Слово «статус» (в переводе с латинского – положение, состояние), широко используемое в праве, в том числе конституционном, обозначает оформленное нормативным актом положение (отсюда правовое положение) органа, организации, объединения, должностного лица, личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы и порядок их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия (46. С. 559).
Определения правового статуса высшего должностного лица, данные в юридической литературе, весьма противоречивы. Можно встретить, например, такую дефиницию: «Президент республики – это глава государства, высшее должностное лицо, символ и гарант народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина» (186. С. 254 – 255). В этом определении отсутствует один из важнейших признаков, поясняет Ю.А. Тихомиров, – выборность Президента, т.е. избрание его на определенный срок гражданами либо их представителями (144. С. 135).
В принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под должностным лицом понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. В то же время в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (5), также принятом в 1995 г., определение этой важной категории государственных служащих, увы, отсутствует. В ст. 1 указанного Закона лишь раскрывается понятие государственной должности и содержатся указания на основные элементы ее правового статуса.
Ученые-правоведы, к сожалению, не сумели выработать более или менее согласованную позицию в доктринальном толковании понятия «должностное лицо», несмотря на неоднократные попытки.
Существует и другая правовая категория – «представитель власти». Некоторые авторы, например Г.И. Петров, рассматривают это понятие в широком смысле: представители власти наделены властными полномочиями не только внутри своего аппарата, но и вне данного органа по отношению к субъектам, не подчиненным им по службе» (198. С. 204). Иные ученые (В.М. Манохин, Ю.М. Козлов и др.) считают иначе: полномочия, которыми наделены представители власти, носят именно публичный характер, поскольку касаются граждан, не связанных с данными лицами служебными отношениями (173. С. 126 – 127).
На наш взгляд, при рассмотрении статуса высшего должностного лица следует исходить из общетеоретического понятия статуса субъекта права. В связи с этим нужно иметь в виду два важных момента: во-первых, соотношение понятий «статус высшего должностного лица» и «конституционный статус высшего должностного лица» и, во-вторых, взаимосвязь правового статуса высшего должностного лица с правовым положением гражданина вообще.
По этому поводу Л.Д. Воеводин и другие авторы отмечают, что правовой статус высшего должностного лица является основной частью статуса этого лица. Конституционный статус высшего должностного лица, в свою очередь, составляет ядро правового статуса, что обусловлено назначением и самой природой Конституции России, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества, регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения (80. С. 21 – 27).
При рассмотрении вопроса о правовом положении высшего должностного лица следует учитывать, что, согласно общей теории права, правовой статус высшего должностного лица является специальным и существует на основе общего правового статуса гражданина, личности.
Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, ведущие ученые-теоретики подчеркивали, что его основой являются общие (конституционные) права и обязанности (184. С. 28).
Специалисты, занимающиеся изучением вопросов личности (Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.), углубили, по мнению авторов, понимание данной категории, выделив различные виды правового статуса (184, 196). Они считают, что общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы (у В.А. Палютина – модусы) личности – права и обязанности, конкретизирующие и выполняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого делается вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций (193. С. 198 – 199).
Таким образом, под правовым статусом высшего должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение гражданина, выступающего в качестве исполнительного органа субъекта Федерации. Данное определение можно назвать определением в широком смысле, так как оно характеризует правовое положение высшего должностного лица как гражданина и как члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Для обеспечения системного подхода к изучению проблем правового положения высшего должностного лица субъекта Федерации следует сформулировать понятие правового статуса высшего должностного лица в более узком смысле, т.е. через элементы его структуры. Для этого следует обратиться к положениям, выработанным наукой административного права.
Положение каждого государственного органа или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами, как пишет Б.А. Страшун, образует правовой статус. Этот правовой институт, имеющий сложную структуру, может включать или не включать конституционные нормы (143. С. 256). Рассмотрим соответственно элементы правового статуса государственного органа и должности, являющейся исходной организационно-структурной единицей государственного органа.
Главным элементом правового статуса государственных органов, определяющих его роль и назначение в системе соответствующих органов, является компетенция (209. С. 35). Это относится и к правовому статусу должности, так как должностные полномочия являются составной частью компетенции органа (173. С. 35).
В настоящее время существуют различные мнения о том, что представляет собой компетенция государственного органа. Все авторы единодушно понимают под ней права и обязанности, а в числе прочих составляющих указывают следующий круг подведомственных данному органу вопросов: задачи, поставленные перед органом, возложенные на него функции, территория его деятельности, ответственность (180. С. 120).
Мы разделяем концепцию Б.А. Страшуна, в соответствии с которой компетенция государственного органа включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения (143. С. 256). Что же касается функций, то следует подчеркнуть, что любая функция подчинена цели, работает на нее (не случайно иногда допускается смешение понятий «задача» и «функция»). Определение функций, вытекающих из задач, стоящих перед государственным органом, представляет собой достаточно сложную проблему. Общие функции наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему органу государственной власти.
На наш взгляд, прав Б.М. Лазарев, который считает, что компетенция органа может очерчиваться путем указания на функции, возложенные на него применительно к той или иной сфере деятельности. Причем в этом случае у органов возникают права и обязанности возлагать указанные функции (158. С. 40). Следовательно, речь идет о способе нормативного закрепления компетенции; суть ее одна и та же – права и обязанности.
В качестве еще одного элемента компетенции можно рассматривать права и обязанности органа по выполнению своих функций в отведенных ему территориальных пределах. Они составляют, как указывается в периодической литературе, «территориальную компетенцию» (158. С. 51). Кроме того, поскольку действия государственных органов носят в той или иной мере властный характер, законодательство детально закрепляет формы и порядок осуществления возложенных на орган функций. В результате выделяется еще один элемент компетенции, в который входят «конкретные полномочия» (158. С. 52 – 53), причем необходимо, чтобы они были четко «расписаны» по всем функциям.
Компетенция государственного органа, отмечает А.Ю. Якимов, реализуется в его актах и действиях. Их характеристика содержится в нормах конституционного права (255. С. 14). По этому поводу Б.А. Страшун пишет: «Права и обязанности (т.е. полномочия) государственных органов, как часть их правового статуса, определяются конституциями и законами» (143. С. 14).
Б.А. Страшун, Н.А. Сахаров, О.В. Шуваев, исследуя эту проблему в качестве важнейшего элемента правового статуса государственного органа (должностного лица), выделяют порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение; возможны и некоторые иные способы (143, 214, 251).
Говоря об элементах правового статуса государственного органа, мы должны подчеркнуть, что ряд авторов выделяют и другие элементы статуса. Это порядок его работы – процедуры (128. С. 256), его роль и природа власти в системе государственных органов (214, 251).
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве важного элемента правового статуса государственной должности выделяет права и обязанности (пункт 1 ст. 1). Элементом правового статуса должности является также ответственность (п. 1). В статье речь идет об ответственности за нарушение должностных действий; не менее существенным элементом правового статуса должности Закон считает порядок и условия замещения должности (ст. 21 – 23), а также порядок ее учреждения (абз. 3 п. 1 ст. 1).
Исходя из вышеизложенного, А.Ю. Якимов выдвигает концепцию, устраняющую, на наш взгляд, противоречия разных подходов и трактовок понятия правового статуса государственного органа (должности), согласно которой (концепции) компетенция, являясь совокупностью внешне властных полномочий, выражает сущность правового статуса и сама представляет систему, состоящую из элементов. Поэтому компетенцию более точно было бы рассматривать в качестве важнейшей составной части (блока элементов) правового статуса. Авторы выделяют четыре составные части правового статуса государственного органа (должности): целевой блок (цели и задачи); компетенция (функции и полномочия); организационный блок (порядок образования и установления государственного органа (должности), его роль и место в системе государственных органов; порядок избрания (назначения) и порядок отрешения, замещение должности) и конституционно-правовая ответственность (255. С. 14).
Дополнительным пунктом, которого нет в классификации, предложенной А.Ю. Якимовым, авторы предлагают включить пункт, касающийся гарантий деятельности высшего должностного лица. Польза от введения указанного элемента обосновывается прежде всего тем, что исключение гарантий деятельности высшего должностного лица из элементов правового статуса лишает высшее должностное лицо возможности беспрепятственно и эффективно осуществлять свою деятельность, а в определенных случаях даже парализует ее. Следует отметить в связи с этим, что большинство авторов, исследующих вопросы правового статуса должностного лица государственной власти, относят к его элементам гарантии (78, 111).
Таким образом, под правовым статусом высшего должностного лица следует понимать обусловленные социально-политической сущностью общества его права и обязанности, закрепленные нормами права, и обязанности, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями. Под гарантиями следует понимать не преимущества высшего должностного лица по сравнению с другими гражданами, а установление в законах мер, обеспечивающих его эффективную работу.
Рассмотрим составные части правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации.
Что касается целевого блока, то его содержание отчасти совпадает с описанными в юридической литературе целями и задачами, в том числе понимаемыми и как функции (205. С. 44 – 53).
Анализ нормативной основы правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, прежде всего норм, содержащихся в Конституциях Республики, Уставах краев (областей) и в юридической литературе, позволяет сделать вывод о том, что целью деятельности высшего должностного лица является защита прав и свобод личности; вообще, все органы государственной власти обязаны обеспечивать реализацию установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина. Но для высшего должностного лица конституционная безопасность как направление деятельности имеет приоритетное значение.
В соответствии с изложенными выше подходами к анализу содержания компетенции государственных органов (должности) представляется целесообразным в этом же плане рассмотреть и компетенцию высшего должностного лица субъекта Федерации, которую можно определить как нормативно закрепленную систему функций и конкретных полномочий в отношении определенных предметов ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных органов, конституции и другие законы не всегда точно разграничивают функции и полномочия, а подчас перечисляют их вперемешку. Функции определяют направления, сферы деятельности государственного органа (высшего должностного лица), тогда как полномочия показывают, что конкретно орган может или должен сделать в отношении какого-либо предмета ведения.
Посмотрим, как это регулируется, например, Конституцией Республики Адыгея. Обратимся к компетенции Президента Республики Адыгея, определяемого (ст. 77) в качестве главы государства и главы исполнительной власти. Согласно ст. 77, на Президента Республики возложены такие функции, как исполнение и обеспечение исполнения Конституции, договоров и законов, представительство государства во внутренних отношениях и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Президент подписывает и обнародует законы Республики, определяет структуру исполнительной власти, может председательствовать на заседаниях кабинета министров республики.
Следует иметь в виду, что, в отличие от частных лиц, которые могут делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать только то, на что он прямо уполномочен законом или основанным на законе другим государственным актом. Учесть надо и то, что компетенция государственного органа образует только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят. Поэтому для нас представляется методологически обоснованным выделить следующие функции высшего должностного лица субъекта Федерации, т.е. основные направления его деятельности, которые предполагают наличие определенных полномочий:
1) Разработка основных направлений в области государственного, экономического, общественно-политического, социального и культурного развития.
2) Определение представительства субъекта Федерации в отношениях с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей.
3) Формирование региональных высших исполнительных органов государственной власти, назначение должностных лиц и обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти.
4) Участие в законодательном процессе.
5) Обеспечение конституционного статуса личности в субъекте Федерации.
Таково, на наш взгляд, содержание основных функций высшего должностного лица субъекта Федерации, отражающее сущность его правового статуса.
В заключение можно сделать вывод, что правовой статус высшего должностного лица определяется как совокупность его полномочий, закрепленных в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации.
