ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Понятие, предмет и метод правого регулирования конституционного права
Конституционное право является одной из основополагающих отраслей национальной правовой системы. Рассматривая роль и место отрасли конституционного права, Ю.А. Тихомиров отмечает, что «оно выражает общезначимые публичные интересы, будь то обеспечение безопасности и обороны или экономические интересы государства, его целостность, закрепляет главные публичные институты, основы правовой системы, вводит спектр методов императивного и иного регулирования»[1]. Конституционное (государственное) право определяют как отрасль права, как отрасль правовой науки, как учебную дисциплину.
В отечественной и зарубежной правовой науке в качестве названия данной отрасли используются такие термины как «конституционное право», «государственное право». Между ними нет принципиальной разницы, дело чаще всего в традиции. Так, в дореволюционной России использовались оба понятия, хотя собственно конституции в стране не было. После 1917 г. название «государственное право» стало более распространенным. По нашему мнению, это определялось малозначительной и формальной ролью социалистических конституций в общественной и государственной жизни.
А.И. Лепёшкин считал, что нельзя считать спор о замене названия отрасли права другим названием чисто терминологическим спором. По существу, это есть спор о характере и содержании правового регулирования, осуществляемого нормами данной отрасли отечественного права[2]. В 1971 г. редакция журнала «Советское государство и право» предоставила возможность двум известным ученым А. И. Лепешкину («государственное право») и В. Ф. Котоку («конституционное право») высказать свои точки зрения по проблеме названия основополагающей отрасли национального права[3].
В современной правовой науке, данный вопрос также является дискуссионным. А.А. Безуглов и Л.Л. Беломестных, призывая к активной широкой дискуссии по поводу содержания конституционного права, предлагают выделить из предмета конституционного права парламентское право, избирательное право, конституционное правосудие и другие отрасли права[4]. Н.В. Витрук выступает против необоснованного, с его точки зрения, расширения предмета и содержания конституционного права как отрасли[5].
В настоящее время ученые считают что термин «конституционное право» шире термина «государственное право», поскольку не все нормы Конституции имеют отношение только к государственному праву. Более правильно называть отрасль исходя из её названия основополагающего нормативного акта (например, гражданское право - Гражданский кодекс; уголовное право - Уголовный кодекс). Но и сейчас довольно часто используют термин «государственное право» как равнозначное «конституционному праву». Термин «Государственное право» встречается и в качестве названия учебников и учебных пособий, и в образовательных стандартах.
В Германии и других немецкоязычных государствах (в частности Австрии, ряде кантонов Швейцарии и др.) уже на протяжении более ста лет используют термин «государственное право». Содержание понятия «государственное право» в этом случае совпадает с содержанием «конституционное право»[6]. В настоящее время отмечается, что в германской юридической литературе встречается понятие «конституционное право», но оно рассматривается как часть более широкого государственного права[7]. В немецкой литературе отмечаются причины расширения сферы использования термина «конституционное право». Германский профессор Йозеф Изензее пишет, что в германской теории государственного права наметилась смена парадигмы: термин «государство» часто вытесняется такими понятиями, как «конституция», «демократия»[8].
В англоязычных и романоязычных странах устоялся термин «конституционное право». Конституционное право понимается в этих странах не так широко как в современной России. В США считается, что конституционное право регулирует в самом общем виде (оставляя детали административному праву) управление государством, отношения граждан и правительства. Иногда к этому добавляется, что данная отрасль определяет права и обязанности управляющих (лиц органов, управляющих государством). Индийский ученый М.С.Дж. Сагал, характеризуя роль конституционного права, пишет, что оно представляет собой право о создании конституции, её содержании, толковании и изменении[9]. Во Франции конституционное право имеет тесную связь с политической системой общества, боле того, оно является частью политического права[10], рассматривается как политическое право, юридическое оформление политических явлений[11].
В отечественной правовой литературе существует множество определений конституционного права как отрасли, которые условно можно разделить на две группы: краткие и развернутые. К кратким определениям относится понятие конституционного права, данное М.В. Баглаем. Под конституционным правом он понимает совокупность правовых норм, охраняющих основные права и свободы человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти[12]. В данное определение не вошли положения, которые, по нашему мнению, наряду с защитой прав и свобод человека и учреждением государственной власти, являются в конституционном праве основополагающими. Так, нормы конституционного право не только учреждают государственную власть, но и определяют механизмы её функционирования. За рамками этого определения остались отношения, связанные с территориально-политическим устройством, формой правления, системой местного самоуправления, с жизнью гражданского общества и др.
К развернутым определениям относятся те, авторы которых дают более подробную характеристику понятия «конституционное право». А.А. Безуглов и С.А. Солдатов конституционное право России рассматривают как систему юридических норм, закрепляющих основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также регулирующих основы организации гражданского общества и государственной власти[13].
Обобщая существующие точки зрения, можно сказать, что конституционное право представляет собой систему конституционно-правовых норм, обладающих высшей юридической силой и регулирующих наиболее важные отношения в государстве и обществе: основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, систему государственной власти, территориально-политическое устройство, систему местного самоуправления, избирательную систему.
Самостоятельность конституционного (государственного) права в национальной правовой системе определяется предметом и методом правового регулирования. Предметом конституционного права является круг общественных отношений, регулируемых его нормами. Как отмечает Е.И. Козлова, предмет конституционного права не может быть раз и навсегда данным[14].
Начиная с ХVIII в. сложилось три модели предмета правового регулирования конституционно права, рамки которого определяются степенью вмешательства государства в жизнь общества: либеральная, этатистская и либерально-этатисткая конституционные модели правового регулирования[15].
Либеральная конституционная модель характеризуется ограниченностью предмета правового регулирования конституционного права. Его составляют общественные отношения, определяющие политические и гражданские права личности, организацию государственной власти (система высших органов государства: глава государства, парламент, правительство). Экономические и социальные отношения, за исключением отношений, связанных с частной собственностью и организацией финансовой системы государства, остаются за рамками правового регулирования. Эта модель появилась в конце ХVIII-начале ХIХ в. и была господствующей до второй половины ХХ в.
Этатисткая конституционная модель характеризуется чрезмерным расширением предмета правового регулирования. Социальное содержание конституционного законодательства составляют общественные отношения, определяющие все системы и элементы общества, образующие его политическую, экономическую, социальную и духовно-культурную структуры. Такая модель находила закрепление в конституциях социалистических государств.
Либерально-этатисткая модель предмета правового регулирования занимает среднее место между двумя предыдущими. С одной стороны, предмет правового регулирования в отличие от либеральной модели расширен за счет включения общественных отношений, определяющих основы организации общества, а также отношений между личностью и государством. С другой - расширение предмета правового регулирования в отличие от этатисткой модели осуществляется в оптимальных пределах, обеспечивающих нормальное функционирование механизма саморегулирования гражданского общества и исключающих чрезмерное вмешательство государства в жизнь общества. Эта модель нашла отражение в Веймарской Конституции Германии 1919 г., Конституции Испании 1931 г., конституциях ряда стран во второй половине ХХ в. В рамках этой модели в предмете конституционного права можно выделить несколько блоков отношений:
- отношения, связанные с формой правления и политическим режимом;
- отношения, связанные с правовым статусом человека и его взаимоотношением с государством, с защитой прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти;
- отношения, связанные с устройством системы органов государственной власти;
- отношения, связанные с территориально-политическим устройством государства;
- отношения, связанные с системой местного самоуправления.
Ограничение конституционного права от иных отраслей права происходит и за счет метода правового регулирования, то есть совокупности приемов и способов правового воздействия на общественные отношения. Не так давно в отечественной правовой литературе отмечалось, что для конституционного права характерен только императивный метод правового регулирования[16]. Но в связи с развитием демократических начал в национальных правовых системах в науке конституционного права появляются и иные подходы к определению метода регулирования конституционно-правовых отношений. По мнению О.Е. Кутафина, хотя конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон[17]. С этим согласны М.П. Авдеенков и Ю.А. Дмитриев, которые отмечают, что метод волевого воздействия в сочетании с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права и иных отраслей публичного права[18]. Не видит перспективы в выявлении какого-то генерального метода, являющейся определяющей характеристикой конституционного права, и С.А. Авакьян[19]. О том же говорит и В.Д. Сорокин, который отмечает высокую универсальность метода правового регулирования, реализующегося посредством дозволения, запрещения и обязывания. Именно от соотношения этих компонентов зависят особенности метода правового регулирования. В связи с этим для конституционного права императивный метод правового регулирования можно считать основным методом конституционного права, а диспозитивный – дополнительным.
Сочетание обязываний, дозволений и запретов в методе конституционного права является комплексным: общим дозволениям обязательно корреспондируются запреты, и наоборот. Необходимо отметить, что под воздействием каждой конкретной ситуации проявляется тот или иной элемент метода правового регулирования, то есть его модификация. Наличие таких модификаций отражает объективно присущее методу качество – его гибкость[20], которая находит отражение в видовом многообразии обязываний, запрещений и дозволений.
Обязанностью является положение, закрепленное ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Дозволения позволяют действовать субъектам конституционного (государственного) права по своему усмотрению, обеспечивая действие правила диспозитивности. Это характеризуется достижением возможности определения субъектом линии своего поведения через волевое действие. В соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Дозволения по своей природе не могут быть безграничны, иначе они превратятся в произвол и исчерпают себя. Определителем их границ выступают запреты[21]. В ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации закреплено, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Запреты могут носить и скрытый характер. В соответствии с п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы, выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, представителей инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Иными словами, фактически запрещается агитация, которую можно рассматривать как экстремистскую деятельность.
