Адміністративний процес і адміністративна процедура: правова природа та особливості співвідношення

Створення системи адміністративних судів в Україні, прийняття КАС України та низки інших нормативно-правових актів обумовили формування нової самостійної судово-процесуальної галузі права, яка отримала назву адміністративне процесуальне право. Принагідно зазначимо, що термін "адміністративний процес" має і офіційне тлумачення на законодавчому рівні. Так, у п. 5 ст. З КАС України під адміністративним процесом розуміються правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Викладене доводить, що в наш час, навіть при деяких неузгодженостях позиції науковців і законодавця щодо розуміння зазначеного поняття, адміністративний процес пов'язується виключно з діяльністю адміністративного суду з приводу розгляду публічно-правових спорів (справ адміністративної юрисдикції").

Зазначений висновок є принциповим, оскільки до недавнього часу серед науковців переважала точка зору, що під адміністративним процесом необхідно розуміти діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також ЇХ посадових і службових осіб щодо застосування матеріальних норм адміністративного, а в деяких випадках і інших галузей права. Разом з тим наголосимо на тому, що подібне розуміння адміністративного процесу після прийняття КАС України, який, до речі, був внесений на розгляд Верховної Ради України під назвою Адміністративно-процесуальний кодекс України, не зник зі сторінок наукової літератури. Сьогодні, як і п'ять-десять років тому, можна зустріти заклики до необхідності розуміння адміністративного процесу виключно у ракурсі розмов про діяльність суб'єктів публічного управління.

Отже, з викладеного випливає, що в юридичній науці склалося дві концепції розуміння терміна "адміністративний процес"— судова та управлінська. Проте згадані правові явища (судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції та правозастосовна діяльність суб'єктів публічної адміністрації") є настільки різними, що вони не можуть визначатися за допомогою одного і того ж терміну, навіть якщо до нього додають терміни "судовий" ("судовий адміністративний процес") та "управлінський" ("управлінський адміністративний процес"). У даній ситуації вихід може бути лише один. Кожен з названих видів діяльності має отримати властиву тільки йому назву, яка б не викликала ніякого різночитання і була б чіткою та однозначною. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки, як слушно зауважував свого часу В. Б. Авер'янов, давно відомо, що введення уніфікованих понять та термінів для виразу однорідних явищ є важливою умовою підвищення юридичної культури'.

За допомогою якого ж терміна можна визначити діяльність суб'єктів публічної адміністрації щодо застосування матеріальних норм права? На сьогодні запропоновано кілька варіантів відповіді на це запитання. Так, наприклад, Ю. М. Старилов вважає, що врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів управління має називатися управлінським процесом. На думку ж В. Г. Перепелюка, більш вдалим терміном є управлінський адміністративний процес^. Проте жоден із запропонованих варіантів не можна вважати вдалим, оскільки при напрацюванні зазначених концепцій їх автори не врахували тенденцій розвитку законодавства, а також досвіду зарубіжних країн з цього питання. У зв'язку з цим більш вдалою, на нашу думку, є пропозиція: зазначений напрямок функціонування суб'єктів публічної адміністрації називати адміністративно-процедурною діяльністю, формами існування якої є адміністративні процедури'.

Отже, під адміністративною процедурою необхідно розуміти встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративних справ суб'єктами публічної адміністрації.

На відміну від адміністративної процедури, адміністративний процес є класичним видом юридичного процесу, поряд із цивільним процесом, господарським процесом, кримінальним процесом.

Запровадження в Україні адміністративної юстиції вимагає розвитку доктрини адміністративного судочинства. По суті, доходять висновку І. Б. Коліушко та Р. О. Куйбіда, мова може йти про нову галузь правової науки і нову галузь законодавства, структуру яких сьогодні важливо виробити і науково обґрунтувати^.

Ігнорування радянською правовою наукою адміністративної юстиції виключало формування доктрини адміністративного процесу (судового), що призвело до відсутності єдиної загальновизнаної назви правосуддя щодо публічно-правових спорів. Тому, як наслідок, нині у юридичній літературі використовуються різні словосполучення, тотожні адміністративному процесу: І) адміністративно-судовий процес; 2) адміністративне судочинство; 3) адміністративне правосуддя; 4) адміністративне процесуальне право. Наявна в сучасній процесуально-правовій літературі численність визначень судового розгляду та вирішення публічно-правових спорів обумовлює потребу з'ясування і формулювання поняття, яке б найбільш повно позначало сутність такого судового розгляду.

Перш за все розкриємо сутність таких загальних понять як "процес", "судочинство", "правосуддя" та "процесуальне право", які найчастіше використовуються в науковій та навчальній літературі для розкриття сутності ходу розгляду та вирішення адміністративними судами публічно-правових спорів.

Як вище зазначалося, процес як юридична категорія є зовнішнім вираженням (формою) здійснення влади (законодавчої, виконавчої та судової), головна особливість якої полягає у тому, що це не будь-яка владна діяльність, а виключно юридична як за своїм змістом, так і за метою та результатами.

За своєю суттю процес — явище набагато змістовніше порівняно із судочинством (правосуддям), воно утворене із послідовності дій суду, сторін та інших учасників публічно-правового спору, тоді як судочинство (правосуддя) — діяльність, яка здійснюється виключно адміністративними судами і не може реалізовуватись іншими суб'єктами спірних правовідносин.

Неможливість здійснення правосуддя органами та іншими суб'єктами, які не належать до судової влади, передбачена Конституцією України у ст. 124, згідно з якою правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особіами не допускаються.

Справді, судочинство — ніщо інше, як: 1) форма реалізації судової влади; 2) порядок провадження у судових справах судами відповідної юрисдикції'.

За змістом схожим до поняття "судочинство" є "правосуддя" — 1) суд, судова діяльність держави; юстиція (установи, які здійснюють судову діяльність держави); 2) розгляд судових справ, судочинство; 3) справедливий суд^. Правосуддя— специфічна форма здійснення владних повноважень органами судової влади, що завершується прийняттям судових рішень, які є обов'язковими для виконання всіма особами, яких вони стосуються'; самостійний вид державної діяльності, яку здійснюють органи судової влади — суди — шляхом розгляду і вирішення у судових засіданнях в особливій, встановленій законом, процесуальній формі цивільних, кримінальних та інших справ'.

Отже, правові категорії "судочинство" і "правосуддя" є абсолютно ідентичними за змістом, вони характеризують діяльність судів щодо розгляду та вирішення справ, спорів, що виникають між учасниками суспільних відносин.

Сучасне наукове тлумачення поняття "адміністративне судочинство" та його законодавчий аналог принципово не відрізняються одне від одного.

"Адміністративне судочинство — судово-процесуальний порядок вирішення публічно-правових спорів.... Воно виокремлене як самостійний вид поряд із цивільним, кримінальним і конституційним судочинством".

Адміністративне судочинство відповідно до КАС України становить діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому зазначеним кодексом.

Отже, по-перше, адміністративне судочинство по суті становить процес,-але утворений завдяки діяльності лише одного суб'єкта — адміністративного суду. По-друге, на відміну від процесу, адміністративне судочинство реалізується через розгляд та вирішення адміністративними судами публічно-правових спорів.

Одночасно із зверненням до адміністративного суду та порушенням адміністративної справи між усіма її учасниками утворюються певні зв'язки, які завдяки поширенню дії на них норм процесуального права набувають ознак процесуально-правових. Через такі правовідносини їх учасники реалізують свої процесуальні права та набувають процесуальних обов'язків, а відтак стає можливим процес розгляду та вирішення публічно-правового спору адміністративним судом.

Однак діяльність носіїв процесуальних прав та обов'язків (сторін, третіх осіб, представників, прокурора, свідків, перекладачів, експертів, спеціалістів тощо) у такому разі виходить за межі поняття "адміністративне судочинство" ("правосуддя у адміністративних справах"), яке, як ми визначились, здійснювирішення адміністративної справи судом за участю зазначених суб'єктів обґрунтованіше визначити як "адміністративний процес".

Отже, адміністративний процес виникає виключно у спеціалізованому судовому органі — адміністративному суді з приводу порушення законних прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб суб'єктами владних повноважень. Принциповим у даному випадку є те, шо правосуддя здійснюється адміністративними судами не з будь-яких спорів, а лише щодо тих, які виникають із управлінських правовідносин. Такі спори, відповідно до КАС України, іменуються "справи адміністративної юрисдикції'" або ж "адміністративні справи".

У межах адміністративного процесу розглядаються виключно спірні, конфліктні правовідносини. Важливо врахувати, що такі ознаки правовідносин як: 1) управлінська природа та 2) наявність спору між учасниками таких відносин і обумовлюють у кожному конкретному випадку виникнення саме адміністративного процесу.

Адміністративні суди забезпечують точне і неухильне виконання чинного законодавства шляхом розгляду конкретних справ у судовому засіданні. Під час розгляду таких справ суд з'ясовує факти порушення закону, встановлює причини, які обумовили ці порушення, у разі, якщо суд встановлює факти порушення законності в діяльності суб'єкта управління, він не лише констатує протиправність дій цього органу, але і зобов'язує його поновити порушене право, задовольнити законний інтерес фізичної чи юридичної особи.

Характеризуючи сутність адміністративного процесу, не можна не погодитись із Н. Г. Саліщевою', що він певним чином, з точки зору вирішення спору, схожий із позовним провадженням цивільного процесу, у таких справах суд вирішує спір.. право, але не про цивільне, а адміністративне. Оскаржуючи до суду рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повновржень, фізичні та юридичні особи заявляють про свою незгоду з діями таких суб'єктів, вимагаючи визнати їх незаконними. Своєю чергою суб'єкт владних повноважень в особі свого представника має довести обґрунтованість своїх дій і необґрунтованість вимог фізичних чи юридичних осіб. Завдання суду — об'єктивне дослідження усіх доказів по справі і відповідно до отриманих висновків — оцінка правомірності дій сторін (учасників спору)'.

Основними учасниками адміністративного процесу, крім адміністративного суду, виступають:

1) особи, на захист прав, свобод та інтересів яких ними подається адміністративний позов. Такими особами є фомадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи);

2) суб'єкти владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Характеристику процесуального статусу цих суб'єктів та інших учасників судового процесу детально буде наведено нижче.

Виходячи із викладеного, адміністративний процес характеризують такі ознаки:

1) він урегульований нормами КАС України, розгляд публічно-правового спору в адміністративному суді здійснюється за процесуальними правилами цього кодексу;

2) адміністративний процес виникає внаслідок подання адміністративного позову до спеціального судового органу, уповноваженого розглядати такі позови та приймати по них рішення, — адміністративного суду;

3) приводом для подання адміністративного позову до суду є виникнення публічно-правового спору між фізичними, юридичними особами та суб'єктами владних повноважень (органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими чи службовими особами).

Адміністративні суди за правилами адміністративного процесу розглядають справи, пов'язані виключно із публічно-правовими правовідносинами, тобто, в яких хоча б однією із сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Для адміністративного процесу властива стадійність, тобто послідовна зміна сукупності однорідних процесуальних дій учасників такого процесу.

Розглядаючи публічно-правовий спір, адміністративний суд перевіряє правомірність дій, рішень суб'єктів владних повноважень, дотримання ними чинного законодавства.

Отже, такі поняття, як "судочинство", "правосуддя", "адміністративний процес", розкривають функціональну природу діяльності адміністративних судів та учасників процесу розгляду адміністративної справи. На відміну від цих понять, прогіесу-альне право — сукупність закріплених у чинному національному законодавстві процесуально-правових норм, які регулюють таку діяльність; це самостійна система правових норм, які регулюють певну групу однорідних суспільних відносин; це система норм права, які специфічним методом регулюють суспільні відносини між судом та іншими учасниками процесуальної діяльності під час здійснення правосуддя у справах певної категорії'.

Розглядаючи феномен процесуального права, необхідно виходити із того, що це сукупність правил поведінки, закріплених у чинному законодавстві, які регламентують певний порядок, процедуру здійснення якогось виду діяльності. Наприклад, порядок подання позовної заяви до суду, процедуру отримання чи заміни паспорта громадянина України тощо.

Процесуальні норми права безпосередньо взаємопов'язані з нормами, так званого матеріального права, і забезпечують їх реалізацію. Так, якщо Конституцією України закріплено право людини і громадянина на судовий захист своїх прав і свобод (ст. 55), то воно, відповідно, може бути здійснено шляхом використання положень процесуальної норми права про форму, зміст та порядок подання позовної заяви до адміністративного суду (ст. 105 КАС України).

Відтак, адміністративне процесуальне право — це сукупність процесуально-правових норм, закріплених Кодексом адміністративного судочинства України, які регулюють правовідносини між адміністративним судом та учасниками процесу з приводу розгляду та вирішення публічно-правового спору МІЖ фізичними і юридичними особами та суб'єктами владних повноважень.

Проаналізувавши співвідношення таких понять як "процес", "судочинство", "правосуддя" та "процесуальне право", дослідивши їх особливості, наведемо визначення адміністративного процесу, який становить урегульовані нормами адміністративного процесуального права правовідносини, що виникають між адміністративним судом, сторонам та іншими учасниками адміністративної справи, з приводу розгляду та вирішення цим судом публічно-правових спорів, учасниками яких є, по-перше, суб'єкти державно-владних повноважень, по-друге, фізичні та юридичні особи.

З викладеного можна зробити висновок, що адміністративний процес і адміністративна процедура є зовнішнім проявом діяльності відповідно судової та виконавчої влади. Тому неприпустимо ототожнювати ці два процеси, які є атрибутами двох незалежних одна від одної гілок влади.

Отже, щодо співвідношення адміністративного процесу і адміністративної процедури можемо констатувати таке.

1. Спільним для адміністративного процесу і адміністративної процедури є їх процесуальна природа, яка проявляється у діяльності органів державної влади. Адміністративний процес і адміністративна процедура є зовнішнім вираженням здійснення органами державної влади своїх владних повноважень, наданих цим органам для забезпечення прав, свобод, Інтересів фізичних осіб, виконання завдань держави.

2. Однак слід мати на увазі, що адміністративний процес і адміністративна процедура є процесуальним вираженням діяльності органів різних гілок влади. Так, якщо адміністративний процес нерозривно пов'язаний із захистом прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб виключно у судовому порядку, розглядом та вирішенням адміністративними судами спорів публічно-правового характеру, то адміністративна процедура — ніщо інше, як вираження організаційно-розпорядчої та виконавчої діяльності суб'єктів публічного управління.

Отже, адміністративний процес — правова категорія, яка має місце виключно у межах діяльності спеціалізованого (адміністративного) суду; адміністративна процедура — правова категорія виключно позасудового характеру.

3. Суб'єктами адміністративно-процедурних відносин можуть бути лише органи виконавчої влади та їх посадові особи або ж органи виконавчої влади і громадяни, організації і органи місцевого самоврядування. В адміністративному процесі учасники публічних правовідносин звертаються до незалежного від них органу — суду — за вирішенням спору про право по суті'.

4. Адміністративний процес, враховуючи наявність специфічного предмета і методу правового регулювання, на новітньому етапі розвитку правничої науки цілком обгрунтовано набув якостей окремої правової галузі. У той же час адміністративна процедура є лише окремим інститутом адміністративного права, невіддільним від нього та об'єктивно із ним взаємопов'язаним.

5. Адміністративний процес та адміністративна процедура — різновиди юридичного процесу, яким, відтак, однаково властиві стадійність і наявність проваджень.

6. Можна стверджувати, що адміністративний процес та адміністративна процедура у загальному вигляді утворені з таких стадій: 1) порушення справи; 2) розгляд справи та прийняття рішення; 3) оскарження рішення по справі; 4) виконання рішення (докладно зміст стадій і проваджень адміністративного процесу буде розкрито далі).

7. Основною метою і адміністративного процесу, і адміністративної процедури у підсумку є сприяння здійсненню фізичними та юридичними особами своїх прав, свобод та законних інтересів.

8. У межах адміністративного процесу і адміністративної процедури отримали свій прояв такі форми реалізації адміністративно-правових норм як: 1) виконання норм — учасники правовідносин всупереч їх волевиявленню мають точно дотримуватися нормативно-правових приписів; 2) використання норм — активна поведінка суб'єктів правовідносин щодо добровільного здійснення наданих прав; 3) застосування норм — практичне вирішення конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб'єктом обов'язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень

(актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм'.

9. Офіційні рішення, прийняті уповноваженими суб'єктами у межах адміністративного процесу і адміністративної процедури, за своєю правовою природою відрізняються. Так, рішення за результатами розгляду адміністративної справи в адміністративному процесі оформлюється у вигляді судового рішення — постанови або ж ухвали, тоді як для адміністративної процедури характерні зовсім інші документи — це наказ, протокол, розпорядження, акти тощо.

10. Порядок здійснення адміністративного процесу визначається процесуальними нормами права, закріпленими в одному нормативно-правовому акті — КАС України, тоді як адміністративні процедури регулюються і процесуальними,

" і матеріальними нормами права, що містяться у різних за

своєю юридичною силою, нормативно-правових актах. 11. "Судова" концепція адміністративного процесуального права означає не лише винесення суспільних відносин, які ним регулюються, за межі предмета відповідної матеріальної галузі права, а й взагалі — за межі сфери її впливу. У контексті такої концепції поняття адміністративного процесу та адміністративного права розглядаються як абсолютно різнопорядкові явища правової дійсності^.12. Для адміністративного процесу властиві виключно правовідносини, які виникли завдяки конфлікту, спору між учасниками таких відносин. Натомість адміністративна процедура може виникати і розвиватися як завдяки існуванню безконфліктних правовідносин (неюрисдикційні процедури: процедури з підготовки й ухвалення нормативно-правових актів, реєстраційна і дозвільна процедура, установча процедура тощо), так і внаслідок певного спору (юрисдикційні процедури: процедура притягнення особи до адміністративної відповідальності, процедура розгляду скарг громадян).