоторых ведомственных нормативных правовых актах. Например, в соответствии с п. 9 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Минсельхозе России <117> в случае несогласия с результатами антикоррупционной экспертизы, свидетельствующими о наличии в проекте нормативного правового акта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, заместитель Министра (в соответствии с распределением обязанностей) или уполномоченный директор департамента направляет проект нормативного правового акта с приложением заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и обосновывающих материалов Министру и действует в соответствии с его указаниями. Пунктами 28 и 29 Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде РФ установлен следующий механизм урегулирования разногласий:
--------------------------------
<117> Приложение к Приказу Минсельхоза России от 14 мая 2010 г. N 160 // Российская газета. 2010. 25 июня.
1) в случае согласия с выводами либо с частью выводов, содержащимися в заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, положения проекта нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, устраняются на стадии доработки структурным подразделением, являющимся разработчиком проекта нормативного правового акта;
2) в случае несогласия структурного подразделения, являющегося разработчиком проекта нормативного правового акта, с результатами независимой антикоррупционной экспертизы вопрос переносится на рассмотрение Комиссии. Структурное подразделение - разработчик проекта нормативного правового акта в течение 10 дней с момента поступления экспертного заключения независимой антикоррупционной экспертизы направляет подписанную руководителем структурного подразделения докладную записку председателю Комиссии с мотивированным обоснованием своего несогласия с выводами, содержащимися в заключениях независимых экспертов, и прикладывает проект нормативного правового акта, заключение и иные необходимые документы.
Комиссия рассматривает поступившие материалы в течение 15 дней с момента поступления докладной записки и принимает соответствующее решение.
В п. п. 13, 14 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства связи <118> предусмотрен следующий порядок урегулирования возникших разногласий: о разногласиях по проекту приказа, в том числе разногласиях, возникающих при оценке указанных в заключении по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта приказа коррупционных факторов, руководитель управления Россвязи, которое подготовило проект приказа, сообщает заместителю руководителя Россвязи (в соответствии с распределением обязанностей) с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия. Заместитель руководителя Россвязи (в соответствии с распределением обязанностей) и начальник управления Россвязи, которое подготовило проект приказа, обеспечивают согласование проекта приказа, в том числе путем проведения согласительных совещаний. При наличии неурегулированных разногласий по проекту приказа заместитель руководителя Россвязи докладывает о них руководителю Россвязи и действует в соответствии с его указаниями.
--------------------------------
<118> Утвержден Приказом Россвязи от 28 октября 2009 г. N 265 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства связи" // Российская газета. 2009. 18 дек.
Законодательно также не решен вопрос об ответственности органов власти за принятие нормативных правовых актов и разработку их проектов, содержащих коррупциогенные факторы, так как в этих случаях речь идет, как правило, о коллективной ответственности, а проблемы ответственности за нарушения в сфере правотворчества разрабатываются в основном в рамках исследования конституционной ответственности, для которой характерны следующие признаки:
1) субъекты конституционной ответственности - только высшие государственные органы власти и управления и должностные лица;
2) мерой конституционной ответственности является досрочное прекращение полномочий государственного органа, отрешение от должности высших должностных лиц государства (его субъекта) или отзыв депутата представительного (законодательного) органа;
3) конституционная ответственность применяется за совершенное правонарушение, т.е. виновное противоправное деяние.
Исходя из анализа существующих мер конституционной ответственности представительных органов, можно выделить две:
1) официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска;
2) досрочное прекращение полномочий органа власти.
Такие меры в настоящее время меры малоэффективны, особенно если предусмотреть роспуск органа, принявшего акт. Такие роспуски, учитывая качество принимаемых законов и подзаконных актов, станут слишком частыми. Поэтому для того, чтобы исключить споры о применении, а тем более о реализации коллективной ответственности в рассматриваемой сфере, целесообразнее было бы перейти к принципу индивидуальной ответственности за принятие коррупционного акта. Для этого можно установить ответственность за правонарушения в отношении конкретных лиц, которые обладают полномочиями подписывать и обнародовать нормативные правовые акты:
1) на федеральном уровне - это Президент РФ;
2) на уровне субъекта РФ - глава субъекта;
3) глава органа местного самоуправления;
4) главы министерств и ведомств.
Указанные субъекты являются последней инстанцией, которую проходит законопроект или проект нормативного акта, они ставят свою подпись на нем, чем подтверждают свое согласие с содержанием нормативного акта. В свою очередь, указанные субъекты могут сами устанавливать лиц, виновных в принятии "некачественного" акта или непринятия акта вовремя, и предъявлять "регрессные" требования к своим подчиненным. Установление виновных для названных субъектов не должно представлять особой трудности, так как даже проекты актов не являются анонимными (например, в п. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы есть положение о том, что при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должен быть представлен текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект) <119>. Названный механизм будет более эффективным, чем предупреждения о роспуске или роспуск органа, принявшего некачественный акт.
--------------------------------
<119> Регламент Государственной Думы. Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД // Официальный сайт Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru.
Только при наличии неотвратимости ответственности, законодательно закрепленной, за игнорирование положений и замечаний экспертного заключения можно будет говорить об эффективности проведения правовой (независимой, общественной) экспертизы нормативных правовых актов.
Таким образом, основные проблемы взаимодействия независимых экспертов с органами власти встречаются:
1) при отправке заключения при помощи сайта и при подтверждении его получения;
2) при оценке результатов проведенной экспертизы;
3) при рассмотрении заключения эксперта.
Яркой иллюстрацией вышеперечисленных проблем является пример, связанный с заключением независимого эксперта, кандидата юридических наук, преподавателя Воронежского государственного университета, доцента Центрального филиала Российской академии правосудия А.А. Ефремова <120>. 26 января 2010 г. Министерство регионального развития РФ разместило у себя на сайте проект Приказа "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации" для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность с датой окончания приема соответствующих заключений - 1 февраля 2010 г. 1 февраля А.А. Ефремов послал свой отзыв в Минрегионразвития по электронной почте, запросив уведомление о прочтении (стандартная функция почтового клиента), а уже 2 февраля получил следующее уведомление, что "письмо было удалено без прочтения".
--------------------------------
<120> http:// pics.livejournal.com/ a_yefremov/ pic/ 00003g0k/
