Особливості організаційної структури управління природокористуванням у зарубіжних країнах

До країн, які нагромадили певний досвід в організації управління природокористуванням, безперечно належать США, Канада, Німеччина та Японія.

США. Період з 50-х до 70-х років ХХ століття промисловий розвиток США здійснювався практично при повній відсутності заходів у сфері охорони довкілля. Однак на порозі 70-х років стало очевидним, що нескоординовані дії заради надприбутків та підвищення рівня споживання зумовлюють високі рівні забруднення довкілля та погіршення стану здоров’я населення. В 1970 році Конгрес США приступив до розробки та прийняття законів, спрямованих на передачу повноважень в області попередження забруднення довкілля на федеральний рівень.

На вищому рівні спеціалізованим підрозділом з питань формування національної політики у сфері природокористування стала створена у січні 1970 року у виконавчому апараті президента Рада з питань якості довкілля. У її складі три штатні співробітники та підпорядкований їм штатний відділ, в якому працюють декілька десятків фахівців. Функціями Ради з питань довкілля стали визначення та прогноз негативних змін у якості довкілля, розробка рекомендацій адміністрації з питань формування національної політики у сфері природокористування, а також оцінка ефективності природоохоронних програм, які здійснюються в країні, а також пропаганда дій адміністрації у сфері природокористування. Крім того, ряд постійних комісій конгресу США займаються питаннями законодавчої політики у сферах природоохоронній та природокористування. Так, у сенаті США діє постійна Комісія з проблем довкілля, яка займається питаннями використання водних ресурсів, охорони флори і фауни, питаннями регулювання атомної енергетики.

Головною організацією державного регулювання виконавчої гілки федеральної влади, яка підпорядковується безпосередньо Президенту США, стало агентство з питань охорони довкілля. Керівники Агентства призначаються Президентом після затвердження кандидатур Конгресом. До основних завдань Агентства належать: розробка наукових критеріїв якості довкілля і визначення на їх базі гранично допустимих норм і стандартів, розробка та впровадження в життя федеральних програм. У його складі шість галузевих та 10 регіональних управлінь. Галузеві організовано за проблемами: управління боротьби із забрудненням вод, із забрудненням повітря, забрудненням токсичними речовинами, твердими відходами, радіоактивними речовинами, ядохімікатами. 10 регіональних управлінь забезпечують взаємодію федерального органу зі штатами та місцевими органами управління. В регіональних зосереджено половина всього штату Агентства. В разі необхідності притягуються професійні кадри із федерального управління.

Проблеми раціонального використання земельних і водних ресурсів, перебувають у віданні Міністерства природних ресурсів. Воно ж відповідає за охорону рибних ресурсів, рослинного і тваринного світу.

Крім того існує Національне управління досліджень океану та атмосфери, яке підпорядковується Міністерству торгівлі. До його функцій належить управління у сфері метеорології, морського рибальства.

У 50-и штатах сформовані власні природоохоронні органи, структура яких дещо у різних штатах має певні відміни, але в цілому аналогічна природоохоронним органам федерального рівня. Наприклад, у штаті Нью-Йорк у функції Департаменту охорони довкілля входить не тільки реалізація програм у сфері раціонального використання природних ресурсів, але і питання боротьби із забрудненням водних ресурсів та атмосферного повітря, а також використання та збереження твердих і небезпечних відходів. Агентство з питань охорони довкілля штата Каліфорнія відповідає за нагляд і координацію діяльності Управління з проблем якості повітряного басейну, Управління з питань використання відходів.

Беручи до уваги мобільність багатьох об’єктів, які забруднюють довкілля, органи штатів і місцевого самоуправління створили чотири регіональні асоціації: Північно-Східна, Південна, Середньо-Західна і власне Західна. Завданнями Асоціацій є забезпечення обміну інформацією, координування загальних заходів у справі забезпечення виконання федеральних вимог і підготовка кадрів. Крім того,при Національній асоціації генеральних прокурорів і Національної асоціації окружних прокурорів існують групи з питань екологічного законодавства, в обов’язки яких входить обмін інформацією і розробка основних напрямів природоохоронної політики. Велику роль у забезпеченні співробітництва між штатами відіграє Екологічна Рада штатів, яка об’єднує представників природоохоронного сектору штатів і три асоціації – які відповідають за охорону повітря, водних ресурсів та використання відходів.

У віданні органів місцевого самоврядування входять питання охорони довкілля в межах їх юрисдикції: санітарна очистка території, міська забудова, організація дорожнього руху, робота місцевих водоканалів тощо. Вони беруть деякі участь у ліцензуванні природоохоронної діяльності, координують роботи в надзвичайних ситуаціях та інші.

Більшість розроблених Агентством охорони довкілля положень визначають єдині нормативи – гранично допустимі викиди і скиди забруднюючих речовин, при цьому місцеві органи мають право не приймати їх.

Німеччина. Система управління раціональним природокористуванням та природоохоронними процесами формувалась поступово, у відповідністю з потребами. Однак системи управління і відповідні нормативні акти в межах Земель були сформовані раніше, ніж федеральні органи управління. Такий підхід було продиктовано необхідністю раціонального використання невеликих ресурсів в умовах зростання густоти населення (понад 220 чол на кв.км території). Все ж слід віддати належне німецькій організованості. Регіональні органи управління водними ресурсами існували ще в Х1Х столітті, регулюючи водокористування для цілей постачання питною водою, для промислового виробництва, і окремо – для виробництва електроенергії. Так само,на регіональному чи місцевому рівні регулювалися питання використання лісових ресурсів, охорони рослинного і тваринного світу. В Берліні будівництво каналізації та очисних споруд розпочалося ще в 1900 році.

В 50-і роки ХХ століття федеральний уряд приступив до активної роботи по формуванню системи державного управління природокористування та природоохоронними процесами шляхом розробки законодавства, спочатку у сфері управління якістю водних ресурсів, пізніше – у сфері управління якістю атмосферного повітря. Однак рішення про створення Міністерства довкілля і ядерної безпеки було прийнято після Чорнобильської аварії в 1986 році. До цього моменту природоохоронні проблеми перебували у віданні декількох міністерств. Так, питаннями боротьби із забрудненням довкілля займалося Міністерство внутрішніх справ. Новому міністерству було передано ряд існуючих федеральних служб і відділів разом із відповідними штатами співробітників.

Міністерству охорони довкілля було передано і природоохоронні проблеми, і питання боротьби із забрудненням. Це дозволило з часом розробити систему цілісних підходів до управління з оцінками екологічного впливу та екологічного аудиту.

Паралельно з федеральним міністерством, у Німеччині створено федеральні органи, основним завданням яких є розробка рекомендацій для федерального міністерства, а в деяких випадках – реалізація програми и впровадження заходів для виконання установлених вимог. Серед них слід відзначити Федеральне агентство з питань довкілля (Bundes Umweltamt), у функції якого входить розробка законодавчих, нормативних та адміністративних актів та інструкцій по боротьбі із забрудненням атмосферного повітря, проблема шуму, утилізація та складування відходів, та раціонального використання водних ресурсів. Крім того, його функціями є збір і поширення екологічної інформації. Питаннями організацій наукових досліджень і розробка концепції з питань управління заповідними територіями займається Федеральний центр охорони природи і збереження ландшафтів. Питаннями виконання законів про атомну енергію та радіаційного захисту займається Федеральне юро радіаційної безпеки (Bundesamt fuer Strahlenschutz). Окремими аспектами раціонального використання природних ресурсів займаються також Міністерство економіки, Міністерство продовольства, сільського і лісового господарства; Міністерство охорони здоров’я; Міністерство регіонального планування, будівництва та розвитку міст; Міністерство транспорту.

В кожній Землі сформована власна система управління природокористуванням та природоохоронними процесами. Здебільшого, спеціально уповноважені управлінські структури організовано за компонентами середовища: водні ресурси, земельні ресурси, повітряний басейн, проблема твердих відходів. Кожний з них має три рівні: регіональне міністерство, районний (Kreis) рівень та місцеві органи управління (муніципалітети).У віданні муніципалітетів перебувають питання захисту від шуму, очистка від забруднення земельних ділянок та проблема чистоти населених пунктів.

З метою координації управлінських рішень з питань раціонального використання природокористування між Землями, а також між Землями федеральним урядом існує Конференція міністрів з питань довкілля. Це дозволяє місцевим органам влади активно брати участь у формуванні федеральних підходів у справі природокористування, а також об’єднувати свої технічні та наукові ресурси з метою розробки нових інструкцій та практичних рекомендацій у сфері природокористування.

В 1990 році перед Німеччиною постало нелегке завдання інтегрування системи управління природокористуванням в органи державного управління п’яти нових земель Східної Німеччини в рамках правової та адміністративної системи країни. З цією метою, Міністерство охорони довкілля розробило стратегічну схему такої інтеграції, у якій було визначено пріоритети на коротку і тривалу в часі перспективу. При створенні системи управління природокористуванням в східно-німецьких землях було два складні завдання: 1) забезпечити перехід від централізованої планової економіки до ринку; і 2) здійснити заміну централізованої загальнонаціональної системи державного управління природокористуванням на систему федерального типу. Складність полягала в тому, що у східних землях регіональні і місцеві органи управління були практично відсутні. Однак поступово, в східних землях були створені стійкі адміністративні структури управління, які були інтегровані в загальні систему управління природокористування та природоохоронними процесами всієї Німеччини.

Канада. Канада – держава з федеральним устроєм парламентського типу. У складі її території – 10 провінцій, а також три території – Північно-Зазідна, Нунавут і Юкон. Питання управління природокористуванням та природоохоронними процесами займаються і органи влади провінцій, і федерального центру. Розмежування відповідальності здійснюється у залежності із юрисдикції ресурсів, насамперед, земельних, оскільки домінує приватна власність на землю. Управління федеральних органів здійснюється у сфері використання державних земельних ресурсів, а також поширюється на рибальство в межах північних територій і на торгівлю між провінціями.

Провінції Канади наділені широким повноваженнями. Зокрема екологічне законодавство в провінціях сформувалось задовго до того, як на початку 1970-х федеральний уряд почав його розробляти.

Федеральне Міністерство охорони довкілля було створено в 1971 році. Крім нього, існує Міністерство природних ресурсів, у віданні якого знаходяться питання забруднення природних ресурсів внаслідок їх освоєння, раціональне використання лісових ресурсів та виробництва енергії. У кожній провінції є власне міністерство охорони довкілля, до повноважень якого належить боротьба із забрудненням та раціональне використання окремих видів ресурсів.

Для вирішення конфліктних ситуацій, які неминуче виникають між органами управління різного рівня, створена Канадська Рада Міністрів з питань охорони довкілля. Діяльність організації на третину фінансується федеральним урядом, і дві третини = регіонами, пропорційно до чисельності населення. До складу Ради входять міністри охорони довкілля федерального, регіонального та муніципального рівнів. Засідання Ради відбувається, як правило, два рази на рік. На них обговорюються пріоритетні напрями екологічної політики та раціонального використання природних ресурсів, які б відповідали загальнонаціональним, регіональним і муніципальним інтересам. Крім того, існують Координаційний комітет і комітет планування і охорони довкілля, до складу яких входять керівники кожної юрисдикції, які консультують Раду Міністрів з питань охорони довкілля і координують конкретні її проекти. Рішення Ради мають характер рекомендацій.