Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанав╜ливающими общие принципы организации системы их органов го╜сударст 424j96ee 74;енной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету пре╜дусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный за╜кон "Об общих принципах организации системы органов государ╜ственной власти субъектов РФ", определяющий, в частности, ос╜новы формирования системы органов исполнительной власти субъ╜ектов РФ. В целях приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с указанным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период в два календарных года со дня вступления его в силу, то есть до 19 октября 2002 г.

Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно свес╜ти к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнитель╜ной власти во главе с высшим исполнительным органом государ╜ственной власти субъекта РФ. Он возглавляется руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в котором такая должность установлена его конституци╜ей (уставом).

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъек╜тов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы ис* полнительной власти субъекта РФ образуют единую систему испол~ нительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего долж╜ностного лица (руководителя высшего исполнительного органа го╜сударст 424j96ee 74;енной власти субъекта РФ) (далее для краткости ≈ руко╜водитель), которое по своему содержанию является для них одина╜ковым.

Высшее должностное лицо (руководитель) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государст 424j96ee 74;енной власти, органами государст 424j96ee 74;енной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономичес╜ких связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует законы, вправе участво╜вать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государ╜ственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодатель╜ством и т. д.

Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отстав╜ка в связи с выражением недоверия законодательным (представи╜тельным) органом; отставка по собственному желанию; утрата граж╜данства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государст 424j96ee 74;енной власти субъ╜екта РФ ≈ постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных пра╜вовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных норматив╜ных правовых актов субъектов РФ на соответствующей терри╜тории.

Наименование данного органа, структура и порядок его фор╜мирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных тради╜ций субъекта РФ.

К его основным полномочиям закон относит разработку и осу╜ществление мер по обеспечению комплексного социально-экономи╜ческого развития субъекта РФ, участие в проведении единой госу╜дарст 424j96ee 74;енной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов о их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные полно╜мочия, установленные федеральными законами, конституцией (ус╜тавом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федераль╜ными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Таковы основные требования, которым впредь должна удовлет╜ворять организация системы исполнительных органов государст 424j96ee 74;ен╜ной власти субъектов РФ.

Вместе с тем представляет интерес организация исполнитель╜ной власти в субъектах РФ, сложившаяся до издания вышеназван╜ного закона, поскольку по некоторым позициям он сохраняет кон╜цептуальную преемственность (о формах органов, их ключевых пол╜номочиях и др.), а его реализация еще не завершена. В некоторых субъектах данный вопрос был решен следующим образом.

Система и формы органов исполнительной власти в республи╜ках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации ≈ их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, ука╜зами Президента РФ.

В системе государст 424j96ee 74;енной власти субъектов РФ выделяются президенты, главы субъектов РФ или главы их администрации. В конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов, глав субъектов и их администрации в основном сводятся к следу╜ющему.

В республиках президенты являются:

а) главой государст 424j96ee 74;а и главой исполнительной власти (напри╜мер, в Северной Осетии);

б) главой государст 424j96ee 74;а в республике (Республика Татарст 424j96ee 72;н);

в) главой республики, ее исполнительной власти и Председа╜телем Правительства (Республика Бурятия);

г) главой государст 424j96ee 74;а и его высшим должностным лицом (Рес╜публика Ингушетия);

д) главой государст 424j96ee 74;а и исполнительной власти, высшим дол╜жностным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия).

В Республике Коми глава республики осуществляет исполни╜тельную власть, является главой государст 424j96ee 74;а и возглавляет Пра╜вительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является Председатель Правительства.

Высшим должностным лицом Удмуртской Республики является Председатель Государст 424j96ee 74;енного Совета. По Конституции Республи╜ки Дагестан Президент является главой государст 424j96ee 74;а. Исполнитель╜ную власть здесь возглавляет Государст 424j96ee 74;енный Совет Республики.

Такого рода варианты обнаруживаются в определении стату╜са глав (глав администрации) других субъектов РФ. При этом кон╜кретные наименования их определяются уставами субъектов. Они именуются собственно главами администрации, губернаторами, мэ╜рами и т. п.

Губернатор Ставропольского края является высшим должно╜стным лицом и председателем правительства края. Губернатор Ир╜кутской области является главой, высшим должностным лицом об╜ласти; он возглавляет исполнительную власть и является главой администрации области. Глава (Губернатор) Курганской области является высшим должностным лицом области. Губернатор Ленин╜градской области является высшим должностным лицом и возглав╜ляет систему исполнительной власти области. В Липецкой области учреждена должность главы администрации, под руководством ко╜торого осуществляет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермской области является высшим должностным ли╜цом области, обладающим полномочиями руководителя админист╜рации области. В Пермской области действует глава администра╜ции. В Москве и Санкт-Петербурге главы администрации именуются мэрами.

При всей значимости юридических различий и оттенков в оп╜ределении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т. п. в субъектах РФ все они обладают в сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной степенью де╜тализации она обрисована в конституциях и уставах субъектов РФ. Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют су╜щественные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

Органами общей компетенции являются:

Правительства (кабинеты министров) республик, образуе╜мые либо представительными органами государст 424j96ee 74;енной власти, либо президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и на╜значения на должности других членов. В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представи тельными органами государст 424j96ee 74;енной власти или президентами. В Республике Карелия предусматривается избрание главы Прави╜тельства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Государст 424j96ee 74;енным Советом Республики в составе Председателя Пра╜вительства, его заместителей и министров. По предложению Пред╜седателя Правительства Государст 424j96ee 74;енный Совет вправе ввести в состав Правительства руководителей других республиканских ор╜ганов. Правительство Республики Коми формируется главой Рес╜публики Коми. Председатель Республики Северная Осетия ≈ Ала╜ния назначается и освобождается от должности Президентом Рес╜публики, а Председатель предлагает Президенту структуру и пер╜сональный состав Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует не╜обходимая четкость в регламентации формирования правительств этих республик. Иногда определяется состав правительства, но не определяются органы и лица, уполномоченные назначать и освобож╜дать от должности председателя правительства, его заместителей, министров и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, авто╜номных округов обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между органами государст 424j96ee 74;енной власти и органами местного самоуправ╜ления.

Администрация является органом исполнительной власти об╜щей компетенции. Это понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым, правительством, а также к органам, образование которых предусматривается уставами субъек╜тов РФ, именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется уставом данного субъ╜екта РФ или в установленном им порядке. Например, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из Губернато╜ра, первого заместителя и заместителей главы администрации (в данном случае главой администрации является Губернатор), струк╜турных подразделений, осуществляющих полномочия исполнитель╜ной власти в конкретных сферах управления. В соответствии с Ус╜тавом Липецкой области структура администрации устанавливается областным Собранием и т. д.

Руководство деятельностью администрации края, области, го╜рода федерального значения, автономной области, автономных ок╜ругов осуществляет глава соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъек╜тов (Губернатор и т. д.) ≈ не всегда глава администрации. Напри╜мер, руководитель (председатель) администрации (правительства) Курганской области назначается главой (Губернатором) области с согласия областной Думы.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного веде╜ния РФ и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти орга╜нам исполнительной власти субъектов РФ.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов, делегированными субъекта╜ми РФ, полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъекта; полномочия╜ми органов исполнительной власти субъекта РФ по вопросам его ведения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают раз╜нообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета; управ╜ления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учрежде╜ниями и организациями всех форм собственности, а также в конк╜ретных отраслях и сферах экономического, социально-культурно╜го развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, обра╜зования, культуры и др.).

Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по при╜надлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжа╜ются и управляют имуществом, относящимся к собственности дан╜ного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной полити╜кой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (поста╜новления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-рас╜порядительные функции и полномочия, возложенные на них Кон╜ституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетен╜ции осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и про╜грамм социально-экономического развития, бюджета субъекта РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и от╜чуждению объектов собственности субъекта РФ; организуют меро╜приятия по приватизации имущества, находящегося в собственно╜сти этих субъектов и др.

Большинство полномочий указанных органов увязано с кон╜кретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют соответствующие региональные программы по рациональному ис╜пользованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использовани╜ем и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают про╜ведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болез╜нями растений и др. Важная часть их полномочий связана со стро╜ительством. Они организуют подготовку проектов и титульных спис╜ков по стройкам и объектам, находящимся в собственности субъекта РФ, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесе╜на выдача разрешений на строительство на землях субъектов РФ. Им предоставлено право приостанавливать строительство, ведуще╜еся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организу╜ют транспортное обслуживание населения, контролируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспор╜та; обеспечивают развитие на территории субъекта РФ сети авто╜мобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ вхо╜дят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслужи╜вания. Они организуют работы по развитию электрификации, газо╜снабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способ╜ствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреж╜дения образования, культуры, здравоохранения, социального обес╜печения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы раз╜вития этих сфер с учетом национально-культурных традиций на╜селения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т. д. Важным направлением их работы является раз╜работка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций со╜циального обеспечения и т. д.

В области административно-политической деятельности: орга╜низуют выполнение законодательства и контролируют его соблю╜дение на подведомственной территории; осуществляют меры, свя╜занные со спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собственности; руководят подчиненными органами мили╜ции, пожарной охраны; создают специализированные формирования по охране общественного порядка; руководят работой подчинен╜ных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми долж╜ностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рас╜сматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полно╜мочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы от╜раслевых и межотраслевых органов и возложения на них руковод╜ства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера не╜посредственно и через подчиненные органы, призванные руководить, порученными им отраслями и сферами. Эти органы ≈ вершины спе╜циализированных систем управления соответствующими отрасля╜ми и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа фе╜дерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в респуб-, ликах чаще всего являются министерст 424j96ee 74;а, государст 424j96ee 74;енные ко╜митеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными органа╜ми являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т. д. подчинены ее главе. Их структура, порядок форми╜рования, полномочия и организация работы определяются устава╜ми соответствующих субъектов РФ.

Имеются особенности в организации исполнительной власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Москов╜ской городской Думой 28 июня 1995 г.

Территориальными единицами Москвы являются районы, тер╜риториальные округа и другие части территории.города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Исполнительную власть в Москве осуществляет городская ад╜министрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который непосредственно или через органы городской администрации решает вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет уп╜равление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции.

Наиболее важные вопросы жизни города и управления город╜ским хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Мос╜квы. В его состав входит Премьер Правительства, его первые за╜местители, управляющий делами мэрии Москвы, министры Пра вительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функци╜ональных органов городской администрации и префекты админис╜тративных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администра╜ции (департаменты) осуществляют исполнительно-распорядитель╜ные функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными лицами городской администрации. Они в пределах своих полномо╜чий осуществляют исполнительно-распорядительную, координиру╜ющую и контрольную деятельность на территориях соответствую╜щих округов.

Органом власти района города Москвы является районная Уп╜рава. Она состоит из районного собрания и главы Управы, возглав╜ляющего районное собрание и администрацию района.

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Глава Управы организует работу Управы на принципе едино╜началия, он вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы, осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, свя╜занные с формированием органов власти Москвы, разграничени╜ем их полномочий и взаимодействием между ними на различных уровнях.

Правовой статус структурных подразделений органов испол╜нительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, пред╜седатели государст 424j96ee 74;енных комитетов утверждают штатные распи╜сания и положения о структурных подразделениях министерст 424j96ee 74;, го╜сударст 424j96ee 74;енных комитетов. Но, как показывает практика, положения об отдельных структурных подразделениях, специализированных на функциях общегосударст 424j96ee 74;енного значения, утверждаются Прези╜дентом или Правительством РФ. Имеются также подразделения, которые по существу являются органами отраслевого или межотрас╜левого управления, но формально введены в структуру министер╜ства, государст 424j96ee 74;енного комитета (например, из подразделений цент╜рального аппарата Министерст 424j96ee 74;а транспорта РФ, осуществляющих специальные функции отраслевого управления, сформированы ав╜томобильно-дорожная служба, служба морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместителями министра; функции упраздненного Государст 424j96ee 74;енного комитета санитарно-эпидемиоло-гического надзора РФ возложены на Департамент государст 424j96ee 74;енно го санитарно-эпидемиологического надзора Министерст 424j96ee 74;а здравоох╜ранения РФ. Это обстоятельство учитывается при определении их административно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не яв╜ляется самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев испол╜нительной власти, их взаимодействия и отношений со структура╜ми других ветвей государст 424j96ee 74;енной власти, а также объектами уп╜равляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктив╜ном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Орга╜низационные импровизации парализуют работу. На основе вычле╜нения объективно необходимых функций государст 424j96ee 74;енного управ╜ления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государст 424j96ee 74;енных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответствен╜ности служащих государст 424j96ee 74;енных органов, в том числе повышен╜ной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и соверше╜ние других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Пар-кинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленчес╜ких структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государст 424j96ee 74;енный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.