Порівняння парламентарної і президентської систем

З точки зору специфічних урядових установ парламентарна система Великобританії і президентська система США мають багато спільних рис і водночас відмінностей.

Метою законодавчої влади в будь-якій конституційній демократії є запровадження закону. Однак специфіка кон­ституційного середовища, в якому виконується ця функція, істотно відрізняється в різних типах систем. Британська законодавча гілка в багатьох відношеннях разюче не схожа на американську. Британський парламент традиційно є суверенним. Він може запровадити будь-який закон і жоден інший орган влади не має права відхилити цей закон на підставі того, що він неконституційний або небажаний.

Натомість американську систему характеризує верховен­ство конституції, яка стоїть вище навіть від конгресу. Верховний суд США успішно закріпив за собою право і обов'язок спростувати будь-який прийнятий конгресом закон, що визнаний антиконституційним.

Разом із цим деякі функції законодавчих гілок обох систем дуже схожі. Той факт, що для затвердження нового закону необхідне схвалення або конгресу, або парламенту, засвідчує, що законодавча гілка є невід'ємною частиною уряду обох націй. Законодавчі органи в обох системах служать форумом для обговорення і дискутування полі­тичних, економічних і соціальних питань. І конгрес, і парламент є справжніми аренами представницької демократії. В них робляться і знищуються кар'єри лідерів, задовольня­ються конфліктуючі вимоги інтересів, формується курс уряду та навіть його майбутнє.

Хоча повноваження конгресу обмежуються конституцією, все ж американські законодавці мають набагато більшу свободу порівняно з британськими. Парламент номінально двопалатний, але справжня законодавча влада зосереджена в палаті громад. Прем'єр-міністр і його кабінет, звичайно, не проводять політики, попередньо не порадившись із впливовими парламентарями, а домінуючий вплив кабінету на парламент підтримується суворою партійною дисципліною.

Конгрес становить цілком протилежну картину. Палата представників (нижня палата конгресу) і сенат є могутніми органами влади, згода яких — це обов'язкова умова узаконення тих чи інших політичних дій. А оскільки представники і сенатори обираються завдяки своїм особистим якостям, власній репутації, то конгрес є справжнім зібранням понад п'ятисот незалежних думок. Звичайно, партії чинять певний вплив, але у президентській системі вони не можуть спонукати до дисципліни. Крім цього, два відгалуження конгресу можуть перебувати під домінуючим впливом різних партій (або всім конгресом може управляти одна партія, а виконавчими органами — інша). Врешті-решт конгресмени. і сенатори здебільшого орієнтуються на місцевих виборців— вони обрані, щоб представляти саме їхні інтереси, тому і не часто виявляють лояльність щодо загальної програми чи платформи національних партій.

У зв'язку з більшою незалежністю, якою користуються законодавці президентської системи, поведінку конгресу на­багато важче передбачити, ніж поведінку парламенту. Коли обрано новий уряд у Великобританії, то заздалегідь відомо.

які програми будуть затверджуватися парламентом. Щоразу, коли якась партія перемагає на національних виборах переважною кількістю голосів, вважають, що вона отримує наказ виборців виконати обіцянки, дані під час передвиборчої кампанії. Звичайно, можливі суперечки в рядах правлячої партії, та все ж загальний напрям урядового курсу, як правило, встановлений до засідання парламенту.

Вибори у США мають радикально відмінні наслідки стосовно цього. Навіть під час виборів президента, коли обирають віце-президента, третину сенаторів і повністю членів палати представників, не завжди вдається досягнути національного консенсусу. А якщо все-таки оформляється національна згода, то можливою є законодавча одностайність, наприклад, якщо новообраний президент не має навичок у роботі з конгресом. Загалом законодавство стає результатом процесу взаємних поступок, в який втягнені і обидві палати конгресу, і Білий Дім. Тривале обговоренні конгресом бюджету свідчить про дещо громіздкий характер американ­ського законодавчого процесу. Законодавчі компроміси зале­жать від різнобічного тиску, що чиниться на службових осіб і спричиняє зміни у настроях американців. Отже, нелегко передбачити, як саме вчинить конгрес у тій або іншій ситуації.

Фрагментарність повноважень і влади конгресу робить його структуру складнішою порівняно з британським парла­ментом. У палаті громад є лише шість постійних комісій, причому вони не спеціалізовані, тому їх члени розглядають законопроекти, не змагаючись за предмет обговорення. Комісії не уповноважені проводити слухання справи, прохати свідчення експертів чи відстрочувати обговорення законопро­екту. Найбільше, що вони можуть, цс корегувати текст законопроекту. В цілому робота комісії парламенту дає зацікавленим колам досить обмежені можливості "проштов­хнути" вигідний їм законопроект.

Ця система комісій суттєво відрізняється від відповідної системи у США. Як у палаті представників, так і в сенаті понад п'ятнадцять спеціалізованих комісій домінують на політичному ландшафті. Вони розподіляються на численні підкомісії, кожна з яких зобов'язана виконувати ще конк­ретніші завдання. До того ж комісії і підкомісії уповноважені здійснювати слухання справ та викликати на суд свідків, що є частиною встановленого порядку слідства за програмами і діями виконавчої влади. Загалом система законодавчих комісій є вирішальним фактором законодавчого режиму. Оскільки неможливо бути компетентним абсолютно в усіх питаннях, якими займається значна кількість комісій та підкомісій конгресу, американські законодавці звужують, спеціалізують сфери своєї компетенції — сільське господар­ство, закордонні справи, трудові відносини та ін.

Контрольна функція конгресу поширюється в багатьох напрямах. Оцінка і перегляд політики можуть здійснюватися на різних етапах законодавчого процесу законодавцями, які мають у своєму розпорядженні великий штат професіоналів. Ці штатні співпрацівники є повновладними закулісними діячами, таємною пружиною політики. І до них завжди звертаються законодавці за порадою чи рекомендацією.

Щодо цього британська парламентарна система різко контрастує з американською. Найважливішим механізмом підзвітності є година запитань і відповідей, що проводиться протягом декількох днів на тиждень. У цей час окремі міністри відповідають на запити членів парламенту — від гострих до тривіальних. Ці запити мають метою притягнути уряд до відповідальності, а також роздобути додаткову інформацію. Спеціалізація функцій, що так явно домінує в американській президентській системі, фактично не властива і звітності парламентарної системи.

Ще одна ключова відмінність двох політичних систем виявляється в ступені причетності законодавчої влади до визначення складу виконавчих органів. Як уже зазначалося, в Англії прем'єр-міністр очолює правлячу партію в парла­менті, а кабінет формується з парламентських лідерів. Оскільки парламентарна система стирає чітку межу між законодавчою і виконавчою владами, то часто-густо важко встановити, де закінчуються повноваження однієї гілки влади і розпочинаються повноваження іншої.

Цього злиття влад немає у президентській системі уря­дування. На відміну від сенаторів та конгресменів, прези­денти обираються національною більшістю і коло їхніх повноважень визначається окремим розділохМ конституції. Проте і конгрес певним чином впливає на комплектування органів виконавчої влади, оскільки сенат повинен затвердити весь кабінет і багато інших призначень на високі посади. Однак на відміну від британського парламенту конгрес не уповноважений зняти президента з посади до закінчення чотирирічного строку, за винятком надзвичайних подій, таких, як смерть, відставка або імпічмент.

Щодо структури виконавчих органів досліджуваних полі­тичних систем, то і тут існують суттєві відмінності. Найіс­тотнішою із них є та, що президент США одночасно виконує обов'язки дійсного глави уряду і номінального глави держави, в той час коли у Великобританії виконавча влада розподілена між монархом та прем'єр-міністром. Завдяки цьому прези­дентство є більш впливовою і престижною посадою порівняно з посадою прем'єр-міністра. Американський президент на підміну від британського прем'єр-міністра персонально оби­рається народною більшістю.

Перевагою президентства є і більша автономія у прийнятті політичних рішень. Урядові особи США — це здебільшого адміністратори і радники — підлеглі, з якими президент може радитися або ні, перш ніж прийняти рішення. На­томість британського прем'єр-міністра традиційно вважають усього-на-всього "першим серед рівних" у кабінеті. І хоч зараз ця традиція менш відчутна, прем'єр-міністри все ще приймають більшість рішень колегіально. Щоб утриматися на посаді, вони повинні тісно співпрацювати з кабінетом. Певною компенсацією є міністерська відповідальність у британській системі. Вона гарантує, що члени кабінету не піддаватимуть публічно критиці політику уряду і не зрадять довір'я кабінету вузького складу.

Президент є "головним дипломатом" нації. У Великобри­танії ця посада "знекровлена" у зв'язку з існуванням розділеної виконавчої влади. Президент виконує функції державного головнокомандувача і головного законодавця, оскільки користується правом вето і пропонує на розгляд значну кількість законопроектів. Таким чином, влада, по­вноваження і престиж перебуваючого на посту американсь­кого президента неперевершені. В єдиній сфері влада пре­м'єр-міністра перевищує владу президента. Хоч президентів США вважають керівниками їхній партій, йдеться, проте, про номінальне керівництво децентралізованими політичними партіями. На противагу цьому британський прем'єр-міністр є чимсь більшим, ніж номінальний голова партії. Партійне керівництво у Великобританії розглядається як першочерго­вий обов'язок. Британський прем'єр-міністр саме завдяки партії обіймає цю посаду, і якщо американські партії можуть чинити якийсь вплив на діяльність тих чи інших конгрес­менів або сенаторів, то британські партії здійснюють сильний контроль за поведінкою членів парламенту в палаті громад.

У США більшість бюрократичних посад організаційно належить до виконавчої влади. Вони розподілені серед великих відділів кабінету — міністерства закордонних справ, міністерства оборони, міністерства фінансів, міністерства юстиції, міністерства охорони здоров'я та інших. Керівники цих відомств входять до складу президентського кабінету. Крім цього, президент особисто призначає на посаду висо­копоставлених державних чиновників. Цим самим нові пре­зиденти можуть відчутно впливати на управління, спрямо-вувати діяльність агентств і бюро, які керують повсякден­ними справами уряду.

Проте більшість федеральних працівників є постійними службовцями громадської служби, заснованої конгресом у 1883 p. Йдеться про систему, при якій службовці кла­сифікуються згідно з досвідом і професійними навичками. Вона встановила також основні правила прийняття на роботу, оплати, дисципліни і звільнення урядових осіб. Словом, система громадської служби покликана відокремити феде­ральних службовців від політичного тиску і забезпечити високий рівень професіоналізму федеральної бюрократії.

Британська громадська служба протягом тривалого часу вважалася найбільш професіональною бюрократією світу. У Великобританії громадська служба поширює свій вплив на верхи уряду і налічує близько двохсот політично призначе­них на посаду. Державні чиновники, що займають високі пости, відомі як постійні секретарі, забезпечують тісні зв'язки між змінними кабінетами і незмінною бюрократією. Політичне значення бюрократії досить відчутне, оскільки уряд відповідальний за націоналізовану індустрію та соціаль­не забезпечення.

Донедавна британська бюрократія традиційно поділялася на "адміністративний клас" високопоставлених осіб і "ви­конавчий клас" — службових осіб, що займали середні пости, а залежно від функцій — на професійний, науковий, технічний і клерикальний класи. Така структура гальмувала роботу державного апарату.

Єдина інтегрована система, при якій уряд складається із більш ніж двадцяти міністерств і відомств, утворена 1971 р. До штату кожного з них входять державні чиновники, а керують ними постійні секретарі. Політично призначені особи займають тільки найвищі посади в бюрократії. Міністрів та їх заступників призначає прем'єр-міністр. Вони несуть відпо­відальність за свої відомства. Прем'єр-міністр може вимагати відставки міністра в будь-який час. За невеликими винят­ками, міністри є посадовими особами кабінету. Як правило, це досвідчені члени палати громад або (що рідше) палати лордів. Таким чином міністр може поєднувати законодавчі й виконавчі, а також адміністративні обов'язки.

Незважаючи на істотні відмінності в структурі, судові системи США та Великобританії грунтуються на традиціях загального права, тобто права, створеного суддями, а не законодавцями, і такого, що спирається на судову практику. Відмінності між судовими системами двох держав виявля­ються у виборі суддів, в організації системи судових органів, у праві судового перегляду та деяких інших галузях.

У Великобританії існує два види юридичних шкіл. Школи нижчого рангу випускають солісіторів-повірених, що готують справи до суду, дають консультації клієнтам, складають контракти, заповіти і мають право виступати тільки в судах нижчої інстанції. Друга група шкіл готує баррістерів, які можуть виконувати все те, що й солісітори, і, крім цього. захищають справи в суді. Саме із середовища баррістерів призначають суддів. Більше того, щоб бути рекомендованим на посаду судді, яка, подібно до федеральних призначень у США. є довічною, баррістер повинен закінчити юридичну школу з відзнакою і мати кілька років відмінної судової практики.

Добір суддів у США більш політизований. Суддя може бути призначений на посаду залежно від успішного закін­чення престижної юридичної школи чи визначної судової практики. Доволі часто призначення грунтується на полі­тичних розрахунках, наприклад, як нагорода за колишні послуги або потурання владному сенаторові, конгресмену чи босу місцевої партії, в інших випадках — для досягнення певної географічної пропорційності в розподілі суддів.

Американська судова система організована на федеральній основі — до її складу входить 51 окрема судова система. Федеральний суд вирішує ті юридичні питання, де сторонами в процесі є федеральний уряд або федеральний закон. У федеральну систему входять окружні суди — суди першої інстанції, в яких починається розгляд більшості справ. Да­лі — апеляційні суди, які переглядають справи, що надійшли з окружних судів. Нарешті, Верховний суд — суд останньої інстанції, метою якого є вирішення справ, пов'язаних з тлумаченням закону або конституційних принципів.

Поряд із федеральною судовою системою співіснують 50 судових систем окремих штатів. Суди штатів не є цілком ізольованими від федеральних судів США. Часто юридичні питання, що вирішуються в судах штату, мають загально­національне значення. Своєю чергою, в Верховний суд США часто надходять справи з судів штатів, подані на апеляцію.

Порівняно з американською федеральною системою бри­танська судова система налагоджена краще. Це відображення чого факту, що британський уряд — унітарний. Завдяки відсутності судів штатів Великобританія застерігає себе від заплутаності в юрисдикції та процедурних питаннях, яка характерна для суду США.

Мабуть, найважливішою політичною відмінністю між двома судовими системами є судовий перегляд, тобто право суду затвердити або скасувати рішення чи дії законодавчих і виконавчих органів. У США суди штатів і федеральні суди здійснюють такий перегляд відповідно до вимог конституцій штатів і конституції США. Це право судового перегляду підсилюється існуванням неписаних конституцій, які забез­печують авторитетне мірило загального права. Можна вва­жати, що саме існування федералізму зумовило систему судового перегляду в США. Вона виходить з ідеї судової єдності і віри в тс, що існують "вищі" принципи зако­ну, яким повинні бути підпорядковані дії уряду на всіх рівнях.

Роль британських суддів в управлінні державою більш обмежена. У коло повноважень судових органів не входить спростування законів, прийнятих парламентом, тоді як американські судді виступають конституційними стражами громадянських свобод. Вони обстоюють першість індивіду­альних прав над законодавчими актами, чого не можна сказати про британських суддів, які стежать тільки за тим, щоб виконавчі органи не переступали межу закону.

Верховний суд очолює окрему гілку американського уряду. Докладаються значні зусилля, щоб захистити його від згубного політичного впливу. Його члени перебувають на посаді довічно. Будь-яке співробітництво чи консульту­вання між членами конгресу чи Білого Дому і членами Верховного суду розцінюється як порушення політичної етики і принципу розподілу влади. Таким чином, Верховний суд є повністю незалежним органом, свідомо обмеженим від політичного тиску.

Британську судову систему очолює член кабінету. Ця посадова особа — лорд-канцлер керує палатою лордів і дає рекомендації щодо призначень на судові посади. По суті, Верховний суд Великобританії є відгалуженням палати лор­дів. Хоча до його складу входить тільки незначна кількість лордів. Отже, злиття влад, характерне для британської системи урядування, виявляється і в змішуванні законодавчої та судової влад у верхній палаті, в "зчепленні" законодавчої та виконавчої влади у нижній палаті.

Прихильники парламентарної системи вважають її най­досконалішою формою управління. При парламентарному урядуванні партії проводять передвиборчу кампанію з чітко сформульованими платформами. Перемігши на виборах, пра­гнуть втілити в життя свої політичні програми. Якщо політика уряду виявляється непопулярною чи неефективною з тих чи інших причин, то прем'єр-міністр або правляча партія можуть бути замінені без особливих змін у політичній системі в цілому. Врешті-решт той факт, що у британській парламентарній системі існує сувора партійна дисципліна, дає підставу вважати її набагато ефективнішою від амери­канської президентської системи. Остання, на думку її критиків, часто стикається з безвихідними ситуаціями.

Захисники президентської системи визнають, що важко досягнути єдності голосуючих блоків у конгресі, але водночас вважають, що така більшість можлива, про що свідчать законодавчі успіхи президентів Л. Джонсона і Р. Рейгана.

Труднощі в досягненні консенсусу у президентській системі можна розглядати як ознаку спроможності уряду давати відсіч упередженому, нерозсудливому чи необачному мажо­ритарному тиску.

Крім цього, вважається, що оскільки виборча система робить наголос на місцевій більшості і законодавці можуть голосувати відповідно до своїх індивідуальних переконань, то президентська система більш чутлива до місцевих мен­шостей, ніж парламентарна. Прихильники цієї точки зору посилаються на вибори президента як підтвердження своїх поглядів. Через фрагментарну і відносно слабку систему політичних партій у США фактично невідомий політик може стати президентом. А ось при парламентарній системі для того, щоб стати прем'єр-міністром, потрібний імідж визнач­ного національного лідера.

Прибічники президентської системи переконані в тому, що встановлений законом строк повноважень президента в цілому є "плюсом", хоч іноді був і "мінусом". Достатньо згадати президента Р. Ніксона, якого було дуже важко усунути, від влади навіть після того, як факти його зло­вживання владою стали загальновідомими. Стверджують, що така гарантія перебування на посаді є дуже важливою перевагою. Наприклад, Г. Трумен, якого тепер вважають одним із найславетніших президентів, був дуже непопуляр­ним протягом значного періоду свого перебування на посту. Отже, те, що президенти мають сильні конституційні важелі для підтримання ефективного лідерства під час національної кризи, навіть коли інтереси держави вимагають застосування непопулярних заходів, можна розцінювати як певну перевагу президентської системи урядування.

Порівнюючи відносну ефективність парламентарної і пре­зидентської систем, потрібно враховувати і досвід інших демократій. Більшість конституційних демократій були ство­рені за зразком парламентарної системи урядування. І Італія, і Франція спробували застосувати парламентарне управління. У Франції воно проіснувало з 1876 р. (початок третьої республіки) до 1958 р. (кінець четвертої республіки). Проте британській парламентарній моделі не вдалося пережити пересаджування на чужоземний грунт. І не випадково. Справа в тому, що домінуючий вплив в урядах цих держав посіла законодавча влада. Провідна роль прем'єр-міністра і кабінету, такі важливі у британській конституційній системі, була порушена. Крім цього, французьким та італійським виборцям не притаманні традиційність, поштивість і праг­матизм англійців. Вони віддзеркалюють глибші соціальні розбіжності і підтримують більш крайні політичні партії. Внаслідок, як в одній, так і в іншій країні з'явилася надмірна

кількість політичних партій. А чим енергійніше і неслух­няніше політичне суспільство, про яке йдеться, чим чис­ленніші фракції на політичній сцені, тим неспроможнішим стає уряд. Саме такому суспільству дуже важливо мати могутню і дієву владу, в якій і відчували нестачу як Франція, так і Італія. Про це, зокрема, свідчать такі факти. У Франції в 1876—1958 pp. жодна партія не завоювала більшості місць у національній асамблеї. Протягом цього періоду країною керувало не менше ніж 119 урядів, кожен з яких проіснував у середньому близько восьми місяців. Інколи тижні чи навіть місяці відділяли падіння одного уряду і прихід до влади іншого. Таке ж нездужання замучило Італію, де за період з 1945 р. до 1980 р. змінилося не менше ніж 40 прем'єр-міністрів.

Порівняння відносного успіху парламентарного урядуван­ня у Великобританії з його відносним провалом у Франції й Італії наочно доводить тезу, висунену Арістотелем, який стверджував, що державний діяч чи законодавець, який прагне поліпшити існуючий політичний порядок, повинен знати не лише те, що є найкращим, а й те, що є можливим за існуючих обставин. Саме так за певних умов парламен­тарне управління спрацювало досить добре у Великобританії, але в іншій ситуації — у Франції й Італії воно виявилось неефективним.

Оцінюючи успіх або провал парламентарної форми уря­дування, потрібно враховувати вирішальну роль особливих національних умов. Арістотель підкреслював, що потрібно вивчати не лише найкращу конституцію в ідеалі. Слід також вивчати здійснений тип конституції, тобто найкращий для держави за існуючих умов. І разом з цим однаковою мірою той тип, який найбільш придатний для держав у цілому. Тип конституційної системи, що повинен бути запропоно­ваний, є той, до якого легко спонукати людей і який люди охоче пересадять на ту систему, яка в них уже є.