Институт Референдума. Возбуждение вопроса о проведении референдума и его значение и проведение

ПОНЯТИЕ РЕФЕРЕНДУМА.
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь 1994 года, в редакции 1996 года, вся власть в республике принадлежит народу, который является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Важнейшей формой осуществления народом государственной власти является референдум.
Референдум представляет собой одну из форм непосредственной демократии - прямое осуществление самим народом определенных основ государственной власти.
Референдум - это такой способ правотворчества, когда народ выступает субъектом государственной власти непосредственно.
В результате референдума принимаются нормативные акты, получающие силу закона. Референдум - это голосование, посредством которого принимаются решения республиканского и местного уровня. Юридическая сила референдума в Республике Беларусь, как и во многих зарубежных странах, выше юридической силы законов. Неслучайно, согласно ст. 77 Конституции Республики Беларусь, решения, принятые референдумом, могут быть отменены или измены только путем референдума.
Тем не менее, отношение к референдуму не везде однозначно. В США, ФРГ нет единого федерального закона, и референдумы на федеральном уровне не проводятся. Например, в США, где нет федерального законодательства о референдуме, на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный характер. Это связано с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. [6, с. 432]
Представляется, что на нынешнем этапе развития нашего общества надо в одинаковой мере сочетать представительные формы с формами непосредственной демократии. Тем более что в нашем меняющемся обществе выявляются такие вопросы, в решении которых без мнения народа не обойтись. Исходный принцип таков: надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением. Соответствуя общественному мнению, закон имеет наибольшие шансы стать эффективным.
Действующее законодательство определяет референдум как способ применения гражданским народным голосованием решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни или выяснение мнений граждан по этим вопросам.
Под референдумом обычно понимается принятие того или иного государственного решения, придающего ему окончательный и обязательный характер.
В правовом аспекте референдум означает принадлежность законодательствования не только представительному органу, но и народу непосредственно. При наличии референдумов законодательствование нельзя рассматривать как исключительную прерогативу парламента. В связи с этим было бы правильно считать, что законодательная деятельность осуществляется не только парламентом, но и непосредственно самим народом путем референдума. Референдум отнюдь не делает представительную систему излишней, а, напротив, предполагает её. [9, с. 158]
В области законодательной деятельности за представительными органами сохраняются важные права. В частности, принятие решения о проведение референдумов, разработка законопроектов, вносимых на референдум, опубликование законов, принятых народным голосованием, контроль за исполнением законов и ряд других полномочий всецело сохраняются за парламентом. Главное, референдум не исключает собственную законодательную деятельность представительных органов.
Однозначную оценку референдуму дать довольно трудно. Демократизм или реакционность этого института во многом зависят от реальных политических условий, в которых референдум проводится. Причины разноречивого, а порой сдержанного отношения различных социальных слоев и групп к референдуму видятся в утвердившемся мнении, что референдум в обществе выступает как дестабилизирующий фактор и способствует противопоставлению различных слоев общества друг другу; в мнении, что профессиональной политикой должны заниматься не дилетанты, а политики; в представлениях о приоритетах институтов представленной демократии перед институтами непосредственной демократии и т.д. [1, с. 123]
Анализ причин, обуславливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев общества к референдуму, дает возможность с достоверностью определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе.
Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, если он по природе своей как важный демократический институт будет правильно принят и поддержан широкими слоями населения, если общественное мнение не будет дезорганизовано ложными социальными ценностями и ему будут созданы все необходимые организационно- технические условия для проведения и подготовки всенародного голосования.
II.ВИДЫ РЕФЕРЕНДУМОВ.
Конституционное право различает многие виды референдумов, классифицируя их по различным основаниям.
Избирательный кодекс Республики Беларусь определяет порядок проведения республиканских местных референдумов.
2.1 На республиканский референдум могут выноситься важнейшие вопросы государственной и общественной жизни Республики Беларусь. Кодекс устанавливает перечень вопросов, которые не могут выноситься на республиканский референдум:
* могущие вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь;
* связанные с назначением (избранием) и освобождением Президента Республики Беларусь и должностных лиц, назначение (освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь;
* о принятии и изменении бюджета, об установлении, изменении и отмене налогов;
* об амнистии, помиловании.
Перечень этих вопросов является закрытым.
Право инициативы на проведение республиканского референдума принадлежит Президенту Республики Беларусь, Палате представителей и Совету Республики, гражданам Республики Беларусь. Инициатива Палаты представителей и Совета Республики на проведение Республиканского референдума выражается в виде предложения, которое принимается на их раздельных заседаниях большинством голосов от полного состава каждой из палат и вносится Президенту Республики Беларусь. Инициатива граждан на проведение республиканского референдума выражается в виде предложения, внесенного не менее чем 450 тысячами граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее чем 30 тысячами граждан от каждой из областей и города Минска.
Избирательным кодексом Республики Беларусь устанавливается, что использование средств иностранных государств, предприятий, организаций, иностранных граждан, международных организаций, предприятий Республики Беларусь с иностранными инвестициями не допускается. Материальное обеспечение референдума осуществляется за счет республиканского бюджета в пределах выделенных на эти цели средств. Расходы на эти цели могут осуществляться также за счет средств общественных организаций, предприятий, организаций и граждан Республики Беларусь, которые могут вносить свои денежные средства во внебюджетных фонд, создаваемый Центральной комиссией для дополнительного финансирования расходов по подготовке и проведению республиканского референдума. Можно отметить ограничения в предмете республиканского референдума:
* как отмечалось ранее, одним из ограничений является то, что существует перечень вопросов не выносимых на референдум.
* определенный ценз участия в референдуме: согласно статье 76 Конституции Республики Беларусь (1996 г.) в референдуме участвуют только граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом (с 18 лет).
* в референдуме не участвуют
а) психические больные граждане, признанные судом недееспособными;
б) лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы;
в) лица, в отношении которых принята мера пресечения - содержание под стражей.
В референдуме имеют право участвовать также военнослужащие, находящиеся в воинских частях, члены их семей, граждане, в районах расположения частей. Соответствующие списки составляются на основе данных, предоставленных командирами в/ч. Военнослужащие, проживающие вне военных частей могут участвовать в референдуме по месту жительства.
Списки граждан, находящихся во время референдума в местных учреждениях, представляются руководителями этих учреждений. Если гражданин, включенный в список для голосования, не будет иметь возможности проголосовать в день референдума, он вправе получить в участковой избирательной комиссии бюллетень для голосования. После заполнения бюллетень вкладывается в конверт, опечатывается и хранится в избирательной комиссии до подсчета голосов после референдума.
Как уже отмечалось ранее, предложение по проведению республиканского референдума может поступить от различных организаций и граждан Республики Беларусь, но если инициатива поступила от граждан, то ими образуется инициативная группа в количестве не менее 100 человек.
Эта инициативная группа может проводить агитацию, но за счет собственных средств, - инициативная группа обязана обратиться в Центральную комиссию по референдуму с просьбой зарегистрировать вопросы, выносимые на референдум. Сбор подписей под предложением о проведении референдума осуществляется только членами инициативной группы. Подписные листы должны содержать формулировку зарегистрированного вопроса и изложение существа предлагаемого решения, а так же фамилию, имя и отчество члена инициативной группы, собирающего подписи, с указанием номера свидетельства о регистрации инициативной группы и органа, выдавшего его. Гражданин Республики Беларусь, обладающий избирательным правом, поддерживающий предложение о проведении, собственноручно указывает в подписном листе свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, место жительства, номер и серию паспорта или заменяющего его удостоверения личности, дату подписания и расписывается. Подписи нумеруются.
При необходимости исполнительный и распорядительный орган местного Совета может проверить достоверность подписей граждан. Ответственность за достоверность содержащихся в подписных листах данных несет член инициативной группы, осуществляющей сбор подписей.
Согласно статье 74 Конституции Республики Беларусь назначает республиканские референдумы Президент.
2.2. Второй вид референдума в Республики Беларусь местные референдумы. Местные референдумы назначаются соответствующими местными органами по своей инициативе либо по предложению не менее 10% граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. На местный референдум не выносятся вопросы:
* те, что и на республиканский референдум;
* также вопросы связанные с назначением, утверждением и освобождением от должности лиц, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа и его руководителя.
Подготовка и проведение местного референдума осуществляется за счет средств соответствующего местного бюджета. Расходы на эти цели могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории соответствующего местного Совета депутатов, и граждан Республики Беларусь, проживающих на этой территории, которые могут вносить свои денежные средств во внебюджетный фонд, создаваемый местным Советом депутатов, назначившим референдум.
Для провидения местного референдума образуются соответствующие комиссии, полномочия и организация их деятельности, составление и организация списков граждан, имеющих право участвовать в референдуме, порядок голосования, подведение и опубликование итогов референдума осуществляется применительно к нормам законодательства о республиканском референдуме, если иное не установлено.
Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным органам и гражданам Республики Беларусь. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц имеющих право участвовать в референдуме. Документы о проведении местного референдума, представленные инициативной группой, и вопрос, предлагаемый на референдум, направляются местным исполнительным и распорядительным органом на заключение в соответствующие областные, Минское городское управление юстиции, которые проверяют соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям законодательства. Инициативной группе, в течение 30 дней со дня обращения за регистрацией, выдается свидетельство о регистрации, образец подписного листа, а членам инициативной группы - соответствующие удостоверения. В регистрации отказывается в случае нарушения требований Избирательного кодекса, иных актов законодательства Республики Беларусь. Отказ в регистрации может быть обжалован в месячный срок в районном (городском суде).
Решение о назначении областного, Минского городского, районного, городского, поселкового, сельского референдума принимается соответствующим местным Советом депутатов, а решение о назначении районного референдума в городе с районным делением - городским Советом депутатов не позднее 30 дней со дня внесения в соответствии с требованиями Закона и иных актов законодательства Республики Беларусь.
Решения, принятые местным референдумом, подписываются руководителем соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа.
При выяснении специфичных особенностей референдума, а также при определении их места и роли в политической системе общества важным представляется не замыкаться на одном из каких-либо видов референдумов, а учитывать их вместе.
III. КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ.
Исторически референдум представляет собой институт прямой демократии, то есть такой, где участие в управлении государством принимает каждый гражданин непосредственно. Институт референдума предусмотрен конституциями более чем 20 государств. За всё время существования института референдума в Европе но национальном уровне проведено более 100 народных голосований.
Правовой базой организации и проведения референдумов в Республике Беларусь кроме Конституции служит Избирательный кодекс, вступивший в силу 26 марта 2000 года. Кодекс обеспечивает единообразное и эффективное регулирование референдумов. В этой связи порядок назначения и проведения референдумов стал достаточно упорядоченным.
В Избирательном кодексе (статья 111) референдум определяется как способ принятия гражданами решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Анализ Избирательного кодекса показывает, что круг важнейших вопросов (государственной и общественной жизни), по которым могут проводиться референдумы, а также приниматься законы не определяется. При этом критерия для деления вопросов на важнейшие и остальные не дается, в связи с чем норма может толковаться по-разному. Управляющие органы вправе по собственному усмотрению определять, принимать по тому или иному вопросу закон посредством референдума или же парламентом. Однако на референдум не могут выноситься любые вопросы. Если на референдум выносить любой вопрос, независимо от его важности, то роль представительного органа свелась бы на нет.
В законодательстве всех государств, где предусматривается возможность проведения референдума, обычно устанавливаются пределы его допустимого использования. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Важно отметить, что среди вопросов, выносимых на всенародное голосование, большую долю составляют поправки, законопроекты и другие предложения, а не уже принятые законы. [4, с. 138]
В статье 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума. На референдум не выносятся вопросы, которые могут вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь, связанные с избранием и освобождением от должности Президента Республики Беларусь, назначением (избрание, освобождение) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, о помиловании. Вполне обоснованным является не вынесение на референдум вопросов об изменении бюджета: неспециалисты не могут с профессиональным понимание принимать решения по таким важным вопросам. В целом перечень вопросов, которые не должны выноситься на референдум является исчерпывающим.
В соответствии со статьей 140 Конституции Республики Беларусь разделы I,II,IV,VII Конституции могут быть изменены только путем референдума. Круг вопросов, по которым законы могут приниматься только посредством референдума может быть расширен и найти отражение в специальном Законе о народном законотворчестве. К ним могут быть отнесены вопросы о вступлении Республики Беларусь в союзы, государственные федеративные и конфедеративные образования или выход из них, и другие.
Для проведения референдума закон устанавливает определенные условия. Инициатива на проведение республиканского референдума, а также на принятии закона - согласно статье 74 Конституции Республики Беларусь, статье 113 Избирательного кодекса - может исходить (кроме Президента и палат Парламента) от граждан. Республиканские референдумы назначаются по предложению не менее 450 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска.
Конституция Республики Беларусь не устанавливает круг субъектов, правомочных определять юридическую силу решения, принятого на референдуме. В Избирательном кодексе однозначно устанавливается, что "юридическая сила решения, принятого референдумом определяется указом Президента Республики Беларусь о назначении референдума". Отнесение к исключительному ведению Президента право определять юридическую силу решения, принятого на референдуме, имеет оно рекомендательное или обязательное значение, принижет по существу роль и значение других субъектов (граждан, Парламента). При принятии закона посредством референдума юридическая сила его могла бы определяться субъектом, вносящим такое предложение. В соответствии со статьей 124 Избирательного кодекса "решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путём референдума, если иное не будет определено референдумом (в данном случае имеется ввиду только императивный референдум, так как консультативный референдум в принципе не имеет правовых последствий). Согласно статье 5 Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" определяется, что законы, принятые референдумом не могут быть предметом рассмотрения Конституционным судом Республики Беларусь.
Теоретическое и практическое значение имеет вопрос о вступлении в силу закона, принятого референдумом. Согласно статье 123 Избирательного кодекса определяется, что "решение, принятое референдумом, подписывается Президентом Республики Беларусь и публикуется в порядке, установленном для опубликования актов Президента Республики Беларусь". Однако в данном законе не предусмотрены случай, когда Президент отказывается подписать такое решение. Как представляется, решение, принятое референдумом, может вступить в действие вне зависимости от того, подписал его Президент или нет. В этом случае подпись Президента носит формально-юридическое значение.
В соответствии с частью 2 статьи 123 Избирательного кодекса решение, принятое референдумом, вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если в нем не установлен иной срок. Такой порядок отличается от вступления в силу решений референдума, проводимого в других странах. Например, в России принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его официального опубликования Центральной комиссией референдума Российской Федерации, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Аналогичный порядок вступления в силу такого решения закреплен на Украине.
IV. ПОЛИТИЧЕСКАЯ РОЛЬ РЕФЕРЕНДУМА.
Референдум, как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и необходимым широкое использование позитивного зарубежного опыта специального законодательного закрепления и проведение референдумов в Республики Беларусь в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах жизни общества.
Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после второй мировой войны, объясняется тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоёв и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительна, в силу доминирующего положения правящих кругов во всех в сферах жизни общества и в средствах массовой информации.
Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность, он долго и не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, выступали в качестве демократического щита для принятия официальных антидемократических акций.
О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества со всей очевидностью свидетельствует практика проведения их на территории бывших союзных республик. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.
Следует заметить, что кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев общества к референдуму есть и другие, условно говоря, "общесоциальные причины". Среди них выделяются прежде всего следующие.
1. Утвердившиеся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему.
2. Утвердившееся среди значительных слоев населения мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.
3. Традиционное для населения ряда стран преставление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии.
4. Укоренившаяся в сознании различных слове общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние "весьма состоятельных индивидуумов или социальных групп" не результаты голосования и на сам избирательный процесс. [10, с. 249]
Наряду с названными причинами противоречивости роли референдума есть и другие причины. В их числе можно указать в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость референдумов; недостаточная компетентность и информированность граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов. Анализ причин и факторов, обусловливающих неоднозначное отношение общества к референдуму, определяет его роль и место в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости роли референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе общества или, наоборот, препятствующие их усилению. Это имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение. Отсюда можно отметить, что роль референдума может быть как позитивной, так и негативной. Это зависит прежде всего от уровня правовой культуры общества, который в свою очередь зависит от экономической ситуации в стране и от качества реализации народного суверенитета. Нельзя говорить об однозначной положительной роли референдумов, когда низок уровень правовой культуры населения, когда несовершенно законодательство и нестабильны экономические условия общества. Необходимо отметить, что вопрос о разъяснении результатов принятия определенного решения на референдуме не получает достаточного освещения. В условиях низкой правовой культуры, с учётом принципов народного суверенитета и демократии необходимыми становятся: разъяснение результатов принятия на референдуме определенного решения; обеспечение текстами проектов нормативных правовых актов, выносимых на референдум; организация публичных лекций, дискуссий, в ходе которых разъяснялось бы назначение нормативного правового акта, особенности его содержания и предполагаемые результаты от его принятия или отклонения. В современных условиях низкой культуры вообще и правовой в частности, эти вопросы приобретают - как никогда - более актуальное значение. Также несомненно, что решение этих вопросов должно исходить не от инициативной группы (наоборот, это должно быть запрещено, так как создается возможность для введения в заблуждение потенциальных избирателей относительно результатов принятия определенного решения, как итог - влияние на результаты голосования), а от государства.
Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он, по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения; иметь своей целью при решении политических иных вопросов четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано ложными социальными ценностями; и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов. Важное, труднооценимое значение референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативно- правовых актов.