Генезис інституту адміністративної юстиції в Україні

Сутність адміністративного процесу нерозривно пов'язана із поняттям адміністративної юстиції, яку як юридичне явище не можна назвати абсолютно новим правовим інститутом вітчизняної правової науки та законодавства.

Так, природа адміністративної юстиції досліджувалась ще задовго до становлення України як незалежної держави. Українськими вченими-адміністративістами дореволюційного, радянського та пострадянського періодів здійснювалися активні наукові дослідження сутності цього виду юстиції; за різних часів існування України було прийнято нормативно-правові акти, які певним чином визначали порядок оскарження у судовому порядку дій органів влади чи місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зокрема, ще у 1924 році минулого століття видатний український адміністративіст В. Л. Кобалевський у своїй праці "Нариси радянського адміністративного права" вказував, що "серед різноманітних засобів забезпечення закономірності дій органів влади одним із найбільш надійних є судова перевірка правомірності адміністративних актів, або що те ж саме, адміністративна юстиція".

Питання про організацію системи адміністративно-судових установ виникло ще у 1921 році. Тоді ж Інститутом радянського права при Московському державному університеті було розроблено проект декрету про адміністративну юстицію РРФСР, а у 1922 році аналогічний проект підготували вже представники Народного комісаріату юстиції УРСР. Коли ж постало питання про розробку Адміністративного кодексу, положення про адміністративну юстицію було включено до однієї із його глав. Однак зауважимо, що зазначені положення збереглися лише у проекті Адміністративного кодексу, як наслідок офіційного закріплення вони не отримали. Пояснення такого ставлення з боку офіційної влади до інституту адміністративної юстиції, на нашу думку, треба шукати у небажанні правлячої партії створювати механізм, який би надавав можливість фізичним та юридичним особам у судовому порядку протистояти рішенням та діям керівництва країни. Показовими у цьому плані є слова М. Карадже-Іскрова, який у 1927 році писав, що "...у нас особистість не є чимось само-цінним. Вона є лише гвинтиком великої машини. Тому і забезпечення її прав стоїть на другому місці"'. Відтак зрозуміло, що про справжню адміністративну юстицію в СРСР не могло бути й мови.

Отже, з огляду на ідеологічні та політичні чинники, характерні для радянського державного утворення — СРСР, завдяки існуючій на ті часи доктрині радянського адміністративного права, широкого наукового і законодавчого визнання, подальшого наукового обґрунтування поняття "адміністративна юстиція" отримало лише після здобуття Україною незалежності.

Формування адміністративної юстиції в Україні відбувалося у складних соціально-економічних, ідеологічних, національних, історичних, правових, політичних умовах. Тому не дивно, що вітчизняна адміністративна юстиція на сьогодні є одним із нових правових інститутів, щодо якого ведуться постійні наукові пошуки і тривають наукові дискусії з приводу його змісту та галузевої належності.

Спочатку цей правовий інститут виник та розвивався у межах науки адміністративного права, однак останнім часом все частіше науковці доходять висновку про абсолютну самостійність такої нової галузі права як адміністративне процесуальне право, яке і є правовою основою адміністративної юстиції. Так, можливою, на думку В. Б. Авер'янова, є спроба обґрунтувати самостійне існування як окремої галузі судочинства в адміністративних судах (тобто адміністративної юстиції"). Вчений підкреслює, що "...це процесуальне явище, за своєю природою, мусить бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості — подібно до кримінального чи цивільного судочинства"'.

Процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди:

1) адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій;

2) адміністративна юстиція часів формування Української державності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки);

3) адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки);

4) новітня адміністративна юстиція України.

Зупинимося докладніше на аналізі адміністративної юстиції зазначених періодів.

1. Адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій (до 1917 року)

Аналізуючи деякі історико-правові документи, із впевненістю можна сказати, що навіть перебуваючи у складі інших державних утворень (Російської та Австро-Угорської імперій), незважаючи на постійне цілеспрямоване пригнічення усього українського, особливо української державності Російською та Австро-Угорською імперіями, на Українських землях намагалися створити власні державні інститути, у тому числі й судові установи, а у сфері законодавства були навіть досягнення, які доводили здатність України існувати у статусі незалежної держави, успішно здійснюючи як внутрішню, так і зовнішню політику.

Так, Основний Закон, прийнятий вперше в Україні та підписаний Пилипом Орликом — Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей Війська Запорозького^ 5 квітня 1710 року, що залишився досі першим в історії конституційним документом, містив у собі ознаки зародження адміністративної юстиції в Україні. За Правовим укладом та Конституцією щодо прав і вольностей Війська Запорозького 1710 року,

передбачалося, що у разі допущення провини козацькою старшиною або іншими урядовцями така справа — кримінальна чи якась інша — мала передаватися на розгляд Генерального Суду.

2. Адміністративна юстиція часів формування Української державності (1917-1920 роки — період Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки)

Порівняно з періодом перебування України у складі Російської імперії, адміністративна юстиція часів формування Української державності 1917-1920 років набула досить чітких форм.

Зокрема, Конституцією Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року визначалися судові органи, уповноважені розглядати адміністративні справи, певним чином закріплювався процесуальний порядок здійснення правосуддя.

Конституцією Української Народної Республіки 1918 року встановлювалось, що найвищим судом республіки є Генеральний Суд УНР, утворений із колегії, вибраної Всенародними Зборами терміном на п'ять років.

Генеральний Суд був наділений повноваженнями найвищої касаційної інстанції, і не міг бути судом першої і другої інстанцій та мати функції адміністративної влади.

Судова влада в рамках цивільного, кримінального і адміністративного законодавства здійснювалась виключно судовими установами.

Усі спори з приводу розмежування компетенції, які б виникали між органами державної влади, з одного боку, та органами державної влади і місцевого самоврядування, з іншого, розв'язувалися адміністративними судами.

За часів правління Павла Скоропадського адміністративна юстиція також не була залишена гетьманською владою поза увагою. Законом про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 року Генеральний Суд України визнавався вищим судом України з адміністративних справ.

Однак, найбільш змістовно діяльність судових органів щодо розгляду адміністративних справ визначав проект Основного Державного Закону УНР доби Директорії (1920 р.). Незважаючи на те, що цей проект не було втілено у відповідний

законодавчий акт, його положення свідчать про значну увагу тодішнього уряду України до питань діяльності органів адміністративної юстиції. Зокрема, передбачалося створення в судовій системі України Вищого адміністративного суду України, який мав розглядати і вирішувати, дотримуючись судового порядку, питання щодо законності розпоряджень адміністративних органів і органів самоврядування, а також спори між адміністративними органами і органами самоврядування. Про роль, яку було відведено Вищому адміністративному суду в системі судових органів Української держави того часу, свідчить той факт, що адміністративними судами нижчої інстанції мали виступати загальні суди, яким надавалося право вирішувати, чи відповідають розпорядження місцевих органів вимогам закону 1 чи не перевищила місцева влада своєї компетенції'.

Отже, аналіз законодавства України 1918-1920 років свідчить, що, незважаючи на досить нетривалий період Української державності, система органів адміністративної юстиції отримала значний розвиток 1, що найголовніше, орієнтувалась на формування самостійних адміністративних судів^.

3. Адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки)

На початковому етапі існування радянської держави в умовах Громадянської війни питання формування нової системи адміністративної юстиції не вважалися першочерговими, нагальними. Пріоритет віддавався формуванню і удосконаленню репресивних органів^.

З огляду на ті зміни, що свого часу відбулися у законодавстві Української РСР, яким регулювався розгляд публічно-правових спорів, своєю чергою, цей період розвитку адміністративної юстиції доцільно поділити на два етапи: 1) адміністративна юстиція радянської України до 1960-х років; 2) адміністративна юстиція України з 1960-х по 1990-ті роки.

Проблеми адміністративної юстиції в УРСР 1920-1960 років певним чином перебували у полі зору, як науковців, так і представників влади. Хоча варто зазначити, що теорія адміністративного права 20-х років розвивалася, мов би за інерцією, вона не мала нічого спільного з практикою право і державотворення. Що ж до 30-х років, то тут про адміністративну юстицію ніхто навіть не згадував, а адміністративного права як такого практично не було. У 40-50-х роках про адміністративну юстицію в літературі нічого не писали, розмови з цього приводу почалися лише у 60-х роках.

Значну роботу у напрямку створення нормативного документу, який би регулював адміністративно-процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення законності, правильне і узгоджене функціонування державних установ і захист прав громадян, було здійснено представником російської науки адміністративного права А. І. Єлістратовим. Вчений відстоював доцільність запровадження адміністративної юстиції в РРФСР і у 1922 році запропонував проект "Положення про верховний адміністративний суд та про обласні і губернські адміністративні суди Республіки"', який, на жаль, не був прийнятий законодавцями ні СРСР, ні республік.

Цінність цього проекту визначалася тим, що у ньому пропонувалося досить вичерпно, як на той час, у систематизованому виглядівизначити важливі процесуальні питання, пов'язані із вирішенням публічно-правових спорів: систему адміністративних судів; підсудність адміністративних справ; вимоги, які висувалися до посад суддів адміністративних судів; форму та зміст адміністративного позову; процесуальний порядок розгляду та вирішення адміністративних справ; принципи адміністративного процесу; процедуру постановлення рішення адміністративних судів та зміст таких рішень; особливості оскарження рішень адміністративних судів.

В зазначений період (12 жовтня 1927 р.) в Україні вперше було прийнято Адміністративний кодекс, який і досі залишається єдиним кодифікованим нормативно-правовим актом у галузі адміністративного права. Аналіз цього законодавчого акта свідчить, що, незважаючи на відсутність у його змісті положень про адміністративну юстицію, він все ж таки містив деякі норми, що мали на меті забезпечити законність у галузі діяльності адміністративних органів. Подібні нормативні положення, безумовно, мали принципове значення для виникнення у майбутньому розмов про необхідність створення адміністративної юстиції в СРСР.

Завданням Адміністративного кодексу УРСР було забезпечення законності в адміністративній галузі та систематизація правил, що регулюють діяльність адміністративних органів та інших органів влади у зазначеній галузі. Крім цього. Кодексом закріплювалися процесуальні особливості оскарження дій місцевих адміністративних органів: порядок та об'єкт оскарження, форма та зміст скарги. Проте норми Адміністративного кодексу через їх недосконалість вичерпно не регулювали правовідносини між органами державної влади та приватними особами, тому не дивно, що деякі процедури вирішення публічно-правових спорів більш детально були закріплені в інших нормативно-правових актах, окремі з яких буде проаналізовано нами пізніше.

Оцінюючи в цілому стан розробки проблем адміністративної юстиції в УРСР в 20-60-х роках минулого століття, варто зазначити, що у створенні адміністративної юстиції держава йшла тим самим шляхом, який долало свого часу багато держав Європи. Тобто, перш ніж перейти до загальної системи судів адміністративної юстиції із різними формами процесу для окремих категорій адміністративних справ, радянське право, намагаючись сформувати гарантії фомадянам у тих чи інших галузях адміністративної діяльності, створило для окремих категорій справ зовсім незалежні один від одного органи'.

Зокрема, деякі риси адміністративної юстиції проявилися в діяльності ряду органів, що одержали назву "квазісудових" (тобто несправжніх, уявних, "мов би судових"), які залежно від змісту своєї процесуально-правової природи, повноважень та функцій, які вони виконували, можна звести до таких груп.

По-перше, це органи, які належали до системи виконавчої влади. Основні завдання таких органів полягали у здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності, тоді як виконання ними функцій адміністративної юстиції мало другорядний характер.

До цієї групи належали:

• Страхові ради, створені відповідно до постанови Ради Народних Комісарів УРСР від 10 грудня 1921 року "Про соціальне забезпечення робітників 1 службовців на випадок тимчасової 1 постійної втрати працездатності і членів їх сім'ї на випадок смерті годувальника"'. Однак, розгляд скарг на дії підпорядкованих Страховим радам органів соціального забезпечення не був їх основним обов'язком. їх основна мета полягала у виконанні суто адміністративних функцій загального керівництва справою соціального страхування.

• Житлові комісії, які діяли на підставі постанови Ради Народних Комісарів УРСР про особливі житлові комісії з нагляду за втіленням в життя житлового законодавства^ від 12 листопада 1921 року, — поряд із розглядом скарг приватних осіб на дії житлових органів виконували функції адміністративного нагляду за дотриманням житлового законодавства.

• Податкові комісії, утворені згідно з постановою III Сесії ЦВК СРСР у 1923 році. На ці комісії поряд із виконанням інших функцій покладався розгляд скарг з приводу неправильного нарахування податків та їх неправильного стягнення. Податкові комісії Із стягнення сільськогосподарського податку складалися Із двох Інстанцій — Комісій окружних і губернських, де рішення останніх (в апеляційному порядку) були остаточними і подальшому оскарженню не підлягали.

Крім цього, законодавством УРСР було передбачено існування і таких видів оскарження адміністративних дій, які супроводжувалися усіма необхідними процесуальними формами, як у розумінні участі сторін, так і в розумінні порядку винесення рішення та його законної сили. Отже, йдеться про так звані адміністративно-судові інстанції, що утворювали другу групу органів, ЯКІ за характером своєї діяльності були наближені до адміністративних судів, оскільки мали розглядати насамперед публічно-правові спори, а здійснення цими органами правосуддя щодо публічно-правових спорів було їх основним завданням.

До цих органів належали: примірювальні камери, третейські суди та судові земельні комісії, загальні судові установи та певною мірою арбітражні комісії. Характеризуючи в цілому згадані органи, варто зазначити, що саме вони були прототипами сучасного адміністративного суду, бо в діяльності саме цих органів знайшли втілення окремі інститути та принципи сучасного адміністративного правосуддя: підвідомчість, підсудність, сторони процесу, змагальність, процесуальна форма, оскарження рішень тощо. Деякі із цих органів, зокрема судові земельні комісії, визнавалися науковцями' нічим іншим, як адміністративними судами, діяльність інших (третейські суди), як вважалося, за своєю суттю наближалась до здійснення адміністративної юстиції.

• Третейські суди вирішували конфлікти між органами влади (адміністрацією), з одного боку, та робітниками, службовцями, професійними організаціями, які діяли у їх інтересах,— з іншого. Склад Третейського суду та порядок розгляду справ визначався спеціальною постановою Ради Народних Комісарів УРСР^. Особливістю функціонування таких судів було те, що ініціатором процесу виступала не окрема фізична особа, а виключно професійна спілка як організація.

• Судові земельні комісії розглядали усі спірні справи, які виникали під час землеустрою, а також спори про права на землекористування. Більше того, до компетенції судових земельних комісій належали питання не стільки оскарження неправомірних дій, пов'язаних із земельними правовідносинами, скільки розгляд усіх земельних спорів загалом.

На відміну від інших квазісудових установ, судові земельні комісії були організовані за принципом територіальності, тобто Існувала їх чітка вертикальна система: 1) волосні судові земельні комісії; 2) повітові і губернські судові земельні комісії; 3) вища інстанція у земельних спорах — Особлива колегія вищого контролю у земельних спорах. У зазначених інстанціях під час виконання суддівських обов'язків усі члени судових земельних комісій були наділені правами народних суддів. Для діяльності судових земельних комісій властивими були також Інститути оскарження їх рішень в порядку касації.

• Загальні судові установи в деяких випадках виступали органами адміністративної юстиції. Наприклад, відповідно до Положення ВЦВК "Про іноземців в УРСР та про порядок набуття і втрати Українського громадянства"' від 28 березня 1922 року відмова відділу Управління губернського виконавчого комітету визнати фізичну особу іноземним громадянином могла бути оскаржена до Народного суду за місцем знаходження відділу Управління, який викликався судом як відповідач.

• Арбітражні комісії згідно з Положенням від 21 листопада 1922 року розглядали справи про майнові спори між: і) державними підприємствами; 2) державними підприємствами та державними установами. Незважаючи на публічно-правову природу спорів, віднесених до компетенції арбітражних комісій, порядок розгляду справ цими органами здійснювався подібно до цивільного процесу, тобто у порядку позовного провадження, учасники якого виступали сторонами процесу.

В Конституції УРСР 1937 року"* хоча і визначалася система судових органів, однак статус адміністративних судів не був закріплений, інститут адміністративної юстиції подальшого розвитку так 1 не отримав. Так, відповідно до положень Розділу VII "Суд і прокуратура" Конституції 1937 року передбачалося, що правосуддя в Українській РСР здійснюється Верховним Судом Української РСР, обласними судами, спеціальними судами СРСР, що створювалися за постановою Верховної Ради СРСР, народними судами. Верховний Суд Української РСР визнавався найвищим судовим органом і на нього покладався нагляд за судовою діяльністю усіх судових органів УРСР.

Подальший розвиток інституту адміністративної юстиції був пов'язаний із прийняттям відомого Указу Президії Верховної Ради УРСР "Про дальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"', який чітко і однозначно визнав за громадянами право звертатися до суду за захистом своїх прав, порушених у процесі притягнення їх до адміністративної відповідальності. Зазначений нормативний акт знову поставив на порядок денний питання про можливість існування в УРСР адміністративної юстиції, до обговорення якого долучилася значна кількість вчених. Відтепер, на відміну від 20-х років, науковці почали висловлюватися за те, що навіть в умовах соціалізму можуть існувати спори між трудящими та органами держави, а тому їх має розглядати компетентна установа у чітко визначеному порядку. Озброївшись зазначеною тезою, вчені-правники розгорнули широку дискусію про майбутнє радянського інституту адміністративної юстиції, у процесі якої були висловлені такі основні думки та пропозиції: по-перше, переважна більшість вчених, незалежно від своїх поглядів на зміст та конкретні форми адміністративної юстиції, висловлювалася за необхідність подальшого розширення компетенції суду у сфері контролю за законністю дій та рішень органів управління; по-друге, вчені закликали визначитися з приводу категорій справ, які могли стати предметом судового контролю. Розмова з цього приводу, за звичай, розпочиналася з визнання того факту, що суди мають контролювати лише законність дій та рішень адміністрації, що ж до контролю за доцільністю тих або інших рішень, то вона із сфери контролю судів виводилися; по-третє, науковці намагалися визначитися із суб'єктом, на якого було б найдоцільніше покласти функції, пов'язані із розглядом адміністративно-правових спорів. Так, Д. М. Чечот, О. Т. Боннер, Д. М. Бахрах висловлювалися за необхідність залишити розгляд цієї категорії справ за загальними судами. Зазначена позиція була сформульована на противагу ідеї створення адміністративних судів, яку підтримував, зокрема, М. Д. Шаргородський'. Перші з перерахованих вчених вважали, що утворення адміністративних судів було недоцільним з процесуальної (виникло б чимало правових спорів про підвідомчість справ, що призвело б до судової тяганини, збільшення строків їх розгляду), організаційної (потрібно було б створювати нові суди, розширювати штат державних службовців; суди віддалилися б від населення, оскільки їх не було б так багато, як загальних судів), фінансової та інших точок зору. Існувала і третя позиція, представники якої виступали за створення спеціальних адміністративних "присутствій" у загальних судах, у межах яких судді-адміністративісти на висококваліфікованій основі розглядали б адміністративно-правові спори^; по-четверте, висловлювалися думки про необхідність розробки та прийняття спеціального законодавчого акта, який би конкретизував положення про підвідомчість судам скарг на дії посадових осіб, сформулював передумови права на звернення до суду зі скаргою, дав вичерпний перелік процесуальних підстав, за якими суддя міг відмовити у прийомі скарги до судового розгляду, визначив порядок судового розгляду справи, а також процедури оскарження прийнятого рішення тощо.

Суттєве значення для розвитку вітчизняної адміністративної юстиції мало також прийняття 18 липня 1963 року Цивільного процесуального кодексу УРСР, який поряд із розглядом справ про спори, що виникають з цивільних, сімейних, трудових та колгоспних правовідносин, передбачав процедуру вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових відносин. Особливістю таких справ, так само як і справ окремого провадження, було те, що вони розглядалися за загальними правилами судочинства, крім певних винятків, встановлених Цивільним процесуальним кодексом УРСР.

До справ адміністративно-правового характеру, які розглядалися у порядку цивільного судочинства, належали справи:

1) по скаргах на неправильності в списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень;

3) по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

4) про стягнення з громадян недоїмки по податках, самооподаткуванню сільського населення і державному обов'язковому страхуванню.

Суди розглядали й інші справи, що виникали з адміністративно-правових відносин, віднесені законом до компетенції судів.

Тобто справи адміністративно-правового характеру, залежно від їх змісту та особливостей, належали до трьох основних груп:

1) адміністративні справи, пов'язані з реалізацією громадянами своїх виборчих прав;

2) адміністративні справи, пов'язані із рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

3) адміністративні справи, які виникали із фінансово-правових відносин.

Процесуальний порядок розгляду та вирішення справ, що виникали з адміністративно-правових відносин, безпосередньо регулювався нормами, які містилися у частині Б. "Провадження по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин" Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року. Так, у цій частині Кодексу визначалися: — особи, які мали право звернутися до суду зі скаргою (фізичні особи);

приводи (причини) оскарження; учасники справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (порушення органом державної влади, органом місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами прав, свобод чи законних інтересів громадян (військовослужбовців); _предмет судового оскарження (колегіальні і одноособові рішення, дії або бездіяльність);

— категорії справ, які були підвідомчі судам;

— правила підсудності справ судам;

— порядок та строки подання скарги, її зміст;

_процедури та особливості розгляду скарги судом;

__деякі правила постановлення і виконання рішення по справі;

_питання розподілу витрат, пов'язаних з розглядом скарги.

Отже, прийняття Цивільного процесуального кодексу УРСР від 18 липня 1963 року хоча і започаткувало здійснення адміністративного судочинства, однак воно, незважаючи на властиві лише йому специфічні правовідносини, інші своєрідні ознаки, залишалося особливим видом провадження у цивільному процесі, аж поки прийняттям 18 березня 2004 року Цивільного процесуального кодексу України та 6 липня 2005 року КАС України ці види діяльності не було розділено у два самостійні види процесу.

Принагідно варто також зазначити, що тенденції щодо ототожнення провадження по справах, які виникають із адміністративно-правових відносин, із цивільним процесом спостерігалися і у науковій літературі. Так, критикувалися висловлювання деяких вчених (зокрема О. Ю. Луньова), на думку яких норми, що регулюють розгляд та вирішення справ, пов'язаних із адміністративно-правовими відносинами, є не цивільно-процесуальними, а адміністративно-процесуальними. Противники такої позиції констатували — визнавати розгляд адміністративних спорів у порядку цивільного судочинства адміністративним процесом неприпустимо. Відкидалися навіть будь-які сумніви в тому, що розгляд справ, які виникають з адміністративно-правових відносин, може здійснюватися поза цивільно-процесуальною формою'.

Наступним кроком, зробленим у напрямку започаткування в УРСР адміністративної юстиції, стало прийняття Конституції Української РСР від 20 квітня 1978 року, де було чітко сформульовано право громадян УРСР на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів.

Поряд з цим змін зазнала також і судова система, яка відтепер поділялася на дві гілки:

— суди загальні, до яких належали Верховний Суд України, обласні суди. Київський міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) народні суди;

— суди спеціалізовані — Вищий арбітражний суд України, арбітражні суди областей, міста Києва.

Однак, незважаючи на зазначені вище положення. Конституція Української РСР 1978 року не створила необхідних передумов, які б дозволили існування повноцінного інституту адміністративної юстиції. Головна проблема полягала тут у тому, що судовий порядок оскарження дій службових осіб державних та громадських органів Конституцією лише визнавався, його ж детальне регулювання мало здійснюватися окремим законодавчим актом. Відтак Конституція УРСР від 20 квітня 1978 року реально інституту адміністративної юстиції в Українській РСР не запровадила.

Наступним досягненням у справі становлення інституту адміністративної юстиції в Україні можна вважати прийняття 5 червня 1981 року Закону УРСР "Про судоустрій Української РСР який хоча і не містив положення про адміністративні суди та адміністративну юстицію, однак з урахуванням положень Конституції УРСР 1978 року закріплював низку надзвичайно важливих для здійснення правосуддя та організації судових органів принципів і правових гарантій:

— принцип законності;

— принцип рівності громадян;

— право громадян на судовий захист;

— принцип колегіальності при розгляді справ;

— принцип незалежності суддів і підкорення їх тільки законові;

— принцип національної мови судочинства;

— принцип гласності розгляду справ;

— забезпечення учасникам судового процесу права на захист;

участь у судовому процесі прокурора та представників громадських організацій і трудових колективів.

Крім того, законом передбачався порядок утворення судових органів усіх ланок — від місцевих судів до Верховного Суду — визначався їх склад та повноваження, вирішувалися інші організаційно-правові питання функціонування судових органів.

Підбиваючи підсумок аналізу оцінок адміністративної юстиції в УРСР, наведемо насамперед слова В. Л. Кобалевського, який у своїй праці' досить влучно характеризував стан її розвитку так.

1. "Радянське адміністративне право не знає єдиної системи судів по адміністративних справах. Сучасний стан радянського права внутрішнього управління дозволяє говорити лише про зародки адміністративного суду у різноманітних галузях державного управління, до того ж спільності при конструкції цих однорідних за своєю природою інститутів не помічається. Одні з них наближаються до того типу адміністративно-судових установ, які стоять значно ближче до активної адміністрації, ніж до суду, інші ж стоять на твердому грунті дійсного судоустрою та судочинства.

За змістом своєї діяльності адміністративний суд в радянській державі торкається поки шо тих сфер адміністративного права, які не стосуються публічного владарювання у чистому вигляді, часто вбираючи в себе компетенцію, яка чужа адміністративній юстиції як інституту, спрямованому на захист прав та інтересів громадян від неправомірних дій органів влади".

2. Попри певні надбання самостійної Української держави 1917-1920 років у сфері формування адміністративної юстиції, становлення в Українській РСР судових органів, у тому числі й адміністративних, відбувалося без врахування досвіду незалежної України зазначеного періоду. Розвиток адміністративної юстиції в УРСР здійснювався виключно шляхом майже точного відтворення законодавства РРФСР, що повністю виключало можливість формування суто національної системи адміністративних судів, становлення національного адміністративного судочинства.

закономірності розвитку суспільних і державно-правових процесів в Україні відбувалися під впливом радянської метрополії'.

3. Створення системи органів влади, покликаних забезпечити законність у сфері державного управління, захист прав, свобод та інтересів громадян в Українській РСР здійснювалося з "чистого аркуша", ідея повноцінного функціонування адміністративної юстиції в радянській державі повністю відкидалася і не сприймалася через її, як вважалося, суто буржуазну, антиреволюційну природу.

4. Незважаючи на позитивні зрушення в галузі судового захисту прав людини, судовий порядок оскарження в УРСР різними законодавчими актами суттєво обмежувався, оскільки діяло загальне правило, згідно з яким не могли бути оскаржені до суду дії органів державного управління і посадових осіб, щодо яких було встановлено інший порядок оскарження. Це стало основною причиною того, що судовий механізм захисту використовувався рідко, оскільки найчастіше законодавство передбачало адміністративний порядок оскарження. Виключався судовий захист від незаконних дій державних органів і у сфері найбільш значущих соціально-економічних і громадянських прав, наприклад, у сфері соціального забезпечення, індивідуальної трудової діяльності тощо. Такі обмеження практично унеможливлювали здійснення права громадян на судовий захист від незаконних дій органів управління^. Внаслідок цього частіше використовувався адміністративний порядок оскарження дій державних органів і посадових осіб, який не гарантував об'єктивного вирішення публічно-правового споруд.